开发区（园区）发展中的难题亟待破解

浙江省发改委外资处、《浙江经济》杂志社课题组

浙江开发区（园区）发展质量落后于江苏、广东、山东、天津等省市，“弱、小、散”问题突出。其背后反映的是空间布局调整滞后、体制机制优势弱化、产业结构转型缓慢、科技创新能力薄弱、开放合作力度不足。这明显制约了开发区（园区）群体的可持续、高质量发展，影响重大产业项目投资与创新投入，进而影响发展方式转型和区域经济发展。

空间结构亟待优化

浙江各地开发区（包括各类工业园区等）列入国家公布的目录内少、目录外多，核准面积少、空间受限多。目前浙江国家级开发区、省级开发区原审核面积已基本开发完毕。经过多年的扩容、调整、整合，浙江省级以上开发区核准面积已上升到2012年的1041.7平方公里，而实际上开发区建设使用的面积远远大于核准面积。浙江综合考核排名前10位的省级开发区授权管理区域基本都在100平方公里以上。但开发区（园区）的调整设置明显地表现出区域平均思想，在行政区经济特别是固有的“县域经济”发展格局下，空间资源争夺十分激烈。虽然一些开发区（园区）、集聚区通过整合，拓展了空间，但在空间布局上多为“一核多片”，缺少可供成片开发利用的土地，而实际运作的“统分结合”方式更使得整合也仅仅是“统计的整合”，空间分割现象依然存在。而一定区域范围内园区过多过散特别是空间布局结构松散，无疑弱化了平台的支撑作用。由于缺乏真正的大平台支撑，这些年对比江苏、广东等省，浙江实体经济投资和重大产业项目差距明显。虽然一些开发区（园区）被迫在区外寻求发展空间，采取合作共建、整合托管、“一区多园”等方式不断并入周边区域，但不规范的土地扩充和普遍的低效利用，只能解决开发区一时需要，却不能从根本上解决问题。一些优质企业由于空间不足开始出现部分或整体外迁的现象。

体制机制亟待创新

开发区的成功在于其独特的制度、体制。目前全省117家开发区（园区）的管理模式主要有三种，分别为政府派出机构、政府部门和“政区合一”等，分别有96家、5家和16家，政府派出机构占到82%。作为政府派出机构的管委会以上级政府的集中化功能管理授权为基础，对处于创业初期、区域范围较小、管理任务较为单一的开发区是非常有效的，其管理效率显著优于行政区政府是不言而喻的。然而，随着开发区的扩区发展、管理职能的丰富和社会管理需求的增加，这种简约型的管委会就会在创新支持、统筹协调、社会服务等诸多方面显得力不从心。为了解决行政低效的问题，各地开发区（园区）不断要求增加编制、提高行政级别。一些地方通过向开发区扩大授权，从经济管理权限扩大到了行政与社会管理权限，一些开发区实质上享有了行政区的各项权力并承担相应社会事务管理职能，成为一个“准行政区”。一些地方出现了向“政区合一”模式转变趋势，目前已占总数的14%。如杭州高新技术开发区(滨江)和宁波经济技术开发区均采用“两块牌子、一体运作”的形式，破解开发区发展中的体制瓶颈。而在市场化取向改革日益深化的今天，开发区与行政区的整合决不是体制、机制的简单回归，而应是一种优化组合的上升，继续推进制度的创新突破势在必行。

目前都市区和城市群已超越县域经济成为浙江经济空间集聚发展的新形态，开发区（园区）组团化发展趋势也越来越明显，新一轮的整合现象已经出现（如嘉兴市本级嘉兴经济技术开发区、嘉兴现代服务业集聚区、嘉兴国际商务区“三区合一”；衢州绿色产业集聚区、国家级衢州经济技术开发区、衢州国家高新技术产业开发区和衢州综合物流园区“四区合一”；国家级开发区金华经济技术开发区、省级开发区金西经济开发区“二区合一”）。从整合提升角度看，全省开发区（园区）管理体制上不仅存在行政化趋势与行政执法主体地位缺失的困境，而且存在着以县级行政区划为管理主体的体制越来越难以适应平台跨区域发展的需要。由于尚未建立利益共享机制，跨区域的平台合作很难有效推行，开发主体之间各自为战甚至出现了相互之间争项目、抢资源的现象，影响了深化整合提升和大平台建设质量。比如开发区（园区）大部分未纳入产业集聚区范围管理，与产业集聚区存在要素竞争、项目竞争等，缺少有效的联动互补机制。由于管理体制、财政体制、人事制度等方面的相对独立，开发区还与周边行政区在城市规划、建设与管理、社会保障等方面经常矛盾重重，传统管理模式导致开发区很难实现与周边行政区的协调发展。

产业结构亟待提升

产业是开发区（园区）发展的核心和灵魂。目前纺织业、通信设备和计算机及其他电子设备制造业、电气机械及器材制造业、通用设备制造业、纺织服装和鞋帽制造业等五大行业占开发区主要行业产值比重将近一半。大多数园区新兴产业还没有成为主导产业，而且大量园区企业主要仍处在产业链的低端、价值链的低位。全省117家开发区（园区）中仅有38家所列主导产业中涉及到七大战略性新兴产业。由于缺乏统一规划，没有实现分工协作和错位发展，各个开发区在新产业定位乃至发展形态上都出现了趋同现象，引进电子信息、汽车零部件、新材料、节能环保、生物医药等产业趋同率已经达到70%。如果说基于合理分工的产业趋同有利于加强产业联系、发展内部纵向专业化分工和产业内贸易，那么大量低水平的同类产业集聚和重复建设，不仅会造成土地资源的浪费，也将造成业已存在的低层次产业同构现象可能在更高的层次上重演，产业布局矛盾将更加深刻。

从另一方面看，产业结构的均衡发展关系到未来开发区（园区）作为区域经济增长极和产业升级示范区的地位。开发区既需要发展产业链长、关联度高、驱动力强的大制造业，也需要发展与先进制造业紧密关联的现代服务业。但大多数开发区（园区）呈现较为明显的以制造业为主的发展特征，目前园区规模以上工业总产值和限额以上服务业收入大致保持3-2.8∶1。按最新的国民经济行业分类（GB/T 4754-2011）标准统计，在20大行业门类中，117家省级以上开发区（园区）中仅有16家以一个或者多个非制造业（主要是现代服务业）为主导产业，其他均为制造业主导。按行业分类看仅有10个开发区（园区）主导产业涉及物流仓储行业、5个涉及文化创意产业、2个涉及现代商贸服务业、3个涉及开发区国际贸易、1个旅游区和5个涉及信息传输、软件和信息技术服务业，尽管近年园区服务业特别是生产性服务业加快发展，服务业占比开始提升，但服务业层次较低、新兴服务业规模较小的现象并没有根本改善，直接影响到了开发区承载功能的提升。

集聚能力亟待培育

这些年来，随着土地价格的上涨、劳动力成本的提高和土地资源的日益紧缺，原有资源要素集聚模式已不足以形成开发区的核心竞争力，今后将更集中体现在创新资源要素的集聚和创新能力的形成，开发区（园区）建设水平的高低主要看其所集聚资源要素的质量。然而，相当长一个时期以来开发区（园区）过于依赖土地开发红利，整合创新资源、促进产学研合作、搭建公共服务平台等方面的桥梁纽带作用并没有得到充分发挥，省内除了像杭州高新区这样少数几个高新园区完成了最初的创新要素和机构集聚外，多数开发区（园区）建区与建城不同步、产城功能融合不足，区内创新载体和平台十分有限，缺乏集群化的专业园区。目前开发区（园区）的创新基础、制度环境已影响到对研发机构、高层次人才、创业投资等创新资源要素的培育、引进和积聚，进而影响到吸引高端研发项目、高端产业项目入园发展。与北京中关村科技园、上海张江科技园等国内先进园区相比，浙江开发区包括以高新园区创新支撑的差距明显（目前全省开发区（园区）2904家高新技术企业仅占全部入园企业的2.1%，大部分高新技术开发（园）区的高新技术企业及高新技术产品销售收入占比均不到50%，而一个中关村核心区就聚集了上万家高新技术企业），内外资投资项目中属于高新技术项目的不足15%，研发中心、技术支持中心等科技研发类项目较少，这也是近年浙江与广东、江苏高新技术产业发展差距日益拉大的重要原因。

开放合作亟待拓宽

浙江开发区（园区）建设过程中过度倚重内源式发展，虽然也建有像杭州经济技术开发区新加坡科技园、杭州湾新区欧洲工业园、镇海经济开发区北欧工业园、舟山中德科技园、平湖开发区日本产业园等中外合作园区，也引进了中关村、上海张江等国内先进园区，但中外合作规模和水平远不如江苏、广东、天津、山东等地，缺乏类似江苏新加坡工业园区这样的国家层面战略合作。相比之下，近年国内中外合作的工业园区已呈星火燎原之势，如广东近年推进中新（广州）知识城、佛山中德工业服务区、中以（东莞）产业园、中德金属生态城、欧洲科技园区等平台建设，山东也在加快推进青岛中德生态园、日照国际海洋城、潍坊滨海产业园建设。虽然浙江也有政策鼓励开发区（园区）“走出去”，在安徽、江西等邻近省市、中西部地区甚至是境外共建合作园区，但成熟的项目和园区还较少。而国内一些老牌开发区的品牌效应已逐步形成并开始输出外溢，整合外部的土地资源作为承载产业调整的空间载体，并为自身的产业升级腾出发展空间。

从深层看，上述困难和问题的存在与我们对开发区（园区）创新发展探索相对不足、借用外力发展相对不足密切相关，特别是在园区整合过程中行政区划壁垒的存在严重限制了市场要素的自由流动，降低了资源配置效率，提高了园区整合成本，弱化了整体发展活力，以致平台能级水平始终难以实现质的提升。