政府对矿业城镇可持续发展作用探析——以湖南S镇为例

■ 唐贤衡

(广东行政职业学院公共管理系，广州 510800)

政府对矿业城镇可持续发展作用探析
——以湖南S镇为例

■ 唐贤衡

(广东行政职业学院公共管理系，广州 510800)

以矿业城镇湖南S镇为例，其可持续发展面临着资源濒临枯竭、生态环境破坏严重、社会负担沉重、地矿关系复杂和利益外流致经济发展危机重重等困境。矿业城镇的转型与可持续发展一方面迫切需要国家宏观政策的大力支持，需要资金扶持、产业扶持和环境保护等方面的政策；另一方面更离不开地方政府“内化起跳”功能的爆发，需要改革“重管理、轻服务”的管理模式，破除依赖思想，重视公众力量，理顺政企关系。

政府；矿业城镇；可持续发展；S镇；湖南

矿业城市作为资源型城市群体中的重要组成部分，为新中国经济的腾飞做出了重大贡献。如今，越来越多的资源型城市濒临“矿竭城衰”的生存危机，如何通过转型升级走出困境，推动矿业城市的可持续发展，迫在眉睫。矿业城镇作为矿业城市“缩小体”，数量虽多，但并未引起专家学者们的研究青睐，为此，本文以矿业城镇——湖南S镇为例，通过实地考察再现其现实生态及发展困境，并从政府层面探究矿业城镇可持续发展之路。

1 矿业城镇——S镇现实生态

湖南常宁S镇建于1955年，境内水口山享有“世界铅都”、“中国铅锌工业的摇篮”之美誉。其主体企业——湖南水口山有色金属集团有限公司的前身是水口山矿务局，拥有固定资产总值45亿元，员工1.2万人，是一个集采矿、选矿和冶炼加工为一体，以铅、锌、铜和稀贵稀有金属冶炼为主的大型有色金属联合企业。这里有国内唯一的铍冶炼厂，砷产品生产基地；全国第四大铅锌矿山康家湾矿，保有铅锌储量1600万吨，同时在水口山矿田及周边仍有良好的找矿前景。受矿区辐射，该镇民营经济发展迅速，至2004年，乡镇、民营企业发展到1061家。2007年，全镇500万元以上规模企业增加至13家，完成地区生产总值40.6亿元，初步实现了工业民营化的目标。同时，衡阳市红旗炼焦厂、常宁市龙王山金矿等一大批省、市、县级厂矿企业云集该镇，使得S镇成为名副其实的湘南第一工矿重镇。

丰富的矿产资源为S镇经济发展提供了得天独厚的条件。该镇在1995年、2001年先后两次被湖南省人民政府命名为“百强镇”；该镇继1996年被评为全国小城镇建设试点镇后，1999年12月再度被国家建设部评为“全国村镇建设先进镇”。1资料来源为作者实地考查资料《水口山矿务局志》，湖南水口山有色金属集团有限公司宣传手册、《常宁市志》S镇素材手写稿，http://baike.soso.com/v7005917.htm，等。客观地说，S镇的经济发展离不开国有大型企业——水口山有色金属集团有限公司等省、市企业的拉动作用和矿产资源的先天优势，矿竭城衰的悲剧警醒世人：居安思危、未雨绸缪，探究矿业城镇新的可持续发展之路势在必行。

2 矿业城镇——S镇可持续发展困境

2.1 资源濒临枯竭

矿产资源作为矿山企业生存之本，更是矿业城市生存与发展的命脉，资源储量举足轻重。S镇是依托铅锌等有色金属矿产兴建和发展起来的，矿业始终占据城镇产业结构的主导地位。长期以来，该镇依托国有矿山企业经济辐射，形成了一条以采选矿、冶炼为主导，辅助其它与矿业关联度高的延伸产业链。近年来城镇第三产业虽有上升趋势，但矿业等第二产业的主导地位难以撼动。S镇依矿而生，依矿山企业而兴，矿山企业的兴衰左右着其前途命运。历经数百年矿产开采历程的S镇，矿产资源储量日益减少，濒临“矿竭城衰”困境。境内主体企业——湖南水口山有色集团公司所属的三座矿山中，最新开发的康家湾矿探明保有铅锌储量1600万吨，若以其每年60万吨采选速度推算，其寿命也不过20多年时间。而地方矿山企业和私人矿主“肥水”眼前，虎视眈眈、蠢蠢欲动，对矿产资源野蛮开采和冶炼，加速了资源枯竭步伐，严重制约城镇经济的可持续发展。

2.2 生态环境破坏严重

优美的生态环境是提高居民生活质量的重要保证，是城市可持续发展的必然要求。矿山企业在对矿产资源贪婪掠夺、开采的同时，无暇顾忌各种废水、废物的排放，这既污染了周围环境，又造成地面不同程度的塌陷，生态环境破坏严重。S镇内，数十家大小冶炼厂所排放的有害气体像一口黑锅扣在城镇上空，给居民身心健康带来严重危害。环境的污染使得厂矿周围农田所种庄稼颗粒无收，矿山企业每年需要拿出专项资金对农户予以补偿。S镇良好的经济发展后劲和利益空间本该像一块“肥肉”让投资者怦然心动，然而恶劣的生态环境、落后的基础设施、闭塞的交通状况、低效率的办事行为等足以让投资者望而却步。原有内部的高素质人才也可能“孔雀东南飞”，人力资源的缺陷严重制约了国有企业的发展，进而束缚了矿业城镇的持续发展。

2.3 社会负担沉重

S镇城市产业结构单一，人员过于集中同一产业，使得社会矛盾表现出整体性。20世纪80年代以来，随着经济体制的变革、市场经济的逐步发展，国有大型矿山企业——水口山有色集团公司曾一度低迷，面对沉重的发展压力。矿产资源日益枯竭、企业办社会负担沉重、下岗失业问题等像几座大山压在企业领导层的头上。企业效益低下严重制约了城镇市场化发展进程。众多民营采、冶企业滥采乱挖，生态环境破坏严重，严重影响矿区的生产秩序和稳定。企业内部男女职工比例失调，职工子弟依赖企业就业意识强，一旦企业经济效益下滑，大量工人将面临下岗失业危险，制约企业经济稳定发展，进而影响了城镇持续发展。

2.4 地矿关系复杂

S镇矿产资源丰富，经济实力雄厚，境内座落省、市、县厂矿、企事业单位百余家，乡镇民营企业千余家。表面上看，城镇国有企业数量并不占优势，但全民所有制工业企业产值占据工业总产值的绝对地位，国有矿山企业——湖南水口山有色金属集团有限公司始终是该镇的主体，主宰城镇发展命脉。“机关求大、职能求全、级别就高、队伍求多”的“全能式”国有企业体制极易造成“大企业、小政府”的现实尴尬。同时，S镇复杂的城镇管理格局也将原有的地、矿关系变得更为复杂。境内的水口山经济开发区于1996年5月11日由湖南省人民政府正式列为省级开发区，2009年，水口山办事处从S镇独立开来，形成“三足鼎立”的行政管理格局。“三个和尚没水吃”的缺水怪圈频繁上演，弹丸之地，政出多门，部门之间有利益争着要，遇到问题相互推脱，“公地悲剧”现象时有发生。

像大多数矿业城市一样，国有矿山企业水口山有色金属集团公司与S镇等地方政府在城市建设、发展布局等问题上，往往从各自利益出发，缺乏协调和统一，市政重复建设、效益低下、运行不畅，对城镇和企业发展都带来不良影响。境内隶属于省、市、县不同层级管辖的矿山企业，由于不同利益机制的影响，矿城政府难以进行宏观调控，产业和技术难以形成有效互补，大企业对地方经济的带动作用发挥得不充分。就矿山企业而言，既要生产经营，又要办社会，履行生产和社会服务双重职能，既加重了企业负担，又分散了企业抓生产的精力。当地政府位卑权微怀揣“金娃”难洒脱，无力为企业营造良好的经营投资环境，无法为企业卸掉沉重的社会包袱，更难以吸引外部投资，进而陷入恶性循环之中。

2.5 利益外流导致经济发展危机重重

矿业城市可持续发展的前提是发展，只有经济发展才能脱离贫困，才能对环境保护、资源开发等提供足够的资金和技术支持。“缘矿而建”的特性造成矿业城镇对资源的高度依赖，矿业是支撑矿区城镇经济发展的主导力量、财政收入的主要来源。矿产资源的先天优势，极易让矿业城市从一开始就形成超强的矿业支柱产业体系，城市其它产业依附支柱产业，发展缓慢且受制于主体产业。矿业城市为了支持着国民经济的发展，在国家工业化进程中扮演矿产资源供应基地的角色，受传统“产品高价、原料低价、资源无价”的扭曲价格体系影响，矿业城市在输出大量低价原材料的同时，从外部输入高价工业产品，城市利润遭受双重损失。同时，在统收统支财政体制下，矿山企业大多隶属中央或省属部门管辖，所上缴的利税并不走地方财政，绝大部分被中央及省级部门收缴，地方政府靠地方税收财政收入非常有限。以水口山公司为例，1981至1995年间共上交利税33809万元，其中“六五”期间为7547万元，“七五”期间为10946万元，“八五”期间为15316万元[1]。S镇中利益外流，企业利润上缴多、自身留成小，而厂矿企业所交的城市维护建设费也因所处地政府位卑权微被上级政府盘剥所剩无几，自身财力积累小，基础设施长期难以得到改善，陷入“资源丰富、经济贫困”的尴尬境地。

3 正确发挥政府主导作用，促进矿业城镇可持续发展

3.1 国家宏观政策支持

矿业城镇的转型与可持续发展是一项复杂而艰巨的系统工程，远非一个矿山企业、一个区域和一个城市政府所能承受，迫切需要国家宏观政策的大力支持，以真正促进矿业城镇可持续发展。

3.1.1 资金扶持政策

首先，调整相关财政税收政策。长期以来，不合理的财政税收体系使矿业城镇利益损失惨重，矿业城市地方财力薄弱，亟需国家给予优惠财税政策以完善矿业城市的地方财政税收体系，增强其资金自主支配和统筹规划能力。同时，在矿业税收政策上应充分考虑资源枯竭、接续产业发展和矿业城市可持续发展等问题，将税收杠杆作为矿业城镇可持续发展的重要支点[2]。其次，明确资源补偿分成比例。作为中央与地方共享收入，矿业城市历年上缴大量的矿产资源补偿费，分成收入均留在省级财政，作为资源补偿上缴地的下级财政分文不留，有悖于矿产资源费征收目的。同时需要强化资源成本概念，实现资源的有偿使用，改变现行资源收费办法，把资源耗竭补偿费和环境补偿费纳入资源补偿费范畴，并重新划分好补偿费用分成比例[3]。最后，中央财政直接支持。2012年湖南S镇上级单位常宁市被确定为中国第三批资源枯竭型城市，占据常宁矿产资源和经济发展绝对主导地位的S镇理应享受这一福利，地方政府应以发展眼光全面支持S镇的可持续发展，真正实现国家资金扶持目的。

3.1.2 产业扶持政策

产业政策在经济政策体系中占据重要地位，是为了实现某种经济和社会目标而制定的政策总和，起着政策导向作用。国家要制定一系列产业技术政策来指导和推动矿业城市技术进步和产业结构高度化，对各行各业进行全方位、系统地改造。在产业布局、项目审批、规模确定等方面，对资源型矿业城市采取适度的产业倾斜政策，以真正促进矿业城镇持续发展。同时矿业城镇根据自身特有优势，在对市场需求、空间和前景充分科学调研基础上，选择并发展能带动地方经济、实现社会环境效益最大化的新兴产业。如S镇，其可在原有矿业采选、冶炼基础上，进一步壮大发展化工产业、房地产业及交通运输业等，优化城镇单一产业结构，增强城镇持续发展能力。

3.1.3 环境保护政策

矿业城市要进一步完善并严格执行环境保护政策。首先要明确责任，古希腊哲学家亚里士多德曾说过：“凡属多人共有的东西都最不关心，因为所有人都更关注自己拥有的东西，而较少注意与他人共有的东西”[4]。环境作为公共资产的特殊属性，因其产权归属的模糊性，难以得到各行为主体的应有重视，极易产生“公地悲剧”现象。其次，要建立健全资源保护制度。坚持“在保护中开发、在开发中保护”的原则，防止企业对资源的过度开采和损耗；同时实行“谁污染、谁治理”的经济惩戒制度来加大对环境污染企业的监管力度，增加其污染环境的机会成本。再次，设立矿业城市环保专项基金，用于矿产资源开发和生产的环境治理及土地的复垦、废渣综合利用等技术的研究和推广使用。最后，建立激励机制，将城市环境质量和企业遵循国家环境标准和状况作为地方政府考核的重要指标，以增强企业特别是地方政府保护和治理环境的积极性。

3.2 加快服务型地方政府建设步伐，促进矿业城镇可持续发展

“打开通道的是政府，关闭通道的也是政府。”[5]社会经济的发展主要依靠政府的推动和引导。矿业城镇的可持续发展，离不开国家政策的“外力助推”作用，更离不开地方政府“内化起跳”功能的爆发。

3.2.1 转变地方政府管理理念

首先，地方政府要改革“重管理、轻服务”的政府管理模式，真正树立“领导就是奉献，管理就是服务”的思想，把人民群众利益放在首位，以饱满的热情为群众办实事、办好事；集中力量提供公共基础设施、公共教育和公共卫生医疗，扩大就业渠道、维护社会治安和保护弱势群众利益等基本公共服务。其次，地方政府要破除依赖思想，明确自身在经济社会发展的主体地位，谋求自主发展。长期以来，在矿业城镇S镇中，地方政府背靠国有矿山企业大树，养成了等、靠、要的思维惯性，目光锁定矿产资源，缺乏对其它“朝阳”产业投资发展的勇气和兴趣，致使城镇产业结构过分单一。而资源是不可再生的，一旦资源枯竭，城镇经济发展后劲明显不足，将难逃经济发展困境厄运。最后，地方政府要重视公众力量。公众是环境保护的原动力，政府积极向广大干部群众普及环保和可持续发展知识，引导广大干部群众正确认识和对待人与自然的关系，充分调动公众的环保积极性，形成监督政府环境保护工作的自发系统。促进决策者提高思想觉悟，改革不可持续发展的思维方式；改革地方政府对干部政绩考核体系，不以GDP论成败，正确处理经济发展和社会进步关系，实现全社会经济的可持续发展[6]。

3.2.2 理顺政企关系

市场并不是万能的，存在着一定的缺陷，政府的缺陷至少也和市场一样严重。在政府与市场关系上，政府应将不该管、管不了也管不好的事情交由市场管理和运作。在政府与企业关系上，凡是企业能自主经营的，政府不能干预太多。地方政府逐步退出微观经济领域，腾出手来为企业发展提供软硬环境，为城镇下岗失业人员创造更多就业机会，为可持续发展协调内外关系。在S镇中，国有矿山企业履行生产和社会服务双重职能，背负了严重的经济负担，这对企业和城镇的发展带来不良影响。理顺地方政府和企业之间的关系，借鉴白银市的“三不三互”原则，即地企之间“不分大小，互相尊重；不搞分割，互相协作；不分彼此，互相支持。”形成以工业为主导，以农业为辅助、城乡一体，工农并兴、以工带农，工农互补、以城带乡，整体推动区域经济发展的良好局面[7]，真正促进矿业城镇的可持续发展。

[1]实地调查资料《水口山矿务局志》．

[2]莲籽.矿业城市呼唤财税支持政策[J].经济研究参考,2004 (7):24-25.

[3]齐建珍,等.资源型城市转型学[M].北京:人民出版社,2004．

[4]柯武刚,史漫飞.制度经济学——社会秩序与公共政策[M].北京:商务印书馆,2001:252．

[5]陈庆云.公共政策分析[M].北京:中国经济出版社,2000:10．

[6]唐贤衡.矿业城镇可持续发展中的政府作用研究——以湖南常宁松柏镇为例[D].长沙:湖南师范大学,2007:6.

[7]朱训.21世纪中国矿业城市形势与发展战略思考[J].中国矿业,2002(1):1-9.

Analysis on the Functions that the Government has Played in Sustainable Development of Mining-based Towns—A Case of S Town in Hunan Province

TANG Xianheng
(School of Public Management, Guangdong Vocational Institute of Public Administration, Guangzhou 510800, China)

This paper first analyses the problems that a mining town in Hunan province faces in its effort to promote sustainable development. The main problems include the following: the resources are on the verge of depletion; the ecological environment is damaged heavily; the social burden is heavy, and the complex geological mining relations and the compensatory of the benefit results in crisis for economic development. And then this paper points out that in our efforts to promote the transformation of mining town and its sustainable development, the two aspects that we must be taken into account: on the one hand, we desperately need both strong support of national macro-policy, and the policies concerning financial support, industrial support, and environmental protection. On the other hand, we must rely more on the functions that the local government has played, reform the management models that lay emphasis on the management and ignore the service. At the same time, we should make our efforts to break with the thought of reliance on others, attach great importance to the public power, and straighten out political and business relationships.

the government; mining-based town; sustainable development; S town; Hunan

F407.1；F062.1

C

1672-6995（2014）08-0025-04

2014-03-24；

2014-05-23

唐贤衡（1975-），男，湖南省常宁市人，广东行政职业学院公共管理系讲师，管理学硕士，研究方向：公共管理、资源型城市发展等。