基于生态环境补偿的矿业城市转型研究——以大冶市经济发展转型为例

■ 颜立志/刘云忠/吴巧生/李 培

(1.中石化西南石油工程公司测井分公司，四川 成都 610100；2.中国地质大学（武汉）经管学院，湖北 武汉430074；3.中国国土资源经济研究院，北京 101149)

基于生态环境补偿的矿业城市转型研究
——以大冶市经济发展转型为例

■ 颜立志1,2/刘云忠2/吴巧生2/李 培3

(1.中石化西南石油工程公司测井分公司，四川 成都 610100；2.中国地质大学（武汉）经管学院，湖北 武汉430074；3.中国国土资源经济研究院，北京 101149)

基于生态环境补偿原理，我国矿业城市转型升级所面临的问题：地质灾害严重、森林和植被破坏严重、水土流失明显和各种污染严重以及资源枯竭和产业结构升级困难。大冶市作为矿业城市在建设生态文明的大背景下面临诸多问题：大多数矿山质量差；中、小型矿床多，而大型或特大型矿床和露采矿少；贫矿和难选矿多，富矿少，开采利用难度很大；地理条件和资源禀赋分布与生产力布局不相匹配等特征，矿产资源的开采成本偏高。大冶市在经济发展与转型过程中应以解决城市人民群众生产生活问题为基础；重点转变矿业城市的经济发展发展模式；升级城市产业结构。

生态环境补偿；矿业城市；转型；大冶市

党的十八大把生态文明建设放在十分突出的地位，形成了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体的中国特色社会主义事业总布局，充分体现了实现全面协调可持续发展的科学发展观基本要求。面对新的时代要求，矿业城市在保持可持续发展和建设生态文明过程中，需要改变过去单一地依赖矿产资源的经济发展模式，转变经济增长模式和调整产业结构，在制定城市发展战略规划和推进城市转型升级过程中，需要拓展新思路、建立新文化、运用新思维，以科学发展观和可持续发展理论为指导，为建设小康社会发展目标服务。

本文运用生态环境补偿原理分析了矿业城市发展所面临的问题，并对生态环境补偿原理在矿业城市转型升级中的作用进行了探讨。解决矿业城市转型升级问题，需要依托自身拥有的资源优势，运用切实可行的方法和手段，借助有效的工具与举措，制定具体的方案和步骤才能完成。

1 生态环境补偿原理与矿业城市生态环境建设

生态环境补偿原理是生态学和经济学有机结合的新视野，将其运用于矿产资源开发利用领域，实质就是借助经济的手段，调控或适度控制矿产资源开采、开发利用水平，促进矿产资源合理开发利用，实现生态文明建设和经济社会的可持续发展目标。

矿产资源的开采与开发利用会破坏生态环境，衡量矿产资源开采与利用的价值，要充分考虑生态环境价值，探索生态环境补偿问题。资源经济学认为生态环境具有价值和使用价值，对于破坏生态环境需要以经济手段补偿受害者，通常是通过收费（或补偿）提高损害行为的成本（或收益）。借助生态环境的经济外部性原理，激励损害（或保护）行为的主体减少（或增加）因其行为带来的外部不经济性（或外部经

发达国家在开发利用矿产资源过程中，非常重视生态环境补偿问题。如德国和美国的做法一直被业界所认可，对采矿业的生态环境补偿问题，严格按照补偿的“回避、减轻、补偿”的三原则严格进行管理[1]。中国在矿业经济发展初期，采矿业没有考虑生态环境价值进行必要的补偿。从1983年起，才采取对矿产资源开采过程中补偿生态环境破坏的措施，征收覆土植被及其它生态环境破坏恢复费用。尽管20世纪90年代开征矿产资源税调节资源开发中的级差收入，但1994年《矿产资源补偿费征收管理规定》也未将生态环境补偿费用纳入其中。《中华人民共和国矿产资源法》规定，矿山企业因采矿破坏耕地、草原、林地，必须采取复垦利用、植树种草或其他措施，未明确破坏生态环境该如何进行补偿。《中华人民共和国水土保持法》和《土地复垦条例》提出“谁破坏、谁复垦”，用法律和管理手段关注采矿对生态环境的影响问题。矿业城市发展同样缺乏对生态环境补偿问题的关注。

2 矿业城市面临的生态环境问题及发展与转型思路

2.1 矿业城市发展与转型面临的生态环境问题

中国矿业城市建设和发展，主要依靠粗放式经济发展对矿产资源的需求，以矿产资源开发为主导产业，以独特的发展方式形成资源依赖型城市。为了解决矿产品供给问题，矿山企业盲目追求经济效益，缺乏生态环境保护和治理，对矿业城市地区地质环境和生态造成严重的破坏。矿业经济促进了矿业城市建设和相关产业发展，为地方的经济社会发展做出了巨大贡献，但缺遗留或引发了诸多生态环境问题。目前，我国矿业城市面对生态文明建设要求，发展与转型面临以下主要问题：

(1)地质灾害严重。矿业城市的环境地质条件和成矿环境决定了其地质灾害比较严重，矿业开发和工程建设活动破坏着地质环境，各类地质灾害可能或已经威胁到人民群众生命财产安全和正常的生产生活秩序。

(2)森林和植被破坏严重。矿业城市拥有的森林资源总量本来就低于其它地方，林地退化、质量不高，与矿业开发相比造林绿化激励政策偏少，森林资源保护投入低，林地退化严重。采矿剥离和采石破坏矿区植被，恢复难度极大。

(3)水土流失和各种污染严重。如水环境污染、重金属和有害物质污染、大气污染、固体废物污染等较严重。重视开采矿产资源的直接经济效益，轻视生态环境的间接经济效益，矿产资源开采对生态环境破坏严重。加之于传统的矿业管理体制，重矿产资源利用、轻生态环境保护和治理。

(4)资源枯竭和产业结构升级困难。矿业城市形成以采矿业为主业，经济收入和产业结构偏重于服务采矿与矿产品加工利用相关产业。矿产资源耗竭，采矿成本日益加大，相关产业的经营管理困难。

2.2 矿业城市发展与转型思路

根据党的十八大报告精神，实现产业结构升级和可持续发展是当前面临的核心问题。对矿业城市而言，需要正确处理城市经济发展与生态环境保护问题，关注矿产资源开发利用中的生态环境补偿问题，运用法律和管理手段，借鉴国外在采矿环节的生态环境补偿的成功做法和经验，加快生态文明建设。

矿业城市处在新的发展时期，要实现经济社会的可持续发展，需要尽快完成产业结构的转型升级，变革矿业经济的管理体制。一方面，要处理好矿业经济的规模与集约问题，另一方面，要理顺矿业经济发展的管控关系。关停并转各种经济形式的小矿山，完成国有大、中型矿山企业的股份制改造。要重点解决矿山开采所形成的地质灾害问题和矿地矛盾，通过生态环境补偿政策恢复生态环境破坏的“历史遗留”问题。如果不能处理好采矿对生态环境破坏的问题，将影响矿业城市经济的可持续发展，威胁矿产资源开发和生态文明建设的关系协调。矿业城市在制定发展战略时，要以科学发展观为指导，保持矿产资源开采与环境保护同步，首先要重点分析生态环境建设与矿产资源保护问题，研究如何继续保持矿业经济发展所需投资增长，加强成矿区带与重要经济区矿产资源保护与开发利用的综合评价，促进矿产资源开采利用的效率与水平提高。

因此，在实践中要合理运用生态环境补偿原理，根据矿业城市发展和生态文明建设的需要，结合矿业城市的实际，制定切实可行的生态环境补偿政策，注

重发挥政府产业政策的调控作用[2]。应重点处理好矿产资源开采与生态环境保护的协调关系，正确地处理代际、代内公平问题，有计划地开发利用矿产资源。在发展矿业城市的经济过程中，坚持利益平衡、环境公平，严格按照“谁污染谁付费、谁利用谁补偿、谁破坏谁恢复”原则进行生态环境补偿。必须遵循市场经济规律、发挥政府调控作用，运用生态环境的产权机制、交易机制、价格机制，发挥市场对生态环境的影响作用，确保公平、公开、公正。实现矿业经济发展与生态文明建设双赢。

3 大冶市经济发展与转型的要求

大冶市是全国有名的矿业城市，矿业经济主导下的大冶市形成了资源依赖，存在着严重的生态环境问题，新的经济发展和产业转型困难重重。

大冶市矿产资源开发很早，由于矿山工程活动量大，环境和矿山地质构造复杂等原因，形成了很多的矿山地质灾害问题，也引发多种地质环境问题。当前，大冶市在推进生态文明建设过程中，地质环境保护与治理是第一位要务。完善相关政策法规的同时，也要提高生态环境执法管理。一方面，矿产资源和环保的管理部门提高自身的监管能力，加大监管力度，发挥和利用社会的力量，吸引公众参与环境监管工作，实现有效地监督。另一方面，提高行政执法水平和公平执法，杜绝那些环境行政不作为、环境行政越权、滥用环境行政权、违反法定环境行政程序等现象。以环境相关法律树立国家保护意识和完善监督机制，学习美国等西方国家发展“环保非政府组织”的先进经验，加强和改善生态与地质环境的行政管理。

大冶市保持可持续发展，需要推进产业结构调整，转变经济发展方式。

(1)大力发展循环经济，优化产业空间布局，促进经济与环境协调发展；

(2)发展低碳经济，发展现代服务业；

(3)发挥市场配置资源的决定性作用，优化服务业空间布局；

(4)实施绿色工业园区改造；

(5)对超标超量排污或排放有毒有害物质的企业实行强制性清洁生产审核；

(6)统筹资源开发和保护，对废弃物资源再利用，提高废矿石、生活垃圾、建筑垃圾等废弃物的利用率；

(7)重点建设绿色矿业城市，以生态景观林、城市绿化、百村绿化、绿色长廊和农田林网等，提高全市森林覆盖率；建设绿色生态屏障，保护生物多样性和物种资源，以湿地保护、水土流失治理构建水土流失防治体系，对废弃矿山环境治理与修复。处理各种污水，处置垃圾，推进农村生态经济发展，加快生态人居建设，保障水源安全，监管污染源，综合治理水环境，修复和保护水生态，改善重点区域大气环境。逐步完善防灾工程体系，防汛防震，强化核与辐射安全保障。

4 大冶市发展与生态文明建设的政策建议

大冶市建设生态文明的目标是建设美丽宜居城市，以解决城市人民群众生产生活问题为基础，重点转变矿业城市的经济发展发展模式，升级城市可持续发展的产业结构。面对大冶市生态环境破坏比较严重的实际，在推进生态文明建设行动中，充分保障广大人民群众的根本利益，转型矿业城市的经济发展模式，需要实施有效的战略举措，通过生态环境补偿机制的建立，在最短时间内实现矿业城市发展的目标。

大冶市政府围绕城市生态文明建设目标，制定了一系列的具体工作任务，重点在以下几个方面实现质的飞跃：

(1)保持经济快速、稳健、持续增长。发展无公害农产品、绿色食品、有机食品生产基地建设；保持节能环保产业高速增长。

(2)实现节能减排目标。降低单位生产总值综合能耗；废气和重金属污染物排放量降低到最小。

(3)提高环境质量。稳定水环境和空气环境。

(4)污染防治。集中处理污水和危险废物，控制重工业污染和废旧放射源。

(5）生态保护与修复，提高森林覆盖率、绿化率。治理矿山地质环境，保护修复水域、湿地生态环境和生物资源。

(6)宣传生态文化。提高公众对生态文明建设和环境质量的满意率。

为完成以上发展目标，首先，尽快实现城市发展转型和升级产业结构；其次，加快生态文明制度建设步伐；第三，建立有效的政府生态环境管理机制；第四，出台一系列的生态环境保护和治理的政策措施。

大冶市生态文明建设和实现城市可持续发展，政府职能部门需要建立和健全党政领导干部政绩考核制度，推进资源节约、环境保护领域的体制机制和政策制度创新，推进规划环评和节能评估。提高资源和环境利用效率和效益，倡导节能、节水、节地，形成文明、节约、绿色、低碳的生产方式、消费模式和生活习惯。发挥政府宏观作用，科学合理地制订矿产资源的开发与利用规划。推进重点领域的节能降耗，加快传统产业转型升级，利用节能技术，实现相关的GDP能耗控制水平。

根据矿业开采的实际，保护矿区生态环境的同时恢复矿山环境治理，利用矿山生态建设与保护的法规和监督管理体系，实施对矿山建设与矿山环境保护设施，设计、施工、投产使用同步的制度；实行矿产资源开采的环境影响评价制度、矿山地质环境恢复治理备用金制度，设立矿山地质环境恢复治理专项资金，强化监督管理，惩处破坏生态环境又不恢复治理矿山地质生态环境的行为，运用相关的鼓励性政策提高矿山环境的恢复与治理积极性；加大矿产资源勘查、矿山设计、矿山建设、矿山生产、矿山闭坑全过程生态环境综合防治；建立和完善矿山生态环境与地质灾害监测网，进行生态环境监测、预测、预报；增加矿山生态环境保护与恢复治理研究的投入，提高保护的能力与水平。

大冶市生态文明建设，需要政府重视和全民参与，扩大生态环境建设投入，对采选、冶炼、建材等污染强度大的企业要求边生产、边治理，修复其破坏的生态环境，提高生态环境保障体系，完善环境准入制度，优化经济发展。同时，加大环保行政执法，生态环境保护监测监控，发挥环境科技和人才技术保障，设立生态文明建设的奖惩制度。

节约资源就是保护生态环境，深化资源性产品价格和税费改革，以市场供求和资源综合利用为基础，充分体现生态价值，建立和完善代际补偿资源有偿使用制度和生态补偿制度，在利用矿产资源时候，加大自然生态系统和环境保护力度。节约资源和保护环境，转型升级产业经济，在生态建设过程中，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展、不断优化生态环境，加快建设生态文化，着力完善体制机制，努力形成循环利用资源和保护生态环境的产业结构、增长模式和生活方式。

[1]师红聪,刘云忠,李培.基于生态环境补偿的云南省矿业发展研究[J].中国国土资源经济,2013(3):66-69.

[2]冯聪,王均模.生态文明建设对我国矿政管理工作的启示[J].中国国土资源经济,2013(4):28-31.

Research on Restructuring of Mining-based City Based on the Ecological Environmental Compensation—Taking Economic Development Transition in Daye City as an Example

YAN Lizhi1, LIU Yunzhong2, Wu Qiaosheng2, LI Pei3
(1. Sichuan Drilling Company, Southwest Petroleum Engineering Co., Ltd. SINOPEC, Chengdo, Sichuan 610100,China; 2. School of Economics and Management of China University of Geosciences, Wuhan Hubei 430073; 3. Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

Based on the ecological environment compensation principle, this paper first analyzes the problems that China faces in transformation and upgrading of mining-based cities. These are: serious geological disasters, forest and vegetation destruction seriously, soil erosion, pollution of all kinds more serious, exhaustion of resources, and the difficulties of industrial structure upgrade. On this basis, this paper focuses on the issues that Daye faces: there are most of poor quality mine; many medium and small-sized ore bodies, but less large or super large deposits and opencast mines; fewer rich ores but more low-grade ores and fine refractory ores, thus exploiting and utilizing is difficult; as well as geographic conditions and resources endowment distribution does not match allocation of productive force, so the production cost is relatively high. In the face of this, this paper proposes that in Daye city, the government should solve practical problems facing the city people in their work and daily life; make major efforts to transform the economic development model of mining-based cities; and upgrade the sustainable development of urban industrial structure.

ecological environment compensation; mining-based cities; transformation; Daye city

F062.2；F062.1

C

1672-6995（2014）08-0042-04

2014-03-11；

2014-07-22

中国社会科学重大基金项目（11&DZ040）

颜立志（1965-），男，湖南省新邵县人，中石化西南石油工程公司测井分公司高级政工师，中国地质大学（武汉）博士研究生，研究方向：资源经济与管理。济性）。