着眼未来的重构：不断深化开发区整合提升

浙江省发改委外资处、《浙江经济》杂志社课题组

从江苏、广东等省的经验看，作为实施开发开放带动战略的重要载体、实施重大区域发展战略的节点平台的开发区（园区），是其经济高速发展的重要增长极和战略依托，推动了江苏、广东经济始终走在全国前列，而浙江开发区（园区）多而散、小而弱的现状特点却弱化了其应承担的战略使命。从全省大局出发，空间结构优化重构将是跨越发展和现代化建设的一个重要方面，开发区(园区)不论在过去还是在未来都是浙江发展格局中最具活力和潜力的核心区域。我们应当紧紧抓住新一轮全面深化改革、新型城市化工业化和开放结构转型带来的历史性机遇，以改革的精神和创新的思维，加强开发区整合提升的顶层设计与战略布局，高水平推进开发区（园区）建设，打造一流的空间平台，从而以更高的发展追求、更自觉的责任担当，为全省结构调整和产业转型升级探索路径、积累经验、作出示范。

深化整合提升的紧迫性和新要求

从全国看，开发区正在走向成熟和深入发展的一个重要转折点，从2009年下半年起，国家启动了国家级开发区的新一轮升级扩容工作，在此后3年多时间国务院先后批准200个省级开发区升级为国家级开发区。国家级开发区新批数量的激增正是旨在为国家层面的区域发展规划和城市群发展提供新的重要支点，并为经济发展方式转变和结构调整升级提供示范引领，肩负起新一轮改革开放的“探路者”和打造中国经济升级版“引领者”的重要使命。从浙江来看，在发展新阶段，深化开发区整合、转型和提升发展，高水平建设开发区（园区），既有来自国内外环境重大变化产生的倒逼机制，也有经济发展到一定阶段遭遇发展瓶颈后顺应经济发展规律产生的内在需求。

一是率先发展的使命决定。浙江近年增速回落、转型缓慢，经济增长中过多依赖低层次产业、过多依赖低成本劳动力、过多依赖资源环境消耗、过多依赖传统市场等问题尚未根本解决，而国家要求鼓励东部沿海地区率先发展，转型发展和产业优化升级要求有高层次的平台、高效率的发展载体。从全省发展布局来看，已提出推进“大产业大平台大项目大企业建设”，实施“四大国家战略举措”，而中心城市和都市区建设已成为转型升级的主战场。无论是“国家战略举措”、“四大建设”、都市区发展，还是重大举措（如“浙商回归”工程、“四换三名”工程等）、扩大有效投资的重大项目安排，都将开发区（园区）作为最优的依托和载体（目前在实施国家“四大战略举措”的区域范围内，集中了全省100%的海关特殊监管区、78%的国家级开发区和61%的省级开发区），依托开发区（园区）实现政策集中、产业集聚、企业集群、资源集约和服务集成。新一届省政府已提出要“促进开发区（园区）提升发展”、“高标准推进开发区（园区）整合提升”任务，并在《关于进一步提升全省开发区发展水平的指导意见》这一纲领性文件中明确提出，开发区要坚持高端发展的战略取向，率先转变经济发展方式，努力建设成为“全省改革开放和体制创新的先行区，成为经济转型和产业升级的示范区，成为科技创新和生态文明的引领区，成为招才引智和高端人才的集聚区，成为工业化和城市化融合发展的和谐区”，对开发区的建设发展寄予厚望。

二是赶超发展的地位要求。从周边竞争态势来看，国际金融危机后，各省市均将发展重心放在实体经济特别是大项目的引进和建设上，不断加大对开发区（园区）发展的支持力度。如江苏省对开发区招引优质大项目的配套政策和资金到位力度大，并提出了开展创新型开发区创建工作；中西部包括江西、安徽、河南等省近年由于整合力度大，追赶的速度也在不断加快，各类国家级综合改革区、示范区、新区等纷纷涌现。这使地区间对项目和资金的竞争日益激烈，长三角区域在电子产品、装备制造、纺织化纤以及新能源、新材料、物联网等领域同业竞争尤为突出。而作为“国家战略”的上海自贸区的设立，更使上海获得了更多的制度红利，这虽然会给浙江带来诸如示范效应和溢出效应等机遇，但同时也会产生巨大的“虹吸效应”，特别是自贸区内的贸易便利化、投资便利化、金融便利化等将对浙江的优质企业产生巨大的吸引力，对浙江开发区招引世界500强和知名跨国公司等优质企业带来巨大压力。省政府办公厅2013年5月印发的《激励全省开发区争先进位 建立末位退出机制的实施方案》提出了“分类分级评定年度考核目标”。国家级经济技术开发区，以商务部年度综合评价排名为依据，设立在副省级城市的杭州、宁波经济技术开发区，要力争进入全国国家级经济技术开发区排名前10位；宁波石化经济技术开发区和宁波大榭开发区，以及设在地级市的温州、湖州、嘉兴、绍兴袍江、金华、衢州等经济技术开发区要力争进入全国1/3排名以内；设在县（市、区）的萧山、余杭、富阳、长兴、嘉善、平湖、柯桥、义乌等经济技术开发区要力争进入全国1/2排名以内。实际上，浙江开发区（园区）不仅面临自贸区、兄弟省份开发区竞争，而且还面临省内其他功能平台的多重竞争，这都需要重新审视开发区（园区）的发展定位、赶超目标，寻求赶超发展需要补充和培育的新元素，以推动开发区（园区）产生新的质变。

三是转型发展的大势所趋。从国际看，全球制造业围绕新一轮工业革命正处结构转型和产业分工重构之中，技术竞争、引资竞争空前加剧。而TPP(跨太平洋伙伴关系协议)、TTIP(跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定)、TISA(国际服务贸易协定)谈判的加速推进，经济全球化已由传统的商品贸易为主向以更高标准、更高层次的服务贸易和跨境投资转变，进而将推动全球贸易和投资体制重构。从国内看，中国经济处于增速换挡、结构转型的关键时期，正在进入新一轮地区分工、产业转移与区域布局调整阶段，而东部地区加工业随着土地、劳动力等生产要素供应趋紧、资源环境约束日益突出，低端制造向外迁移的趋势越来越明显。同时以上海自贸区设立为风向标，以开放促改革，区域改革正以前所未有的密集度推进。可以说，站在增长转型与全面改革的历史新起点，转型倒逼开发区提升发展、开放倒逼开发区提升发展、改革倒逼开发区提升发展。在发展进入倒逼状态、改革再谋新优势的新形势下，开发区（园区）要当好全省改革开放的排头兵和创新转型探索的先行者，主动承担国家和省里的改革试点任务，发挥其日益重要的增长拉动作用、示范带动作用、集聚辐射作用，推动浙江经济形态和生产力布局的新调整和新变化，进而支持浙江经济升级的完美转型。

总体思路和调整路径

在经历多年分散发展后，开发区（园区）发展事实上已步入“大整合、大平台时代”，进入到空间整合与功能提升的结构升级新阶段，以高效集聚大产业大项目大企业，实现集聚集约集群发展。当前及今后一个时期，深化开发区（园区）空间整合与转型提升的总体思路是，要着眼于“融合、提质、升级”，突出“核心引领、聚合发展、创新推动”，以现有国家级开发区、省级产业集聚区为核心，突破既有开发区建设模式和“行政区划”限制，分层推进开发区（园区）整合、联动和一体化发展，促进产业集聚、要素集约、产城联动、功能集成、体制创新，加快形成与新型城市化工业化相适应的园区空间布局和发展方式，实现开发区（园区）建设从“量的增长”到“质的转变”，再创开发区（园区）在新阶段的领先优势。其调整路径如下：

统筹推进大开发区（园区）战略规划布局。大产业大项目大企业建设需要大平台支撑，进而需要实施更高标准的大园区承载战略，形成对高端资源要素、高端产业具有强大集聚效应的空间极化中心和高度集约化的区域增长中心。因此，顺应浙江进入以中心城市为龙头的都市区布局趋势，从战略层面强化“优化开发区域”开发区（园区）的空间集聚，重点在环杭州湾地区（区内有杭州大江东新区、宁波杭州湾新区和北仑区、绍兴滨海产业带等开发区块，以及以杭州高新区（滨江）、青山湖科技城、未来科技城为基础的“一区两城”创新高地）加快推进省级产业集聚区、国家级开发区（园区）强强联合，以国际一流的建设标准，举全省之力高起点规划、高强度投入，打造两到三个大开发区（园区），放大龙头开发区（园区）经济总量，打造成为浙江经济升级版的先行区和增长极，在全省形成示范效应，凸显“做强做大、率先引领”的作用。比如在杭州市本级，可整合杭州经济技术开发区、杭州大江东产业集聚区、萧山经济技术开发区等各类开发区（园区）及功能区，打造开发区的“超级航母”。大开发区（园区）战略布局特别是要突出省级产业集聚区与国家级开发区（园区）联动发展、一体化整合，招引集聚一批产业大项目，加快形成大开发区（园区）和所在中心城市能级提升相互促进、融合发展新格局。

继续推进现有园区深化整合和重构。省内大多数开发区（园区）已经完成了大规模的整合调整，但园区间的业态互动、空间联动缺乏，要冲破行政区划藩篱，着力推动地理空间相邻、产业联系密切的各类开发区（园区）区域联动、融合发展，形成更大区域范围的集聚效应。整合后可以通过重新进行定位分工，增强互补性；可以综合利用和合理分配各个园区的资源禀赋，避免重复建设，实现资源共享和资源利用最大化；可以实现政策资源的综合集成，满足不同类型、不同需要的各类投资者的需求；可以集中优势资源进行宣传推广，树立园区统一的品牌。要突出省级引导、市县联动、分层推进方针，在设区市市本级层面，以省级产业集聚区为龙头，国家级开发区、省级开发区（园区）为基础；在县市级层面，以国家级开发区或省级开发区（园区）为龙头、各类功能区为基础，推进“多区合一”的“一个发展平台、一个管理主体”的实体化运作建设，实质性地整合周边开发区（园区）以及各类功能区，强化产业融合、开发联合、机制整合，用一流的标准集聚优质要素资源，同时推动核心区块创建省级以上高新园区，形成以强带弱、集聚集约集中的发展格局，尽快推动一批开发区（园区）进入“‘千亿’级俱乐部”。而合理的利益分配机制是跨区域整合的根本支撑，可探索跨区域股份合作模式，尽快建立符合区域实际的财政管理体制、开发建设体制、投融资机制，制定土地、能耗、环境容量等指标跨行政区转移的政策安排和制度设计，在产值、税收、利润、节能减排等重要指标的区际分割上实现新突破。

强力推进国际国内合作产业园建设。与苏州新加坡工业园等中外合作园区相比，浙江合作产业园建设规模都偏小，建设规格与地方政府参与程度偏低，对浙江产业升级和引资质量优化发展并没有产生明显的带动作用。开发区（园区）要“在面向世界、接轨国际、承接国际高端产业转移上继续走在前列”，重要的是强化园区国际国内合作，由过去单一的内源型发展模式转向积极有为的内外协同的新型发展模式，形成开放式的整合载体和高效能的整合机制，承力借势在更大范围内集聚高端资源、高端产业，进而推动园区结构升级和产业转型。要主动抓住国家推动以开放促改革促发展、加快自贸区建设等重大契机，借鉴苏州新加坡工业园、中新合作天津生态城等建设经验，通过中外合作、国内共建等形式建设产业园和科技城，引进高端项目、高端人才和管理经验，加大高端资源整合力度，大幅度提升园区开发开放的层次和能级。重点在杭州市、宁波市和舟山群岛新区，以省级产业集聚区、国家级开发区为依托，规划建设以高新技术产业、高端制造业与生产性服务业为特色的、具有规模效应与带动作用的若干高层次合作产业园，吸引国际一流园区营运商、战略投资者等优质开发主体参与园区平台的建设和管理，力争上升为国家级中外合作产业园，打造全省开放合作的新高地。而作为浙江省海洋经济核心示范区的宁波市和舟山群岛新区，以梅山保税港区、舟山港综合保税区区等为基础，整合现有保税区、保税港区、出口加工区，共同谋划推进浙江自由贸易园区试点，探索建立多层面协作机制，在新一轮开放促改革和发展上形成动力、赢得先机。

探索推进园区转型提升示范和试点。开发区（园区）发展将普遍经历一个产业转型和功能提升的过程，无论是园区整合提升还是中外合作产业园建设，宜有重点地探索园区转型提升发展试点，扩大释放标杆示范效应。一是创建高水平的创新型示范园区。国家级开发区（园区）以及环杭州湾地区具备一定条件的省级开发区，需要确立以创新驱动、人才聚集、产城融合推动园区转型的新思维，围绕集聚创新要素、激活创新资源、转化创新成果、提高创新能力，加快推进集知识创造、技术创新和新兴产业培育为一体的创新核心区建设，而无论是所谓科技城、智慧谷还是生态城、知识带都将是发展的最高形态。二是创建具有鲜明产业特色、集聚效应的产业升级示范园区。各园区要明确一个集中发展的主导产业和2-3个积极培育的重点产业，加快腾笼换鸟，推进优势产业高端化、特色产业集聚化、新型产业规模化，有计划、有步骤地将与园区发展方向不符或对其主导产业有影响的转移出去，不断提高主导产业集聚度，推动优质资源向优势产业和新兴产业集聚。三是善于运用好各个层面的改革试点，率先探索在开发区（园区）创新建立基于负面清单的外资准入和企业投资项目高效审批改革、率先在开发区（园区）全面推进资源要素配置市场化改革、率先在开发区（园区）推进产业结构调整机制创新试点等。借鉴先行地区的改革经验特别是借鉴上海自贸区管理模式和做法，力求在开发区（园区）建设法治化和国际化营商环境实现新的突破。