建立浙江特色的国家公园管理体系

周世锋 罗成书

建立浙江特色的国家公园管理体系

周世锋 罗成书

国家公园建设在全球发展迅速，但在国内尚处于探索阶段，迄今国内尚无一家国家公园获得世界自然保护联盟（IUCN）认可。党的十八届三中全会已明确提出“严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制”。浙江有很好的生态资源、财力基础、政策环境及主体功能区实践经验，完全可以在建设国家公园方面走在全国前列。在浙江率先探索建立体现地方特色的国家公园管理体制，意义重大。

国家公园基本功能

世界自然保护联盟根据经营管理目标的差异将保护地分为严格自然区（严格自然保护地和原野保护地）、国家公园、自然遗迹保护地、生境/物种管理区等六类。根据世界自然保护联盟对国家公园的定义，国家公园应具有以下特征：一是为当代及子孙后代保护好完整的生态系统、有价值的自然和人文景观；二是阻止或尽可能消除在区域内的开垦、开采和居住行为；三是为国民提供精神、教育、文化和娱乐为目的的参观旅游。

根据上述特征分析，国家公园的管理应体现生态及景观保护与建设、社区建设与协调、面向国民的科普教育与游憩等三大主要职能。国内目前已有的自然保护区、国家森林公园、国家地质公园、风景名胜区等保护地类型，要么如自然保护区过分侧重生态保护，要么如风景名胜区过分侧重旅游开发，并且社区参与度都较低，未能实现三大职能的平衡，也不符合国家公园作为“人与自然和谐相处”重要模式的基本要求。从职能定位、运营方式与管理体制角度分析，国内还没有一种保护地类型可与国家公园相对应。因此，如何保障三大基本职能的平衡，是浙江探索建立国家公园运营管理体系的基本要求，也是制度框架设计需要特别注意的。

国内外经验借鉴

自1872年美国设立第一个国家公园——黄石国家公园以来，各国根据自己的特点和条件逐步建立了适合本国国情的国家公园体系，主要做法有：政府设有专门的管理机构。在美国，全美58个国家公园由美国内务部国家公园管理局统一管理，全国共设7个地区局，在地区局下设16个公园组和16个支持系统。在加拿大，国家公园由联邦遗产部国家公园局实行垂直管理。法律上明确国家公园的地位。有些国家通过一系列法律法规保障国家公园的持续运营，如日本、英国等国；有些国家则在此基础上，采取“一园一法”的模式，如美国、澳大利亚等国。分层设立不同功能影响的公园。例如美国，包括国家和州两个层级。在日本和韩国，国家公园系统包括国立公园、国定公园（道立公园）、府县自然公园（郡立公园）。分类实施国家公园管理。根据国家公园不同层级，建立垂直管理、地方自治等不同管理模式。强大的公共财政支持。大部分国家的中央政府都对国家公园进行财政补贴，都将其国家公园的运营经费纳入国家财政预算。非政府组织、个人协同管理制度。社会公益组织、企业团体、志愿者等也是国家公园体系中不可或缺的力量。特别重要的是，国家公园管理机构定位为公益机构，管理者是自然资源管家和服务者角色，并有原住民委员会等机构参与管理。

国内国家公园建设探索起步较晚。在台湾，已基本建立与国际接轨的国家公园管理体制，国家公园由内政部营建署管理，每个国家公园设立国家公园管理处。在大陆，已开始探索的香格里拉普达措国家公园和黑龙江汤旺河国家公园等国家公园，以及云南国家公园试点省和贵州国家公园省，也初步建立了地方特色的国家公园管理体制。尤其是云南国家公园试点省“自下而上”的建设探索，取得一定成绩。

综合来看，当前我国国家公园在产权制度、立法保障、财政预算、管理体系等方面存在诸多不足。从国家层面来看，国家林业部、环保部和旅游局等部门已参与国家公园试点的有关工作，住建等部门也希望参与，总体较为混乱。从国家公园具体管理层面来看：一是“统一管理”要求受到“多头管理”的辖制。以香格里拉普达措国家公园为例，涉及旅游局、林业局、普达措国家公园管理局等多家管理主体和普达措旅业分公司一家经营主体，国家公园管理局的公共利益导向与旅业公司的经济利益导向存在不可调和的矛盾。二是国家公园管理资金来源主要是旅游开发。这与国际上将国家公园列入财政预算的惯例不相符合，容易导致国家公园建设背离初衷。三是缺乏充分的社区参与。社区居民在生态补偿、就业安排等政策制定实施过程中，仍然处于被动接受地位，缺乏主动积极的参与机制。

探索浙江特色管理体制

浙江建设国家公园，既要借鉴国际理念和经验，避免国家公园建设的偏差，努力获得世界自然保护联盟的认可，也要探索符合浙江省情的管理制度；既要贯彻实施主体功能区战略，推进生态文明建设，也要促进欠发达地区、重点生态功能区加快发展；既要考虑国家层面国家公园的可能布局，又要考虑浙江区域协调；既要总体谋划，又要重点突破。

为此，建议加快实施主体功能区制度，分类分层建立浙江特色国家公园管理体系，包括：一方面要接轨国际，建设以禁止开发区域为基础的可获得世界自然保护联盟认可的国家公园；另一方面要创新特色，建立以重点生态功能区为基础的“人与自然和谐相处”的浙江省立国家公园。

以禁止开发区域为基础，探索建立符合世界自然保护联盟要求的国家公园。十八届三中全会明确：“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。”从而有理由推断我国各类型自然保护地多头管理的局面将逐步得到改变，国家公园内的自然资源资产管理主体将得到高效整合，国家也会努力避免出现传统自然保护区建设中省级层面事权与财权不匹配的矛盾，以国家财政预算保障国家公园建设。这一类型的国家公园管理体制将由国家统一设计、统一管理，最大的可能性是借鉴国外设立国家公园管理局，由下属的各个国家公园管理处统一行使生态保护、社区协调、游憩等职能。浙江可选择生态系统完整性较好、人口较少的禁止开发区域(主要为自然保护区)及其周边部分区域探索建设国家公园，努力获得世界自然保护联盟的认可。

以重点生态功能区为基础，建立体现生态文明建设要求和浙江地方特色的国家公园。也即建立省直管的国家公园管理体制，作为浙江重要生态功能区转型发展的试验区。第一类，以整个县域设立省立国家公园。在原有县级管理机构的基础上，围绕生态及景观保护与建设、社区建设与协调、游憩管理三大职能，全面调整相关机构，撤并产业管理部门，扩大或新增生态保护、民生保障、游憩管理等部门。涉及跨县的，相应增加跨行政区协调职能，设立统一的国家公园管理局，统一规划建设、统一协调跨区域重大事宜，分头推进各县内的国家公园管理与建设。总体上，可结合10个重点生态功能区所在县设立千岛湖国家公园、钱江源国家公园、飞云湖国家公园、百山祖国家公园等省立国家公园，探索建立适合省立国家公园可持续发展的体制机制。第二类，不以县域为基本单元设立省立国家公园。这一类型又包括县域部分区域设立国家公园、县域与周边县部分区域设立国家公园、相邻县部分区域共同设立国家公园三个亚类。总体上，浙江可结合部分生态环境好、自然和文化景观独特、能为全省居民提供重要科普及游憩价值的生态经济地区，探索建设省立国家公园。

若干建议

建立省级层面的国家公园推进机制。国家公园应由政府来主导建立。十八届三中全会已明确建立国家公园体制。开化、泰顺等县也明确提出要以县域为单元建设国家公园的具体目标。在国家未明确具体举措之前，浙江可先开展前期研究，加强顶层设计，对浙江实施国家公园战略的意义、目标、重点、布局、政策等开展系列研究；适时成立国家公园建设领导小组，统一协调国家公园筹建相关事宜，设立国家公园办公室，作为浙江国家公园管理的常设机构，管理全省各处国家公园。

加强国家公园战略研究和顶层设计。建议依托省级综合性研究机构，发挥其理论与实践研究相结合的优势，设立浙江国家公园发展战略研究基地，开展浙江特色的国家公园管理体制、规划设计、考核机制、政策保障等的综合研究。依托国内高校，发挥其理论研究优势，联合设立国家公园研究中心，开展浙江特色的国家公园理论体系、法律体系、生态系统保育等的专业研究。相关经费由省财政予以保障。建议将国家公园管理体制、规划设计等研究作为2014年重点研究领域，近期加快启动“浙江国家公园发展战略研究”、“浙江省国家公园发展规划纲要”等课题研究。

探索完善国家公园地方法律法规体系。国外国家公园管理权限主要由立法机构颁布“国家公园管理法”赋予，国内的云南省也出台了一批法律法规和文件。建议浙江加快启动国家公园立法研究及制定，明确国家公园基本条件、国家公园资源调查与评价技术规程、国家公园总体规划技术规程、国家公园建设规范等内容。

适时开展国家公园管理体制试点，作为浙江主体功能区规划实施的重要抓手。根据十八届三届全会精神，未来国家公园建设将与主体功能区制度的实施密切结合，也即国家公园体制的建立将是主体功能区建设的重要手段之一。建议浙江国家公园建设应坚持“分批推进、试点探索、重点突破”的策略。现阶段，可率先推进以县域为基本单元建设省立国家公园的试点探索，在10个重点生态功能区加快启动管理体制的调整，探索符合地方特色的管理体制。同时，积极适时启动不以县域为基本单元的省立国家公园建设。

浙江省发展规划研究院