浅析土地利用规划实施动态监测预警技术

■ 陈建军/雷 征

（广西国土资源规划院，南宁 530022）

土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理和保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局。土地利用总体规划是描绘未来一定时期内，区域土地资源利用与管理以及配置方向的“蓝图”，而这一“蓝图”的实现是一个长期、复杂的动态过程，不稳定性因素较多。探索构建土地利用规划实施的动态监测机制，能够发现规划实施过程中发生的变化和存在的偏差，并及时作出调整、优化，有利于促进土地利用规划科学、有效实施，是完善土地利用规划机制的关键环节之一，也是强化土地资源管理调控的重要手段。

1 技术思路与方法

土地利用规划体系实行“全国、省、市、县、乡镇”五级管理，其中乡镇土地规划是日常土地利用与管理的基本依据。因此，以乡镇为土地利用规划实施动态监测的基本单元，有利于实现土地利用日常化、精细化管理。以土地利用规划管控指标为基础，科学构建规划实施动态监测指标体系，立足于土地利用与管理工作，充分发挥遥感影像、土地变更调查、土地年度计划指标管理与建设用地审批管理等多元数据的不同特点，数量监测与空间监测并重，有重点、有针对性地监测土地利用变化情况和规划执行情况，并结合经济社会主要指标监测规划与经济社会发展之间的关系变化。土地利用规划实施动态监测技术方法如图1所示。

1.1 土地变更调查监测

土地变更调查是根据土地利用现状数据库和遥感影像数据，对土地利用现状、土地权属及行政区划等变化进行外业实地调查，获取变化地类图斑、土地权属（宗地）、行政区划数据，从而生成增量数据包以及统计报表，实时对土地利用数据库更新和上报的过程。土地变更调查是我国土地管理的一项基础性工作，技术较为成熟，成果十分丰富。利用土地变更调查数据监测区域土地利用数量和空间变化情况，是规划实施监测的一条重要途径。

通过历年土地变更调查数据，获取年度农用地、建设用地、未利用地各一级地类、二级地类的变化趋势与净变化量，以及土地利用结构的变化情况，进而分析规划主要指标的执行进度，如耕地保有量指标、建设用地总规模指标等；通过变更调查形成的变更图斑，提取市域或县域土地利用变化的焦点区域，并与土地利用规划图叠加，提取土地利用变化守法守规情况，分析区域土地利用变化与城市发展战略、土地利用战略的一致性。

土地变更调查数据监测流程如图2所示。

1.2 遥感影像监测

采用监测年最新遥感影像，与规划基期年遥感影像进行对比分析，经几何校正和配准后，采用ERDAS或ENVI软件进行空间叠加分析，从而获取土地利用空间变化信息。而后，再将土地利用空间变化信息与土地利用规划图进行对比，分析土地利用空间变化与规划导向、意图的一致性。

遥感影像监测方法主要用于监测市、县中心城区周边建设空间的蔓延扩张等土地利用空间变化情况，是空间监测的重要途径之一。可获取的主要数据为：规划基期年至监测年，发生变化的主要用地类型，变化的方向、数量，以及空间变化的分布特点等情况。经与土地利用规划图对比，可分析这些变化信息是否符合规划意图和导向，是否是在规划确定的相应允许范围内产生的变化，及变化的合法合规性。

遥感影像数据监测流程如图3所示。

1.3 计划审批管理监测

通过历年审批台账和图斑，分析用地的流向和数量，可以得出建设用地净增量、耕地减少量、土地开发整理补充耕地量、新增建设用地占用耕地量、占用农用地量，城乡建设用地、农用地的结构等。通过历年建设用地审批图斑与规划图叠加，可以分析建设用地审批是否遵循了规划制定的用地布局。

土地利用年度计划实施情况也是土地利用总体规划实施动态监测的重要内容之一。土地利用年度计划指标主要包括：新增建设用地计划指标、土地开发整理计划指标、耕地保有量计划指标等，是土地利用总体规划指标分年度的具体安排。实际用地超过计划规模的，将扣减下一年度相应的计划指标。因此，上述几类指标与规划目标相比，可以有效反映指标使用与规划安排是否保持一致，从而增强土地利用管理的调控功能。

图1 土地利用规划实施动态监测技术方法

图2 土地变更调查数据监测流程

图3 遥感影像数据监测流程

用地审批数据监测流程如图4所示。

图4 用地审批数据监测流程

2 监测指标体系

2.1 指标筛选原则

土地利用规划实施监测指标体系应考虑以下原则：

——可获取性。指标的选择需充分考虑国土资源管理工作的实际，充分结合国土资源综合统计报表制度筛选成熟、可信的指标。

——可量化性。选取的指标可以直接量化或通过一定方式标准化后可以量化。

——可对比性。以规划主要内容和主要控制目标为参照系，选取的指标与规划目标、经济社会发展相关指标具有可对比性。

——相关性。经济社会发展与规划实施之间的关系密切而复杂，能够反映其关系的指标也较多，为避免指标冗余，选取的指标应具有较强相关性。同时，指标选取应充分考虑后期规划评估的需要，应与规划评估指标体系有密切相关性。

2.2 指标体系

监测是评估的基础性、前提性工作，是全面、系统地对规划实施情况进行评估服务。因此，从便于开展规划评估工作的角度来考虑监测指标类型划分以及指标体系构建。规划评估主要是对规划与土地利用变化的一致性、规划实施的绩效性以及规划与经济社会发展的协调性等方面进行评估，结合指标来源，可以将其划分为土地利用与管理指标和经济社会生态发展指标两大类。

土地利用规划实施动态监测指标体系见表1。

3 指标监测预警

预警是土地利用规划实施动态监测的一项重要任务。通过全面、系统地监测，并与规划目标、指标、战略导向以及经济社会发展形势的对比，对规划实施的方向、进度、程度等情况作出预警，以及时调整规划实施策略，纠正规划实施偏差，促进规划有效实施。

依据规划的主要控制指标，对耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、新增建设用地规模、新增建设占用耕地规模、补充耕地规模等总量性指标，以及人均城镇工矿用地、人均农村居民点用地、单位建设用地GDP等效率性指标做出预警。将各项指标执行情况分别按正常、弱警、中警、强警四种警情进行预警，如表2所示。

表1 土地利用规划实施动态监测指标体系

表2 规划主要控制指标警情设计

单项指标出现弱警、中警或强警时，应及时分析警情出现的原因，制定针对性强的专项措施，矫正指标偏离度，强化指标执行管理，使指标使用与规划目标继续保持较高的一致性；当多项指标均出现中警或强警状态时，土地利用管理与规划导向已经产生较大偏离，需及时对规划实施情况进行综合评估，分析是否因为政策导向、加快发展等原因导致的偏离，根据评估结果决定是否需要对规划进行修改或修编。

在规划指标正常实施的情况下，土地利用管理可能会与规划战略导向相偏离，如耕地占补未实现平衡、规划在实施期间调整频繁、违规建设用地较多、建设用地变化焦点区域与规划不一致等。因此需对土地利用管理做出预警，以便及时调整土地利用战略和方向，保证“按图施工”。

4 结语

目前，一方面，我国正处于经济社会加速发展时期，城镇化、工业化建设快速推进，交通、水利等基础设施和民生项目建设不断增加，项目建设的不确定性对土地资源配置的规模、空间布局的稳定性将产生重大影响。另一方面，土地利用规划实施期限一般为15年，规划实施周期较长，受规划编制时间、资金以及技术力量等因素的限制，在土地利用变化频繁的现阶段，规划编制时对未来规划实施环境的前瞻性很难准确把握。因此，土地利用规划实施监测作为及时掌握规划实施进展、保持规划实施的一致性和现势性的重要手段，应该成为完善的规划实施过程机制中不可或缺的重要环节。

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