建立生态标准体系 加强城市国土空间管理

■ 陈 军/成金华

（1.中国地质大学（武汉）马克思主义学院，湖北 武汉 430074；2.中国地质大学（武汉）中国矿产资源战略与政策研究中心，湖北 武汉 430074）

建立生态标准体系 加强城市国土空间管理

■ 陈 军1,2/成金华2

（1.中国地质大学（武汉）马克思主义学院，湖北 武汉 430074；2.中国地质大学（武汉）中国矿产资源战略与政策研究中心，湖北 武汉 430074）

城市空间是国土空间的重要组成部分。随着城市化进程的快速推进，我国城市发展面临着资源消耗加剧、环境污染恶化、生态资源减少、国土空间布局失衡等问题的困扰。建立城市生态标准体系，对城市生态环境要素和生产生活方式做出系统化、具体化规定，推进生产空间集约高效，促进生活空间宜居适度，保障生态空间山清水秀，是有效协调城市空间需求压力与有限国土资源矛盾的内在要求。结合城市与生态文明建设的实际，研究制定统一的城市国土空间生态标准体系与考核办法，建立城市生态系统监测与信息采集系统，组建由多部门协同运作的综合组织机构对城市生态建设进行评价与考核，完善城市国土空间开发利用的考核评价体系，是加强城市国土空间管理的有效对策。

生态标准体系；城市国土空间；生态文明

0 引言

城市是现代各国创造和传承文明、聚集和享用财富以及人口定居和繁衍的最主要地域[1]。随着我国城市生态环境问题的日益凸显，建立城市生态标准体系，对城市生态环境要素和生产生活方式做出系统化、具体化规定，以测量生态存续状态、考核生态保护绩效、防范生态恶化风险，已经成为加强城市空间管理、转变城市发展方式、提升城市生态文明的必要举措。标准体系的制定有利于遏制城市规模快速膨胀，促进集约高效发展；有利于增强城市生态系统功能，创造舒适宜居条件；有利于优化城市国土空间布局，形成和谐发展格局。

制定城市生态标准体系是我国转变城市发展模式、改善生态环境质量的重要探索。近年来，为了引导城市走可持续发展的道路，解决城市与资源环境的协调问题，国家环保总局、建设部、发改委、林业局等多部委相继制定出台了“国家环境保护模范城市考核指标”、“全国生态文明示范区建设区试点考核验收指标”、“国家园林城市标准（暂行）”、“生态县、生态市、生态省建设指标”、“国家生态文明建设示范区考核指标》（试行）”等近20余套与城市生态建设相关的指标或标准体系[2]。然而，这些标准体系因源于不同部门，考察的内容各有侧重，体现的约束力各有差异，使得政策导向与城市建设行动难以有效衔接，影响了这些标准的执行效力。按照生态文明建设的总体要求，以“促进生产空间集约高效，生活空间宜居适度，生产空间山清水秀”为目标，制定和实施统一的城市生态标准体系，成为我国城市加强国土空间管理、实现科学发展、保障人民福祉的迫切需要。

1 快速城市化背景下城市国土空间管理面临的挑战

1.1 城市规模快速膨胀，发展方式难以为继

近年来，我国城市在追求GDP增长和土地财政的导向下，不遗余力地扩张中心城市规模，城市建设贪大求全，致使城区人口密度过大，工业聚集度提高，城市居住和工业用地需求强劲，城市建设占用了大量土地。城市的快速扩张和空间的无序开发使城市土地资源消耗过快，闲置、低效率利用等浪费现象严重。同时，我国城市普遍将加工制造业和重化工业等劳动、资源密集型产业作为产业布局的重点，高端制造业、高新技术产业及现代服务业比重偏低，城市产业大多处于全球价值链的原材料采购、零部件生产、成品储运等低附加值、低利润的中间环节，且城市间低水平同质竞争突出。粗放型的生产方式使得城市水、能源、矿产等资源紧缺状况日益凸显，大气、噪声污染和工业固体废弃物排放不计入生产成本，致使城市生态环境持续恶化，成为制约城市发展的硬伤。

1.2 城市生态资源减少，生态服务功能弱化

当前，我国城市尤其是大型、特大型城市生态压力日益增大。一是城市植被覆盖率偏低，大量林地、草地、山地、滩涂等植被资源被高楼大厦和道路广场吞噬，钢筋水泥丛林面积不断扩大；二是过度的工程建设使城市内湿地、湖泊、河流、沼泽被分割成面积狭小、生境破碎、孤岛式的生态斑块，城市湿地面积锐减，生物多样性持续减少；三是城市生态超载严重，绿地、丛林、山川等自然景观难以满足人民群众居日益增长的精神文化需求，人们回归自然、愉悦身心所需的蓝天、绿地、净水等城市生态产品供给受到了分布不均且日益减少的自然本底制约；四是绿道、风道和雨污收集排放通道设计不合理或设施建设不够，致使城市生态空间自净、扩散能力较差，生态赤字严重，降低了城市的宜居度。

1.3 城市国土空间布局失衡，“城市病”久治不愈

随着我国城市规模的扩大，高度集中的城市资源和功能难以辐射到整个城市。一些城市不断向周边地区延伸，然而商业、教育、医疗、居住等功能布局相对集中于城市中心，此种空间扩展方式难以形成合理的城市空间结构和自然开敞的空间网络，造成了城市居民在中心城区和外围工作地之间的“钟摆式”移动，致使城市公共服务供需矛盾增大，供给严重不足，城市人口拥挤、交通堵塞、住房困难等城市病久治不愈，影响了城市的社会和谐。城市群作为我国城市发展的新形态，已经成为城市空间拓展的重要途径。但是，一些城市群内的城镇等级结构不合理，中心城市、中小城市、小城镇和大乡镇之间未能形成网络型的分工与合作关系，城市之间停留在自然、地缘的连接层面，尚未形成互动均衡的城市群落化发展格局。城市群之间缺乏连接和过渡，城市群中间空白地带的城市定位模糊、资源受限，存在被边缘化的风险[3]。城市空间结构的失衡，既制约了城市发展的社会服务功能，又削弱了其应对各类自然灾害的能力。

2 制定城市生态标准体系的主要内容

在城市建设中，严格遵循节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成资源节约和环境友好的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式，是经济社会发展的客观要求，也是保障人民福祉的必然选择。由于生态文明建设的战略部署会对我国城市建设产生政策约束力，绿色、循环、低碳发展将贯穿于整个现代化建设过程之中。作为国家环境管理的操作工具和城市生态文明建设的评估手段，制定城市生态标准体系的主旨思想是，从标准体系的主体框架到各项具体指标的设计，都坚持以“促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”为目标，实现城市三类功能空间的相互支持和经济、社会、生态效益的协调发展。

2.1 制定生态经济标准推进生产空间集约高效

生产空间是城市物资财富创造活动赖以依存的物理空间。运用生态经济标准调整各类地、水、能、气等生态生产要素在空间内的分布组合结构，优化城市空间内的生产方式和消费方式，挖掘资源节约和环境改善潜力，推动产业和人口向资源环境承载能力较强的城市和地区集聚和转移，是实现城市生产空间集约高效的基本内容。生态经济标准的制定应侧重生产体系和消费体系两个维度。

生产体系中的生态标准包含以下方面：一是用地规模标准。这类标准反映我国城市生产中土地开发的强度和效益。要重点约束单位GDP建设用地下降率和无公害绿色有机农产品种植面积比重两个指标。结合未来我国城市经济社会发展与生态环境变化的趋势，参考国土资源部和环境保护部制定的标准和要求，单位GDP建设用地下降率应大于30%[4]，无公害绿色有机农产品种植面积比重应大于70%。二是产业结构标准。城市产业结构的调整与优化是城市发展的引擎，也是城市生产由粗放型向集约型转变的关键。需要突出第三产业增加值比例和战略性新兴产业增加值占GDP比重两个指标。根据环境保护部颁布的生态市建设标准和国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的要求，以上两项指标的标准应分别大于40%和15%。三是资源效率标准。随着技术与管理创新，城市生产过程的资源综合利用程度将会更高，可将万元工业增加值用水量、农业灌溉水有效利用系数、单位GDP能耗等资源效率指标作为资源效率的衡量指标，其标准应分别小于20m3/万元、大于0.55m3/万元和小于0.9吨标煤/万元。四是排放控制标准。控制污染物排放是改善城市空间生态环境质量的内在要求，城市生产要重点关注CO2、COD、SO2、氨氮、氮氧化物等主要污染物排放强度、工业固体废弃物处置率、污染源达标排放率等排放控制指标。其中，CO2排放减少率应坚持低于国家“十二五”规划的标准，COD和SO2排放要分别小于4.0kg/万元，氨氮和氮氧化物排放应分别小于0.8kg/万元和1.0kg/万元，固体废弃物处置率应达到90%，污染源达标排放率应达到90%。

消费体系中的生态标准制定，要强化城市生态文明建设中政府、企业和居民等消费主体消费行为的绿色、低碳、环保理性，引导城市消费方式的转变。根据国家发改委等部门联合颁布的《生态文明示范工程试点考核办法》和部分城市消费方式转变的实践，建议重点考虑以下指标并确立相应标准：一是节能环保产品政府采购率，标准值应该大于40%；二是清洁能源消费比重，标准值应大于15%；三是生态环保产品消费比重，标准值应该大于50%；四是市场包装限塑比重，标准值应该大于90%；五是主要再生资源回收利用率等指标，标准值应该大于90%。

2.2 制定生态人居标准促进生活空间宜居适度

生活空间是城市居民日常生活的经验空间，是人们家居、工作、休闲、消费和享受公共服务的场所。随着城市规模的扩张，我国城市生活空间的开发强度也日益增高，而人们的生活舒适感却受到了影响。制定生态人居标准，引导城市改善生态基础设施、生活环境和人们的生活方式，促进生活空间更加紧凑、开敞而富有绿意，促进人们生活更加便捷、闲适而富有活力，是生活空间宜居适度的内在要求。生态人居标准的制定要强化以下方面：

一是基础设施标准。生态基础设施是城市生活的支撑条件，生态交通网络、生态建筑、地表渗水、公共服务网点等设施的建设与功能完善是其衡量的重点。根据国内外生态城市建设的经验，生态交通网络覆盖标准应超过80%，人们从主动脉上任何一站乘快速直达公交到城市中心不超过半小时；新建社区中，生态建筑比例应占70%以上，与传统建筑相比生态建筑节能60%，碳减排50%，化石能源消耗减少15%-30%；城市开旷地表渗水透绿标准面积应达100%，屋顶和立面绿化、下沉式绿地兼湿地功能，湿地兼生态排水功能；居住、工商、行政等设施完备、功能协调，1/3以上职工能就近上班，从居住点到工作地点乘公交正常情况下应不超过30分钟。

二是生活环境标准。主要从生态服务用地面积、生态游憩廊道、社区绿缘长度及公众的环境满意率等方面考虑。参考一些地区生态城市的建设规划，建议城区人均生态服务用地面积标准应不低于30m2，其中人均湿地面积不少于3m2；人均生态休憩廊道面积标准应不低于5m2，生态游憩绿道能覆盖和连接市内每一个社区、乡村和景点；每个居住小区的绿缘要尽可能长，标准是居住步行到最近的大片绿地时间不超过10分钟；公众的环境满意率标准应不低于90%。

三是生活方式标准。主要考率公交出行、水资源利用和垃圾处理等指标。根据我国现状和未来城市发展面临的约束，建议使用居民高峰期公交出行率作为衡量指标，标准为公交、轻轨或自行车应高于80%以上；水资源利用方式主要考虑两个指标，即生活用水量与维持本土自然生态系统基本功能所需要的常年平均水资源的比例，和污水处理集中处理率。前者一般应低于35%，后者一般不低于80%；垃圾处理指标用城镇生活垃圾无害化处理率衡量，其标准应大于90%。

2.3 制定生态保育标准保障生态空间山清水秀

城市生态空间是城市用于自然保护、休闲度假、山林保护、生态防护等功能的地域，是维护城市生态环境健康的关键区域。当前，我国一些城市规模的快速扩张和无序开发致使生态空间压缩，城市内园林、绿地、水域等生态用地和生物多样性等要素减少，生态资产降低。制定生态保育标准，规范生态空间内各类生态资源保护、培育与开发活动，是当前我国城市增强土壤孕育、水文循环、气候调节、环境净化、生境涵养能力的迫切需要。生态保育标准的制定要突出城市三个方面：

一是城市生态用地标准。生态用地是保障城市基本生态安全，维护生态系统的科学性、完整性和连续性的自然基础，也是防止城市建设无序蔓延的底线。其所包含的一级水源保护区、风景名胜区、自然保护区、集中成片的基本农田保护区、森林及其郊野公园，坡度大于25度的山地，主干河流、水库及湿地，维护生态完整性的生态廊道及绿地，岛屿和具有生态保护价值的海滨陆域及其他需要进行基本生态控制的区域，构成了城市多层次、多功能的复合型生态网络。可采用生态用地比例指标加以衡量。参考环境保护部颁布的《国家生态文明建设示范区考核指标》（试行），建议该指标的标准应高于65%。

二是生物多样性保护标准。城市生态空间的稳定和谐离不开城市生态系统、物种、遗传资源的多样性，可用生态多样性保护率衡量其受保护程度，考虑到我国城市生态改善的上升性，该指标的标准应高于95%。

三是生态资产保持标准。该标准反映的是不同时期城市空间生态系统具有的各项生态服务功能价值得到维持提升的程度，根据城市生态文明建设的目标要求，标准值应大于1。

3 实施生态标准体系加强城市国土空间管理的对策建议

第一，改变目前“指标多头”的现象，由国家研究制定统一的“城市空间生态标准体系与考核办法”，各地方和部门可在统一的基本指标及标准约束下，对已有的自然资源和生态保护、环境影响评价、节能评估审查、土地和水资源管理等制度规定，进行全面修订完善。根据城市经济社会发展和资源、环境、生态特征，提高和细化城市国土空间开发的生态标准。

第二，在城市建设生态标准的基础上，研究和建立城市生态系统监测与信息采集系统，及时准确把握城市生产空间、生活空间和生态空间主要指标的变化情况，为城市国土空间内生态建设提供决策支持。

第三，根据设定的生态标准及实施办法，组成由国家发改委、住房和城乡建设部、国土资源部、环境保护部等部门协同运作的综合组织机构，对城市生态建设的资金投入、制度完善、管理绩效等工作展开评价和考核，不断减少地方城市国土空间开发的随意性和盲目性。

第四，从城市与生态文明建设的实际需要完善城市国土空间开发利用的考核评价体系，在城市规划管理、建设管理、环境治理、社区管理等方面渗入生态文明理念[5]，将资源消耗、环境损害、生态效益指标全面纳入地方党委政府考核评价体系并加大权重。要加强监督、严格奖惩，尽快实施领导干部自然资源资产离任审计方案，建立生态环境损害责任终身追究制，确保生态标准体系的运行成为推动城市国土空间管理的长期手段。

[1]谢文蕙,邓卫.城市经济学[M].北京:清华大学出版社,2008:1.

[2]李景源,孙伟平,刘举科.中国生态城市建设发展报告(2012)[R].北京:社会科学文献出版社,2012:27.

[3]陈文玲.创新城市发展方式 推进城市化持续健康发展[J].全球化,2013(4):46-55.

[4]国土资源部.国土资源部关于落实单位国内生产总值建设用地下降目标的指导意见(国土资发[2012]24号) [Z].北京:国土资源部,2012.

[5]潘家华,魏后凯.中国城市发展报告——迈向城市时代的绿色繁荣[R].北京:社会科学文献出版社,2012:27.

Establishing Ecological Standard System and Enhancing Efforts to Manage China’s Land Spaces

CHEN Jun1,2,CHENG Jinhua2
(1. Marxism Institute, China University of Geosciences, Wuhan Hubei 430074; 2. Mineral Resources Strategy and Policy Research Center, China University of Geosciences, Wuhan Hubei 430074)

Urban Space is an important constituent of national land space. With the rapid progress of urbanization, some problems that China faces in underpinning the urban development are emerged. These are: the consumption of resources is being aggravated; the environment pollution is getting more and more contaminated; ecological resources are fewer; and the land spatial layout is imbalance. Therefore, urban ecological standards system must be established so that we can make a systematic and specific provision for elements of the urban ecological environment and production mode and way of life. This paper argues that intensive and high efficiency of production space, moderately livable of living space, beautiful scenery of ecological space that we must devote efforts to realize is an integral requirement to effectively coordinate the contradiction between urban space demand pressures and limited land resources. This paper lays emphasis on the following: working out unified ecological standards system and performance appraisal methods of urban land space; establishing urban ecosystem monitoring and data collection system; organizing comprehensive organization in which multi-sectors work together to appraise and examine the urban ecological construction; developing systems to assess and appraise the development and utilization of urban land space. And this is the effective countermeasures for strengthening the management of urban land space.

ecological standards system; urban land space; ecological civilization

F062.1；F062.2

C

1672-6995（2014）08-0029-04

2014-05-04；

2014-06-24

国家社科基金重大项目（11＆ZD040）；国家社科基金青年项目（12CKS022）；中央高校基本业务费专项资金项目（CUGW130219）；湖北省人文社科重点研究基地中国地质大学（武汉）资源环境经济研究中心开放基金重点项目（H2014003A）

陈军（1978-），男，湖北省石首市人，中国地质大学（武汉）马克思主义学院副教授，资源产业经济博士，主要从事资源环境经济学与生态文明研究。