土地税费政策参与宏观调控的实践研究

■ 王燕东/吕 宾/秦 静

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

土地税费政策参与宏观调控的实践研究

■ 王燕东/吕 宾/秦 静

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

通过分析耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税、新增建设用地有偿使用费（简称新增费）、土地闲置费等土地税费政策参与宏观调控实践效果，反应出我国土地税费政策参与宏观调控过程中存在税制结构不尽合理、土地取得环节税负偏低、保有环节征税范围过窄、流转环节税费政策实施难度大等问题。对策建议：优化土地税制设计,加强调控作用；在土地取得环节实行差别化税额标准；提高土地保有环节的税负；在土地流转环节加强税费征管。

土地税费；宏观调控；土地取得环节；土地保有环节；土地流转环节

党的十八大提出“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用，完善宏观调控体系”，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也提出要“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。经过十多年的不断摸索，运用土地资源参与宏观调控取得了一些成效和经验，下一步市场在资源配置中要起“决定性作用”，要求土地资源参与宏观调控更多地运用经济手段。

土地税费政策参与宏观调控是我国运用经济手段加强宏观调控的一个重要方向。目前，我国基本上建立了以土地使用权取得、保有和流转三个环节为基础的土地税费体系。本文重点针对土地取得环节的耕地占用税、新增建设用地有偿使用费（以下简称新增费），土地保有环节的城镇土地使用税和土地闲置费，土地流转环节的土地增值税等税费政策，研究分析土地税费政策参与宏观调控的实践经验与存在的问题。

1 土地税费政策参与宏观调控的实践及效果

1.1 耕地占用税

为进一步通过税收手段加大保护耕地力度，遏制不合理的土地资源使用行为，国务院于2007年修订《耕地占用税暂行条例》（国务院令第511号），提高了耕地占用成本，将耕地占用税税额标准提高4倍。《中华人民共和国耕地占用税暂行条例实施细则》进一步明确了各省、自治区、直辖市耕地占用税的平均税额和纳税义务发生时间。

作为农地转用环节中的唯一税种，调整后的耕地占用税税负仍然偏低且滞后于经济发展水平，调控效果不明显。赵婕等（2011）在对上海、天津、广东、福建、浙江等12个省（市）调查的基础上，对比修订前后耕地占用税对农地转用环节调节和控制作用的变化，研究发现修订后耕地占用税在农用地取得过程中所占比例明显上升，但对比数百元的出让价格，耕地占用税的比重仍处于较低水平，其调控效果不显著。

1.2 城镇土地使用税

2006年4月财政部、国家税务总局下发《关于集体土地城镇土地使用税有关政策的通知》（财税［2006]56号），将城镇土地使用税的征税范围扩大到集体建设用地。2006年12月31日公布的《国务院关于修改〈中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例〉的决定》（国务院令第483号），扩大了纳税人范围，调高了税额标准。

城镇土地使用税税额幅度和税额标准的调整，使得用地者土地保有成本较以前有所提高，一方面有利于抑制大量占用土地，另一方面可以增加地方财政收入，同时纳税人范围的调整结束了以往内外有别的税收体制，体现了税收的公平性。尽管如此，从1.5元/m2至30元/m2不等的税负，相对于狂飙的地价而言，几乎可以忽略不计，其对土地市场的影响并不明显。

1.3 土地增值税

根据1993年12月《中华人民共和国土地增值税暂行条例》（国务院令第138号），土地增值税针对转让国有土地使用权、地上建筑物及其附着物所取得的增值额征收，实行四级超额率累进税率。2006年12月，为调控房地产市场，抑制房价过快上涨，国家税务总局发布《关于房地产开发企业土地增值税清算管理有关问题的通知》（国税发［2006]187号），将房地产企业增值税缴纳方式由“预征制”改为“清算制”。2008年10月，为应对金融危机，促进房地产业发展，扩大内需，财政部、国家税务总局下发《关于调整房地产交易环节税收政策的通知》（财税［2008]137号），对个人销售住房暂免征收土地增值税。2009年5月，国家税务总局发出《土地增值税清算管理规程》（国税发［2009]91号），以规范土地增值税清算工作。2010年4月，国务院针对房价快速上涨，发出《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（国发［2010]10号），要求“发挥税收政策对住房消费和房地产收益的调节作用”，要求税务部门做好土地增值税的征收管理工作。2010年5月，国家税务总局发布《关于加强土地增值税征管工作的通知》（国税发［2010]53号），从细化土地增值税清算工作、严格审核扣除项目、减少核定征收项目等方面加强土地增值税的征管。

土地增值税政策的变化反映了国家对房地产业的调控在不断加强，土地增值税的征收，有利于保障收入公平分配，促进房地产市场健康、有序、可持续发展。

1.4 新增费

新增建设用地为农用地和未利用地转为建设用地。实行土地有偿使用是优化土地资源配置、提高土地利用效率的重要方式之一。1999年国土资源部联合财政部印发《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》(财综字［1999]117号)，加强新增费的收缴使用管理，保证专项用于耕地开发。2001年6月，财政部、国土资源部印发《新增建设用地土地有偿使用费财务管理暂行办法》的通知（财建［2001]330号），加强新增费的财务管理。随后，又出台一系列法律法规规范新增费征管、提高新增费标准和加强新增费使用管理。

首先，规范征收管理，开展清欠工作，改变缴库方式。2004年，国务院办公厅和国务院先后分别出台《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》（国办发明电［2004]20号）和《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［2004]28号），以及《关于进一步加强新增建设用地土地有偿使用费征收使用管理的通知》（财综［2004]85号），不断加强和规范新增费的征收管理。

其次，调整征收等别和征收标准。《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发［2006]31号）和《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》（财综［2006]48号），进一步明确新增费征收范围，将标准在原有基础上提高1倍。

再次，强化资金使用的管理和资金监督管理。自2007年以来，财政部、国土资源部以财建［2007]84号、财建［2007]861号、财建［2008]30号、财建［2009]286号、财建［2012]151号文等一系列法律法规，不断加强和规范中央分成和地方留用新增费资金使用的管理和资金监管。

新增费自1999年开征以来，很好地发挥了调节土地市场的作用，抑制了新增建设用地盲目扩张，促进了存量建设用地的盘活使用。然而，由于新增费在土地出让收入中所占比例很低，从总体来看，对于房地产市场的影响不会太大，不会促进房价的提高。

1.5 土地闲置费

首先，不断加强对土地闲置征收费用或罚款的要求。早在1993年，国家土地管理局发布的《关于加强宏观调控管好地产市场的通知》（国土［办]字［1993]第120号）就要求“土地闲置的依法收取土地闲置费，闲置超过两年的收回土地使用权。”尽管此文在2003年被废止，但随后又出台了一系列政策，诸如2005年5月，国务院办公厅转发建设部等七部门《关于做好稳定住房价格工作意见的通知》（国办发［2005]26号），要求对闲置土地加大清理力度；2006年5月，国务院办公厅转发建设部等九部门《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》（国办发［2006]37号），重申这一规定；2011年1月，《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（国办发［2011]1号）要求对已供房地产用地超过2年没有取得施工许可证进行开工建设的，除必须及时收回土地使用权外，还要处以闲置1年以上罚款；2013年2月，《国务院办公厅关于继续做好房地产市场调控工作的通知》（国办发［2013]17号）要求，对存在闲置土地和炒地、捂盘惜售、哄抬房价等违法违规行为的房地产开发企业，有关部门要建立联动机制，加大查处力度。

其次，规定土地闲置费用的具体征收标准。1999年4月，国土资源部以部第5号令发布《闲置土地处置办法》，2012年5月，国土资源部以部第53号令进行修订，规定了闲置土地的具体处置方式和征缴标准。2007年9月，国土资源部发出《关于加大闲置土地处置力度通知》（国土资电发［2007]36号）指出“土地闲置费原则上按出让或划拨土地价款的百分之二十征收；依法可以无偿收回的，坚决无偿收回。”。

再次，对闲置土地征缴增值地价。2008年1月3日，国务院发布《关于促进节约集约用地的通知》（国发［2008]3号），提出“对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价”，以期通过土地税费政策提高建设用地利用效率。

由于各地土地增值税政策出台先后不一，地方政府执行中弹性较大，加上2008年至今，征缴增值地价政策并无下文，这就难以避免在征收土地闲置费后，仍存在企业囤地牟利现象。

2 土地税费政策参与宏观调控过程中存在的主要问题

2.1 土地税制结构不尽合理

从现行税种的种类数量可以看出，我国的土地税负主要集中在土地流转环节。有学者采用计量分析的方法对土地保有环节和土地流转环节的税负进行比较，得出的结论为:土地流转环节总体税负水平相当于销售收入或经营收入的23%，占房地产税收总额的70%左右；土地保有环节总体税负水平仅相当于房地产价值的1.5%-2%左右，占房地产税收总额的25%左右；而土地取得环节税负占房地产税收总额的比重更小。

“轻保有”的税制结构使得土地保有者保有土地的成本很低，容易造成大量土地闲置。同时还使得国家无法对房地产保有期间的自然增值部分参与分配，导致财政收入流失。相反，“重流转”的税制设计往往促使土地或房屋转让方将税费转嫁给受让方，助长了土地的隐性流动，也不利于土地和房屋二级市场的健康发展。

2.2 土地取得环节税负偏低

耕地占用税的计税依据为实际占用的耕地面积，全国各省耕地占用税平均税额从12.5元/m2到45元/m2不等，尚不到建设投资额的1%。耕地占用成本过低，使其不能有效抑制耕地资源的占用反而使得耕地被越来越多的占用。另一方面，从量计征使其税额不能随着耕地价值的不断增加而增加，难以起到合理用地和保护耕地的作用。

新增费专项用于土地整治，以增加耕地面积，提高节约集约利用水平。目前来看，其管理政策仍过于粗放，具体体现在征收范围没有体现不同地区土地利用特点；征收标准对占用未利用地、一般农用地、耕地均相同且多年不变；资金分配没有考虑东、中、西部地区土地整治和耕地保护任务量的差异。

2.3 土地保有环节征税范围过窄

根据国务院令第483号，城镇土地使用税的征税范围仅限于城市、县城、建制镇和工矿区，对农村土地不征税。其计税依据为实际占用的土地面积，最高年税额仅30元，最低仅0.6元，如此之低且固定不变的税额标准无法有效调节土地级差收入，更无法抑制土地闲置和土地投机行为。

土地闲置费因界定难度较大、地方政府利益驱动等原因，征收难且数额少，无法有效发挥保护和调控土地资源、抑制土地囤积的作用。主要表现在：第一，有些地方政府纵容、默许开发商囤地，甚至违规为囤地创造条件。例如在2010年8月媒体披露的“1457宗闲置土地‘黑名单’”中有七成以上为住宅用地，其中因政府原因造成的闲置达849宗，占总数的54.8%。第二，一些地方执法不严，监察部门对拒不缴纳土地闲置费的公司或个人无法采取强制手段。第三，政出多门、相关政策标准不统一，影响政策贯彻执行。如对于土地闲置费可否列入成本费用，财政部、国土资源部等各部门意见不一，影响其征收管理。

2.4 土地流转环节的税费政策实施难度大

作为土地流转环节税种之一的土地增值税，征管难度大、设计部门多、队伍力量有限，清算工作在实际操作中遇到许多问题，在税收法规上欠缺细化与操作性，使得征收情况不理想。首先体现在土地增值税在30%-60%之间实行四级超额累进税率，由于对增值额计算较难，加之缺乏专业评估人员，致使基层税务机关在实际操作中征收成本高，难以有效征收。其次，一些地方政府依靠土地财政，没有按规定“从严、从高确定核定征收率”，并且开展土地增值税清算的积极性不高。

3 改善土地税费政策参与宏观调控的对策建议

3.1 优化土地税制设计，加强调控作用

首先，改变当前重流转环节、轻保有环节的现状，实行“重保有、轻流通”的原则，尽量向宽税基、少税种、低税率的国际通行做法靠拢，鼓励不动产的正常流转和调控市场供求关系，促进土地市场的健全和发展。

其次，在税费征管上，国土、税务、规划、城建等部门应加强沟通协作，及时掌握土地开发各环节的动态信息，强化税务管理和税务稽查，严格依法征税。

再次，合理调整土地税费管理和收益分配，建立健全中央对土地管理的调控机制。如在土地税费权益管理上，应把体现土地绝对地租的权利交给中央，把体现级差地租的权利交给地方，以发挥好中央和地方两方面的积极性。

3.2 土地取得环节实行差别化税额标准

首先，应完善和调整耕地占用税税额标准，同时可考虑进一步提高征地补偿费标准，从源头上控制耕地占用。并根据占用不同类型的耕地进行差别化征收，即根据利用菜地、一般耕地、果园、林地、草地和养鱼池等来建房或从事非农建设的难易程度制定不同的税率。

其次，实现新增费差别化管理，充分发挥其推动农村土地整治、有效保护耕地、盘活存量、增加国有土地资产收益等方面的重要作用。针对新增费存在的问题，具体从以下三个方面入手：第一，考虑区域发展不平衡状况，调整新增费征收范围；第二，细化现行新增费征收标准，并建立动态调整机制；第三，按照资金与任务挂钩原则，研究制定差别化分成比例，提高资金使用效率。

3.3 提高土地保有环节的税负

土地使用权保有环节改革的总体思路是：配合土地使用制度改革，提高土地保有环节的税负，建立资源占用的经济约束机制，促进土地合理开发和有效利用。

具体来讲，城镇土地使用税按照“谁占资源谁缴税、多占资源多缴税”的原则，进一步提高城镇土地使用税税额标准，扩大征收范围；较大幅度提高税额标准的上限额，对别墅、高档公寓等用地，实行从高、从严征收政策；同时，将征税范围扩大到农村，调节各类企业生产经营用地，但对农民种植业、养殖业用地和个人自用的非经营性住房占地继续免税。

针对土地闲置费征收难等问题，应由国务院组织国土、财政、税务等有关部门，尽快统一土地闲置费征收的业务管理、会计、税务政策，并且出台对闲置房地产用地征“增值地价”具体政策，以有效规避房地产企业囤地现象的滋生蔓延。

3.4 土地流转环节加强征收管理

针对土地流转环节中土地增值税征管难等问题，土地增值税征收机关应把握房地产开发与转让周期较长的特点，克服清算难点，科学确认收入和扣除项目，强化征管执行力度。建议建立税务部门和房管部门、国土部门联动征缴机制，有效沟通，高效运转，全面征收土地增值税，抑制房地产投资投机行为。

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Practical Research on the Involvement of Land Tax Policy in Macroeconomic Regulation

WANG Yandong, LüBin, QIN Jing
(Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

Through analyzing the practice effect of the involvement of land tax policy in macroeconomic regulation, such as tax on farmland used for nonagricultural purposes, urban land use tax, land value-added tax, new construction land use fees, and idle charges, some problems are reflected in the course of the involvement of land tax policy in macroeconomic regulation. Speaking in overall terms, there are irrationalities in structure of taxation system; low taxes are paid for the acquisition of land; too narrow levy scope has been devoted to the tax for land tenure; and it is difficult in tax policy implementation of land transfer. In response to this, this paper suggests that we must optimize the design of the land tax system, and strengthen the government's macro-regulatory functions. We must implement differential tax standards for the acquisition of land, and increase the tax bearing on land tenure. In addition, we must enhance our efforts to collect and control tax on land transfer.

land taxes and fees; macroeconomic regulation and control; land acquisition; land tenure; land circulation link

F301.0；F062.1

C

1672-6995（2014）10-0025-05

2014-07-08；

2014-08-08

王燕东（1985-），女，湖北省十堰市人，中国国土资源经济研究院研究实习员，工学硕士，主要从事国土资源税费制度、国土资源经济等研究。