基于社会责任的绿色矿山政策取向

■ 李奇明/王来峰

（中国地质大学（武汉）经管学院，湖北 武汉 430074）

2008年，《全国矿产资源规划》首次明确提出了发展绿色矿业，要求到2020年基本建立绿色矿山格局。2010年，国土资源部出台《关于贯彻落实全国矿产资源规划发展绿色矿业建设绿色矿山工作的指导意见》，为稳步推进全国绿色矿山建设提出了思路、原则和目标。2011年，“发展绿色矿业”被纳入《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，上升为国家战略。到2013年，累计共有462家国家级绿色矿山试点单位通过评审。绿色矿山建设的进程不断加快，但与建设目标相比还相差甚远。为了建立绿色矿山建设长效机制，加强相关配套政策尤其是支持和鼓励政策的研究，已成为当前形势下的迫切要求。

1 加强绿色矿山政策研究的必要性

矿业是国民经济的基础产业，包括探矿业和采矿业。其中，采矿业包含选矿环节，但不包括矿产品的进一步深加工[1]。绿色矿业就是将绿色发展理念贯穿于矿业开发全过程的矿业模式，不仅要将资源开发的负面影响降到最低，而且要实现资源综合利用，促进矿地和谐，使矿业开发的经济效益与环境效益、社会效益有机统一。根据矿业构成，可以把发展绿色矿业划分为开展绿色勘查和建设绿色矿山两部分。其中，开展绿色勘查就是要在探矿过程中做到整装勘查、综合评价以及资源与环境勘查评价一体化，以最小的环境扰动为矿产开发提供资源保障；建设绿色矿山就是要在采矿过程中做到清洁生产、综合利用、节能减排和矿山环境恢复治理，根本转变矿业发展方式。二者相比，开展绿色勘查构成了发展绿色矿业的基本内容，而建设绿色矿山则是实现矿业绿色发展的关键所在。

为了推动绿色矿山建设，国土资源主管部门出台了专门的指导意见及管理办法，并制定了相关的配套政策，成为我国矿业发展的重要产业政策。然而，当前政策仅框架性地从财政专项资金支持、资源配置倾斜和相关税费减免三方面提出了绿色矿山建设的鼓励政策[2]，缺乏可操作的具体措施，没有形成激励机制，不利于绿色矿山建设的大面积深入开展。这也是当前全国绿色矿山建设进展缓慢的主要原因。为此，应从矿业产业政策的高度，进一步加强绿色矿山建设政策研究，不断完善绿色矿业政策体系，以保障绿色矿业发展战略顺利实施。

2 矿山企业社会责任体系重构

我国绿色矿山建设的关键在于充分调动矿山企业的积极性，促进矿山企业自觉承担企业责任[2]。唯有矿山企业责任意识增强，才能从根本上改变绿色矿山建设的被动局面，从企业内部驱动绿色矿山建设活动的有效开展。在各种社会责任层次理论中，美国学者卡洛尔提出的金字塔模型认为，企业社会责任从下往上依次包括经济、法律、伦理和慈善责任四个层次，其中经济责任是企业生存和发展的根本[3]。这一模型从企业与社会的关系角度，全面分析了企业社会责任的类型和层次，成为分析企业社会责任的主要模型之一。从该模型的结构来看，经济责任位于最底层，是履行其他责任的基础和保证；其次是法律责任，企业必须履行法律规定的义务；第三层是伦理责任，即社会从道德层面对企业提出的要求；最上层是慈善责任，是企业社会责任的最高层次。需要强调的是，金字塔模型实质上是利益相关者模型，卡洛尔还专门开发了利益相关者——社会责任矩阵，用于分析企业对不同利益相关者需要承担的责任类型[3]。相应地，不同层次的社会责任也侧重于关注不同的利益相关者。如经济责任涉及的利益相关者主要是股东和员工，法律责任涉及的主要是政府，伦理责任主要是客户和消费者，慈善责任则主要是社区和公益组织[4]。

作为一种特定类型的企业，矿山企业的社会责任也包括以上四个层次。但由于矿山企业的特殊性，其社会责任的内涵应带有明显的行业特点。矿山企业主要从事矿产资源的采选活动，而矿产资源具有资源和环境的双重属性，矿产资源的不可再生性和对国民经济的重要性，决定了矿山企业应节约和集约利用资源，同时要保护好生态环境。因此，资源与环境责任应成为矿山企业社会责任的重要内容。与其他责任类型相比，资源环境的公共产品属性决定了节约资源与保护环境是全社会的共同要求，很难确定其具体的利益相关者，尽管通常部分由政府来代理行使相关权利，却不宜将资源与环境责任简单地归入法律责任。不仅如此，资源与环境责任不同于其他社会责任的地方还表现在：矿山企业不履行资源与环境责任将带来社会成本的增加。因此，资源与环境责任属于矿山企业行为的外部性引起的社会责任，与其他具有明确利益相关者的责任类型区别开来，这也使它们分别成为一个独立的社会责任层次变成可能。

目前，人们大多把矿山企业的资源与环境责任归属于社会责任体系中的某一层次，但所属层次又各不相同。如：有的把节约资源作为矿山企业的伦理责任[4]，有的则看作矿山企业经济责任的一项内容[5]；有的把保护环境视为矿山企业的法律责任[6]，有的则视为伦理责任[7]。以上这些不同观点一方面反映了对矿山企业社会责任的研究还存在争议，另一方面也反映了节约资源和保护环境同时具有多种社会责任属性的特点。本文认为，矿山企业不同于一般经济组织，其社会责任层次的划分应从矿山企业的实际出发，突出矿业的特殊性，按照利益相关者和外部性的双重视角，将节约资源和保护环境分别作为社会责任体系中的一个层次，建立具有矿山企业特色的社会责任体系，见图1。

图1 矿山企业社会责任体系

从图1中可以看出，由于生态环境的重要价值和功能特性，保护环境成为全社会的共识。同样地，由于矿产资源的不可再生性，节约资源是全社会的共同要求和期望。矿山企业必须在保护环境的前提下实现资源节约和集约利用。诚然，由于矿产资源的环境属性，节约资源本身就是保护环境，体现了保护环境与节约资源的高度统一性。而从矿山生产过程来看，通过开展综合利用在实现资源节约利用的同时也减少了废物排放，集中体现了保护环境的要求。因此，矿山企业的环境责任应先于资源责任。同时，随着矿山环境问题更多地通过法律手段得到解决，其环境责任也更接近于法律责任；而资源责任的履行往往受到主观愿望、技术水平等因素的制约，因而更接近于伦理责任。总的来看，矿山企业的社会责任体系自下而上依次是：经济责任和法律责任是责任体系的基础支撑部分；环境责任和资源责任构成了责任体系的主体部分；而伦理责任和慈善责任是矿山企业在优先落实资源与环境责任基础上更高的责任层次。

3 绿色矿山基本条件与矿山企业社会责任的关系

绿色矿山鼓励政策的制定，首先要以评选绿色矿山的基本条件为依据。国家级绿色矿山的基本条件包括依法办矿、规范管理、综合利用、技术创新、节能减排、环境保护、土地复垦、社区和谐以及企业文化共九个方面，成为绿色矿山评审的基本依据。这些条件集中概括和勾勒了绿色矿山的先进性特征，因此也是鼓励政策设计的基本依据。其次，绿色矿山基本条件与矿山企业社会责任在内容上具有高度一致性，开展绿色矿山建设实际上就是要矿山企业积极履行社会责任，制定绿色矿山建设的鼓励政策就是要制定引导矿山企业履行社会责任的鼓励政策。因此，绿色矿山鼓励政策的制定，还要有意识地将绿色矿山基本条件与矿山企业社会责任结合起来，建立社会责任与基本条件矩阵（表1），为绿色矿山政策制定提供分析工具。其中：

(1)“依法办矿”主要从遵守法律法规和产业管理政策方面规定了矿山企业的基本行为规范，它们是矿山企业正常生产经营的必备条件，体现了矿山企业的法律责任。

(2)“规范管理”从建设规划、管理制度等方面对矿山企业提出了管理规范化的要求，体现了绿色矿山的现代企业属性，也属于矿山企业的法律责任。

(3)“综合利用”主要从矿山企业的生产技术、工艺设备以及资源利用水平方面对矿山企业提出要求，鼓励节约资源、保护资源，属于矿山企业的资源责任；同时，综合利用又是直接的环保行为，因此也体现了环境责任。

(4)“技术创新”从资金投入、工艺改造、技术进步等方面要求矿山企业注重技术创新，从而为综合利用和节能减排提供技术支撑。因此，涉及到多个社会责任层次，既体现了资源责任，也体现了环境责任。

(5)“节能减排”重点从源头和末端两个环节规定了矿山企业应达到国家节能降耗指标，涉及到资源综合利用、废物达标排放以及环境保护等方面，因此既反映了矿山企业的资源责任，也反映了环境责任。

(6)“环境保护”具体从环保设施建设、环境恢复治理、地质灾害防治方面对矿山企业提出了要求，集中体现了矿山企业的环境责任。

(7)“土地复垦”主要从方案编制、实施及复垦成效方面规定了绿色矿山的标准，与矿山环境恢复治理要求相近，属于矿山企业的环境责任。但从复垦土地的再利用而言，又属于矿山企业的资源责任。

表1 矿山企业社会责任与绿色矿山基本条件矩阵

(8)“社区和谐”从企业形象、公共利益以及建立协商机制三个方面对矿山企业提出了明确要求，有的内容属于矿山企业的伦理责任，有的属于慈善责任。

(9)“企业文化”主要从发展战略、职工队伍及文明建设方面要求矿山企业注重发展自身文化。由于企业文化本质上是管理文化，具有客观存在性，涵盖了绿色矿山基本条件的各个方面，因此与每个社会责任层次相对应。

从表1可见，“依法办矿”和“规范管理”是绿色矿山的最低门槛，体现了矿山企业基本的社会责任，其余七个条件对矿山企业的要求不断提高，相对应的社会责任层次也不断提高。大部分绿色矿山基本条件同时涉及若干个社会责任层次，尤其是综合利用、技术创新和节能减排三项，在反映企业资源与环境责任的同时，也反映了企业的经济责任；尽管后者并未构成绿色矿山的基本条件，但却是开展绿色矿山建设的重要物质基础。一些重要的绿色矿山基本条件集中分布在资源责任和环境责任两个层次。以上这些分布特征，为绿色矿山鼓励政策的制定提供了有价值的信息。

4 绿色矿山鼓励政策取向

在矿山企业社会责任与绿色矿山基本条件矩阵中，绿色矿山基本条件被社会责任层次大致划分为三类：依法办矿、规范管理属于法律责任，社区和谐、企业文化属于伦理与慈善责任，其余五个方面集中表现为资源与环境责任。其中，经济责任和法律责任是矿山企业生存发展的基本要求，是成为绿色矿山最基本的资格条件，不需要专门的政策予以鼓励；与之相比，资源与环境责任、伦理与慈善责任是矿山企业持续发展面临的现实要求，而且其行为结果均具有明显的社会性，成为绿色矿山鼓励政策抉择的重要取向。

4.1 鼓励矿山企业履行伦理与慈善责任

伦理责任是社会基于道德层面对企业经营活动的约束，尽管不像法律责任那样具有强制性，却反映了社会的期望。企业通过履行伦理责任，才能树立良好形象、巩固市场地位以及吸引留住员工等，才能在激烈的市场竞争中得以生存。作为管理者的政府通常会从弱势群体、公众利益角度出发，鼓励企业履行伦理责任，以保证市场健康运行和社会和谐发展。与伦理责任相比，慈善责任的履责动力不是来自企业外部的压力，而是来自企业志愿成为企业公民的愿望，因而也成为最高层次的社会责任。企业的慈善行为在一定意义上是变相地减轻政府的社会负担，因而政府往往采取支持态度。

矿山企业的伦理责任和慈善责任集中表现为社区和谐。尽管矿山企业对员工、客户、消费者乃至公益组织等都承担着一定的伦理与慈善责任，但由于矿区与社区在地理空间上“唇齿相依”，使得社区与矿山企业通过各种方式更加紧密地联系在一起，对社区的伦理与慈善责任成为矿山企业责任的重要内容。一方面，矿山企业需要积极顺应社区居民的合理要求，为获得资源开发的社区许可履行伦理责任，如：吸收社区劳动力就业，允许土地或资本等生产要素参与资源开发，对社区利益的潜在损失予以补偿等。另一方面，矿山企业还要向社区进行捐赠，积极履行慈善责任，如：加强基础设施建设，扶持社区教育卫生事业以及其他公益活动等。社区和谐集中体现了矿山企业的伦理与慈善责任，政府理所应当应予以大力鼓励。

然而，由于社区和谐涉及的内容较为复杂，不同类型的矿产开发对社区的影响差异较大，社区居民对企业的道德要求千差万别，难以用同一个标准进行测度。同时，在资源民族主义影响下，社区许可日益成为矿山企业正常生产经营的重要门槛，即使政府不予以鼓励，矿山企业也必须高度重视并积极履行自己的伦理责任。而对于矿山企业的慈善责任，一些法律法规已经规定了相关鼓励措施，如《公益捐赠法》第二十四条规定，企业捐赠财产用于公益事业可以享受所得税优惠。因此，矿山企业的伦理和慈善责任的履行，已初步形成了一定的履责氛围，政府在支持和表彰等政策宣传和引导之外，暂时不需要制定专门的经济激励政策。但为了加强和谐矿区建设，应大力推广矿地合作的成功经验，积极推动先进做法模式化，加快建立矿山与社区利益共享机制。

4.2 鼓励矿山企业落实资源与环境责任

资源与环境责任不同于其他的社会责任，并不是根据利益相关者划分的责任层次，而是根据矿产开发的外部性界定的责任类型。对于矿山企业而言，资源与环境责任就是以履行社会责任的方式将资源环境成本内部化，从而消除矿业开发的负外部性。不仅如此，通过调动矿山企业积极落实资源环境责任，还有助于进一步完善矿产品价格形成机制，促使矿产品价格趋于合理，从而有效解决由于价格体系不合理导致的部门间分配失衡等问题。而且，与传统调控手段相比，通过落实企业责任的方式使矿山企业主动采取措施保护资源、节约资源和减少环境破坏、避免环境污染，其实施效果要明显优于单纯依靠法律、税收等强制手段。因此，资源与环境责任是矿山企业承担的重要责任，是有效破解矿业发展瓶颈的重要途径。政府应根据矿山企业在落实责任过程中存在的实际困难，针对性地出台相关鼓励政策，为资源环境责任的履行创造有利条件。

与资源环境责任相关的各基本条件之间既相互联系又相互影响。其中，技术创新是开展综合利用和节能减排的关键，缺乏先进适用技术直接制约着矿山企业资源环境责任的履行；而综合利用是实现节能减排和环境保护目标的根本途径，成为绿色矿山建设的重要内容；节能减排既取决于技术创新和综合利用，又与环境保护密切相关；土地复垦则受技术创新、综合利用和节能减排三者的共同影响。相较而言，技术创新和综合利用处于更加重要的地位，发挥着决定性作用。尤其是综合利用技术是绿色矿山建设的难点所在，因此要作为绿色矿山鼓励政策的重点，对技术攻关加大政策支持力度，不断提高综合利用水平。

综上所述，绿色矿山政策的制定，应重点围绕矿山企业资源与环境责任的落实，鼓励矿山企业主动履责。根据矿山企业社会责任与绿色矿山基本条件的对应关系，鼓励政策应重点激励矿山企业积极开展技术创新、综合利用、节能减排、环境保护和土地复垦。在当前发展阶段，尤其是要大力鼓励矿山企业开展技术创新和综合利用。

[1]王琼杰.矿业产业定位该正本清源了[N].中国矿业报,2013-07-09(01).

[2]国土资源部.关于贯彻落实全国矿产资源规划发展绿色矿业建设绿色矿山工作的指导意见[J].国土资源通讯,2010(16):29-32.

[3]王新新,杨德锋.社会责任金字塔模型及其启示[J].企业研究,2007(2):28-31.

[4]杨海.我国煤炭企业社会责任研究[D].哈尔滨:黑龙江大学,2007.

[5]米林林.矿业企业社会责任评价指标体系研究[D].北京:中国地质大学(北京),2010.

[6]杨帆,张梅芳.企业社会责任:理论述评与思考[J].财会通讯,2010(1):151-153.

[7]王风华.基于利益相关者理论的企业社会责任评价指标体系设计[J].商业会计,2011(35):8-9.