新型城镇化进程中集约利用土地资源的对策建议

■ 韦宝玺/孙晓玲

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

诺贝尔经济学奖获得者——美国著名经济学家斯蒂格利茨预言，中国的城镇化和美国的高科技是21世纪带动世界经济发展的“两大引擎”[1]。2010年，我国人均国民总收入4260美元，首次由“下中等收入”经济体转变为“上中等收入”经济体。2011年，我国城镇化率首次超过50%，达到51.27%。这两个“首次”意义重大，标志着中国经济社会和城乡人口结构发生了根本改变，标志着我国城镇化进入新发展阶段[2]。党的十八大报告明确提出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”[3]。随后的中央经济工作会议更是强调把生态文明融入城镇化全过程，走集约、绿色、低碳的新型城镇化道路。

1 新型城镇化进程中集约利用土地资源的意义

城镇化进程与国家的发展休戚相关，土地资源则为城镇化发展提供了承载空间和物质载体，二者相互作用、相互促进。城镇土地利用依赖城镇化发展而产生和演变，并在调节和控制城镇化进程中发挥无可替代的作用。城镇化发展使得人口、产业等向城镇集聚，伴随着城镇化水平的提高，城镇建设用地紧张局面日益加剧。新型城镇化具有城乡统筹、以城带乡、节约集约、互促共进的时代特征，处理好城镇化与土地集约利用的关系，对于新型城镇化的发展进程具有决定性意义。

(1)集约利用土地资源是建设资源节约型和环境友好型社会的基本要求。人口、资源与环境是当今世界面临的最大问题，建设资源节约型、环境友好型社会，是实现人口、资源、环境可持续发展的根本途径。我国人均土地资源相对匮乏，生态环境薄弱，资源环境承载能力受到严重影响，城镇化进程必须走集约化发展道路，不能简单盲目地扩张城镇用地面积。未来几十年，我国仍将处于城镇化快速发展阶段，随着人口的不断增加、经济社会的不断发展，资源环境约束突出、生态保护压力加大的状况不会在短期内改变。基于我国基本国情，必须贯彻落实科学发展观，以人口、资源、环境可持续发展为前提，以土地资源集约利用为核心，加快构建集约利用土地资源的节约型社会。

(2)集约利用土地资源是缓解城镇化进程中用地矛盾的有效手段。土地资源是支撑区域经济发展的基础生产要素，也是确保粮食生产安全的战略资源[4]。随着城镇化进程的发展，人口、产业等向城镇集聚，城镇建设用地数量急剧扩大，尤其是近些年城市不断外延扩张，大量占用耕地，农业用地面积不断减少，土地供需矛盾日益突出。因此，要保证18亿亩耕地红线，必须集约利用土地资源。与此同时，在城镇化进程中，“贪大求洋”思想抬头，“大广场、大马路、大绿地”现象时有发生，导致土地利用方式粗放、土地配置效率低下，使我国经济发展和建设用地的矛盾日益突出。集约利用土地资源可以充分挖掘现有土地潜力，有效保护土地后备资源，缓解当前城镇化进程中的用地矛盾。

(3)集约利用土地资源是优化土地配置的重要手段。城镇化进程中，无论是人口聚集、产业结构调整，还是基础设施建设，都必须通过土地的重新配置来实现。控制土地供应是政府宏观调控的有效手段，节约集约利用土地资源必然要求政府严把土地供应闸门。土地资源集约利用可以减少土地投入，提高城市用地布局和人口分布的集聚程度；有利于城市建设中土地效益的提升，体现土地资产的价值；有利于加强土地资源的管理，最终实现土地资源的优化配置，保证土地资源在城镇化进程中的合理供应。

2 新型城镇化进程中土地利用存在的问题

2.1 土地利用粗放，集约化程度低

当前我国土地利用水平总体粗放、集约化程度低，具体表现在一些开发区盲目建设，土地利用率低，有些地方工业用地和居住用地遍地开花。政府征地相对容易，且补偿标准很低，许多城市在城镇化进程中采取的是“摊大饼式”的外延扩张型发展模式。借助于城乡二元结构，低价征用城郊农村土地，一些地方忽视人多地少的基本国情，存在修宽马路、建大广场，建设高尔夫球场等土地不集约利用问题，有的地方甚至圈上千亩土地搞花园式广场。而小城镇盲目追求发展速度和发展规模，一些县、镇搞政绩工程，大量圈占农林耕地。据测算，中国建制镇单位土地面积容积率还不到0.2。还有一些地方政府为了招商引资，明显降低土地使用价格，甚至补贴地价进行招商。无论是“贪大求洋”的面子工程，还是片面追求GDP的政绩观，都在一定程度上导致了土地资源的不集约利用。

2.2 土地利用结构不合理

用地结构的合理性在一定程度上反映了社会经济的发展水平，也是衡量土地资源集约利用程度的重要指标[5]。由于历史原因，我国城市土地利用结构长期处于不合理状态，市区的重要地段分布较多工业企业，造成了一定程度的土地资源浪费。市区存在居住用地和工业用地比例较大、而生态用地和交通用地比例较小的现象，导致交通拥堵和生态环境质量差的严重城市病。而在小城镇用地布局方面，存在着乡镇企业、村庄和小城镇过于分散，城镇道路建设不规范，功能分区不明显，建筑物布局零乱，建筑密度和容积率低等问题[6]。

2.3 大量占用耕地，农民土地权益受损

中国已进入城镇化快速发展时期，无论是城市人口的增加还是产业集聚，都不可避免地导致城镇建设面积的扩大和耕地面积的减少。另一方面，在地方政府“征地—卖地—收益”价值链条影响下，加之农村土地补偿标准低，粗放式的土地利用方式就出现了，进而导致大量的农村土地被强制征用，乱占滥用耕地的现象相当普遍。而在征地过程中，农民的合法权益和长期生存权受到侵犯，失地农民生活难以获得保障。在土地征用、补偿标准、安置办法上农民没有决定权利，而都是政府或者“一把手”说了算，有些地方甚至出现暴力征拆的现象。

2.4 土地利用规划流于形式

土地利用规划是国家引导和控制土地资源集约利用的重要手段，其显著特征是超前性、指导性和控制性[7]。由于地方政府是规划编制和政策制定的主体单位，缺少必要的公众参与和社会监督，规划审批和调整缺乏有效监督，导致程序的约束力不强，“走过场”的居多。此外受长期“官本位”思想的影响，存在较多的人为因素影响政策和指标的制定，导致土地集约利用的规划调控手段流于形式。

3 新型城镇化进程中集约利用土地的对策

3.1 制定合理的城镇发展规划，并严格执行

由于土地集约利用水平与城镇化发展水平相互关联，地方政府应根据城镇化进程的不同发展阶段制定相适应的城镇发展规划，有序控制城镇规模扩张，引导和控制土地资源集约利用。各级政府应当在坚持保护耕地的前提下实行总量控制、优化布局、节约用地，科学合理地编制土地利用总体规划，并将节约集约利用土地资源作为一个硬性指标。实行土地用途管制，适当提高城镇土地的利用率和容积率，通过合理的土地配置控制城市规模，实现城市健康有序发展。为了防止城镇化进程中一些地方盲目提升城镇化速度，人为扩大城镇建设用地规模，应严格城市建设用地预审和审批程序，严格贯彻土地利用总体规划，从机制上确保城镇化进程中土地资源集约利用。借鉴英国的经验，在规划的执行中，一切发生在土地上的行为必须首先符合政府的土地利用规划，当确需调整某个区域的规划时，要经过长时间的研究论证，报人大常委会审议，规划调整方案得到公众认可后政府方能予以调整[5]。

3.2 合理利用土地置换政策，优化土地利用结构

伴随着城市的不断发展，用地紧张的局面日益严重，只有合理利用土地置换政策、优化土地利用结构，才能保证土地资源的可持续利用。土地置换是对各种不同用途的土地进行功能配置的转换，以此改善城镇土地利用效率，优化土地利用空间布局。地方政府应完善现行的土地置换政策，鼓励农村开展建设用地整理工作，通过土地置换调整农用地与建设用地布局，提高土地集约利用水平。同时，地方政府还应从区域发展总体战略布局出发，根据不同的资源环境承载力，实行土地资源优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等有区别的区域产业空间布局和用途管制。各地应在城镇化进程中，积极寻找合适的土地利用机制，变革土地资源配置手段和方式，优化区域产业布局。

3.3 加强法律监督，建立合理的奖惩考核机制

要健全土地集约利用的法律体系，按照方便执法、适当分权、简单有效的原则，积极推行国土资源执法监察管理体制改革，建立集中统一、相对独立的执法监察体系，并且积极推行行政执法责任制和行政负责制，另外还应逐步增加执法透明度[8]。同时应建立合理的奖惩考核机制，一是建立费用减免机制，对于改建、翻建厂房、建多层厂房的企业，适当减免一定的费用。二是对节约集约利用土地资源的行为给予奖励，对于粗放利用、浪费土地的行为进行惩罚，鼓励土地使用者集约利用土地。三是将土地集约利用指标纳入考核体系，改变现行的主要靠 GDP考核地方政府官员政绩的体制，通过将土地集约利用纳入考核体系，引导地方政府节约集约用地，降低地方财政对土地的依赖性。

3.4 加强公众监督制度，保护耕地和农民权益

加强公众监督制度，各类型的土地利用规划都应有法定的公众参与过程。提高规划编制过程中的公众参与度，以为人民服务为宗旨，提高规划的民主性和可行性，从制度上保护人民群众的根本利益。规划一经批准，必须严格执行土地用途管制，杜绝“容缺审批”，处理好“公权力”与“私权利”的关系。加强基本农田保护，坚守18亿亩耕地红线，确保基本农田总量、用途不变。在城镇化征地过程中，应坚持以人为本，贯彻落实党的群众路线教育实践活动，坚决维护农民的合法权益和长期生存权。第一，在不影响农村和农业发展的前提下，保障农民群众的合法权益；第二，在征用农民土地时，发挥农民群众的主人翁作用，避免政府或“一把手”说了算，强制低补偿标准征收农民土地；第三，保证农民失去土地后的就业、住房和社会保障。

[1]新玉言.新型城镇化——格局规划与资源配置[M].北京:国家行政学院出版社,2013.

[2]张占斌.新型城镇化的战略意义与改革难题[J].国家行政学院学报,2013(1):48-53.

[3]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[R].北京:人民出版社,2012.

[4]温立.中国农村城镇化存在的问题及对策分析[D].长春:吉林大学,2005.

[5]李学明.城市土地节约集约利用理论与实践研究[D].合肥:中国科学技术大学,2010.

[6]聂聃,刘淑兰.浅谈小城镇化存在的问题及解决思路[J].中共南昌市委党校学报,2005,3(2):38-39.

[7]宗毅.我国城市土地集约利用的理论分析与评价研究[D].天津:天津大学,2005.

[8]刘新卫.土地资源集约利用的对策措施(一)[J].国土资源论坛,2007(8):20-23.