明晰产权 建设矿业市场主体

■ 张彦英

（国土资源部咨询研究中心，北京 100035）

明晰产权 建设矿业市场主体

■ 张彦英

（国土资源部咨询研究中心，北京 100035）

矿业企业市场主体的产权界定有其特殊性。国有矿业企业的产权界定可通过股份制公司制改革、国有资产的资本化改革、混合所有制经济改革等措施实现；通过推进探采一体，建设完整的市场主体。民营矿业企业也需要界定产权，实现体制转型升级，解决民营矿业企业发展的体制机制障碍，改善政策环境和社会环境，发展混合所有制经济，给民营矿业企业发展提供机遇。对于国有地勘单位要事企分开，明晰产权，使地勘企业成为商业性地勘市场主体；地勘行业事业单位分类改革要做好顶层设计，明确分类改革组建原则和操作方式，建议国家公益性地质工作队伍由中央统一组建，生产经营类地勘单位以省为单元重组。

产权界定；矿业市场；矿业企业；国有企业；民营企业；国有地勘单位

市场经济的主体是企业，矿业企业是矿业市场主体。勘查开发矿产资源，要使市场在矿产资源配置中起决定性作用，要更好发挥政府的作用，要建立健全统一、开放、竞争、有序的矿业市场，培育和建设产权明晰的矿业市场主体。

1 界定产权，建设完整的矿业市场主体

政府要通过健全法规、规范制度、制定政策、改善环境等工作培育和建设市场主体。建设矿业市场主体的一个核心问题是通过产权界定，明晰产权。没有明晰的产权，就不能形成真正的市场主体，就谈不上市场经济。我国目前经济非均衡发展，除了市场不完善外，还缺乏真正的市场主体。没有真正的市场主体，市场经济很难发展成有效的市场经济。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出“健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。”明晰产权是健全现代产权制度的核心内容，是市场主体建设的前提条件，是完善社会主义市场经济体制的必然要求。

矿业企业市场主体的产权界定有其特殊性。矿产资源作为矿业企业重要生产要素其产权归国家所有，国家行使矿产资源资产所有者职责。党的十八届三中全会《决定》明确“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。健全国家自然资源资产管理体系，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度”。矿产资源产权是通过在矿产资源所有权上设定的他物权——矿业权的方式来实现的。“矿业权”是矿业权人的财产权（用益物权）。我国目前的产业目录中没有“矿业”，而是将“矿业”分割为二：“采矿”划归采掘业，划为B门类，划入第二产业，产业组织实行企业体制；“矿产勘查”和各种“地质技术服务业”一并划入M门类（广义服务业），划入第三产业，产业组织实行事业体制。法规没有“矿业权”规定，只有“探矿权”和“采矿权”规定。这种分类同国际标准不一致，在全球独一无二（美国、俄罗斯、澳大利亚、加拿大、巴西“矿业”覆盖探采全过程，归属第一产业）。我国这种探采分离的产业分类造成管理体制上探矿、采矿分离，造成矿产资源产权制度不衔接。矿业覆盖探采全程的市场经济国家，探矿权制度和采矿权制度是通过市场机制自然衔接，我国两权制度人为断开，中间插一道采矿权行政审批；阻断了探矿权人的合法权益，造成事业体制勘查单位没有动力、没有活力，使其经济活动在国家统计分类中没有生产增加值。没有产权界定，形不成市场主体。国有矿业企业探采分离，不是完整的市场主体。矿产勘查的事业体制导致地质勘查市场主体缺失，是国有地勘单位转变为企业体制的产业羁绊。

按矿产资源勘查开发地质规律和市场经济规律，应将“勘查”与“采矿”合并为“矿业”，根据中国矿业大国和矿产品消费大国国情，划为第一产业较为合理。这样才能形成完整的矿业市场主体，有利于地质找矿，有利于矿业发展。

2 国有矿业企业的产权界定和市场主体建设

探采一体，建设完整的市场主体。国有矿业企业产权界定改革的第一步是从计划经济体制下探采分离（国家投资找矿，企业采矿）转变为市场经济体制下探采（机制上）一体化（自己找矿或买矿，探矿投入进入采矿企业成本），建设完整的矿业市场主体。现在的情况是一些老国有矿业企业还在吃计划经济条件下国家投资勘查形成资源储量的老本（一些矿业企业交了价款），相当多的矿业企业自己找矿或买矿。

油气资源禀赋特征以及矿业企业在机制上主动与国际惯例靠拢，在同样的矿业体制下较早地走上了探采一体化的路子，收到积极效果。大庆油田的发展是在计划经济体制下实行探采结合、技术经济结合，突出效益；生产科研结合，突出应用；当前长远结合，突出战略目标，因而取得50年稳产的光辉业绩，又制定了大庆100年发展目标。大庆的发展除了资源禀赋条件外，在计划经济体制条件下实行探采一体，产权制度进行局部改革，促进了发展，也为今后产权界定改革奠定了基础。

国有矿业企业股份制公司制改革。推进股份制公司制改革，界定产权，形成独立的市场主体，是国有矿业企业市场主体建设的重要举措。要解决政府主导经济增长“半市场经济”特征。国有矿业企业作为政府调控经济的工具、配置资源和推动经济增长的抓手，始终处于“半政府工具、半市场主体”状态，政企分不开，也不能分，政府对不同所有制企业有亲有疏，实行差异化政策。这种体制曾经适应了我国改革开放初期发展阶段，使我国在很短时间走过了经济发展的追赶期。但在超越一定时限后，这种体制弊端日益显现。国家拥有的国有资产的实物形态是“国有矿业企业”，而政府作为市场的监管者，同时拥有、管理和控制着庞大的国有矿业企业，并与其保持着复杂的关系，对国有企业行政干扰太多，国有矿业企业很难自主经营。政府无法正确处理与市场的关系。十八届三中全会《决定》指出：“健全协调运转，有效制衡的公司法人治理结构”。构建与市场经济体制相适应、与我国产业实际相吻合的股份制公司体制，建立科学的企业法人治理结构。实现所有权经营权分离，解决政企不分问题。国有控股或参股，企业经营，解决“国有资产实现形式”。这种股份制企业是独立的市场主体，保障市场配置资源作用的发挥，保障企业的健康发展。

白银有色公司改革历程是我国矿业股份制公司制改革、市场主体建设的一个缩影。白银有色公司是1954年新中国建立的第一个大型铜硫联合企业，铜硫产品连续18年全国第一。20世纪90年代中期，探明资源枯竭，体制机制制约，公司陷入困境十多年。经历了国家政策性关闭和债转股支持，引进中信集团战略投资30亿元，改制成“白银有色集团股份有限公司”，建立科学的法人治理结构，国有控股，企业经营，政企分开。探采一体，一方面走出去到国内外寻找接替资源，同时开展白银周边深部找矿成效显著，成果丰硕。目前控制铜铅锌钼资源量1500万吨，黄金1140吨等，2011年公司总资产达277.44亿元，在国内有色及贵金属生产企业均排名第二。

国有矿业企业国有资产的资本化改革。十八届三中全会《决定》确定的国有资产资本化改革实质是所有权和经营权分离，从体制上实现政资分开，对于矿产资源资产资本化改革有其特殊形式和特殊意义。矿产资源资产资本化包括两部分：一部分以资源性资产（实物资产）价值为基础的矿产资源资产资本化，通过矿业权人勘查开发矿产资源资产增值过程实现的；一部分是勘查开发矿产资源投入的产业资本（包括商业资本、金融资本）。政资分开，可将矿产资源国家所有的权益转换作为股份制矿业企业中的国家股权，与矿业企业共担风险，共享收益（目前国家权益是通过收取矿产资源补偿费体现的），有效地处理矿产资源国家所有（公权）和矿业权企业所有（私权）的经济关系，公平合理地维护了矿产资源国家所有权益和市场主体矿业企业的权益。这种管资本不管企业的制度安排，政府可站到企业之外，正确处理与市场关系，解决了在市场经济条件下公有制、国有经济与市场经济结合的问题。

混合所有制经济改革。十八届三中全会《决定》确定“积极发展混合所有制经济”，明确“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股，相互融合的混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式”。发展混合所有制经济，为深化国有企业改革、国有资本战略性调整进一步指明了方向，为非公有资本参与国有企业改革、与其他资本平等竞争进一步指明了方向。2014年的《政府工作报告》强调，在新阶段发展混合所有制经济要从产权开放和产业开放两方面着手。

混合所有制经济作为一种产权结构，是相对单一的公有制经济和私有制经济而言的，党的十六大、十七大提出发展混合所有制经济以来就有所发展。截至2012年底，中央企业及其子企业引入非公资本形成混合所有制企业已经占到总企业户数的52%。中央企业及其子企业控股的上市公司总数378家，非公有股权比例已经超过53%。

矿业企业发展混合所有制经济，对于产权界定、形成独立的市场主体，对于维护矿产资源国家所有、维护矿业权产权企业所有，对于公有制与市场经济结合，对于国有资本放大、非公资本效益发挥有着特殊意义。矿业企业混合所有制经济早有发展，紫金矿业集团股份有限公司是一个典型。该公司由起步于1992年的福建紫金集团改制成紫金矿业集团股份有限公司，其坚持国有资本、集体资本、非公资本交叉持股，相互融合，互取所长，2013年股权结构中非国有股约占71.2%，形成独立的市场主体；坚持市场在资源配置中起决定作用这条主线，坚持国际化、项目大型化、资本证券化方向，增强公司的发展竞争力。2013年集团总资产为668.98亿元，在当年中国黄金及有色金属企业中，紫金矿业占全国矿产金产量的8.9%，利润总额占全国规模以上黄金企业利润总额的10.66%；占全国矿产铜产量的7.05%。

十八届三中全会以来，国有矿业企业混合所有制经济改革有了新的发展，比如2014年2月19日中石化宣布，公司启动油气销售业务重组，引入民资实行混合所有制经济，社会资本和民营资本持股不超过30%。

面对新形势，国有矿业企业要做好思想准备和工作准备，在国家混合所有制经济改革方案确定之后，按照中央分类改革“一企一策”原则，提出自己企业股权结构，推进改革。对地勘企业是一个新的机遇，在规范整装勘查的管理和界定整装勘查投资主体多元化的基础上进行试点，推进混合所有制经济改革，将促进整装勘查的发展。

3 民营矿业企业的产权界定和市场主体建设

民营矿业企业要界定产权，实现体制转型升级。

随着改革开放深化和矿业发展，我国民营矿业企业有了长足发展。民营矿业企业突破传统的以计划体制为背景下的发展模式，对推动我国矿业发展、对我国矿业体制改革发挥了举足轻重的作用。2012年全国非油气矿山企业103795个，民营矿业85663个，占82.53%；全国各类矿山企业从业人员671.11万人，民营矿业327.2万人，占48.75%；全国各类矿山开采矿石总量（原矿量）98.10亿吨，民营矿业45.69亿吨，占46.57%；全国各类矿山矿产品销售收入1.61万亿元，民营矿业6441.94亿元，占40.03%；全国各类矿山利税总额3083.81万亿元，民营矿业1260.94亿元，占40.88%。

十八届三中全会《决定》指出“公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。”所以，发展国有企业和民营企业既不是“国进民退”，也不是“国退民进”，它们的目标是双赢。目前，双赢目标还不能达到，因为它们还不完全是独立的市场主体。因此，在矿业市场主体建设中，在国有矿业企业体制改革的同时，民营矿业企业要界定产权，实现体制转型升级。

民营矿业企业成立初期产权不清，家长制管理。民营矿业企业做大了，没有适时界定产权，也没有走法人治理结构道路，接班人选择，或者选贤，或者选亲，不适应现代企业管理要求。民营矿业企业产权必须界定清晰，建立现代化企业管理制度，走法人治理结构道路，建立职业经理人制度，更好发挥企业家作用。这是民营矿业企业形成独立的市场主体的必由之路。

解决民营矿业企业发展的体制机制障碍，改善政策环境和社会环境。目前民营矿业企业发展仍遇到很多障碍。在市场准入、政策待遇、资源配置、资金融通和法律保护等方面还存在诸多制约因素，同时，由于行政干预过多，办证程序复杂，矿山企业税负太重等问题，严重打击了民营资本办矿的积极性。

建议贯彻十八届三中全会《决定》精神，修改完善“矿产资源法”，删除对民营矿业及小矿山的歧视性规定，删除“集体矿山企业和个体采矿”一章。转变政府职能，建立完善市场，提供信息，改善市场环境，使民营矿业企业在市场配置矿业权中和国营矿业企业一样，自由交易、上市、并购、重组等。政府做好监管和服务，改善民营矿业企业的政策环境和社会环境。

发展混合所有制经济，给民营矿业企业发展提供了机遇。国有经济和民营经济，不是对立，而是相互促进，共同发展。国有矿业企业多数规模大、实力雄厚，拥有较强的技术优势和国际竞争力，民营矿业则具有机制灵活、创新意识强的优势。发展混合所有制企业，有利于完善法人治理机构，将在更大范围内、更广阔领域形成“你中有我，我中有你”的新局面，二者在融合中取长补短，发挥更大优势，实现“国民共进”、“公平竞争”。《决定》提出：“鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业”，是一个“民企发展式”的新命题，对民营矿业发展提供的新发展机遇。

4 国有地勘单位的产权界定和市场主体建设

事企分开，界定产权，建设市场主体。新中国成立后，为适应社会主义建设对矿产资源的需求，国家成立了地质部管理下属的地质勘查单位，在事业体制下开展地质找矿工作。几十年来，在为地质找矿做出重大贡献的同时，国有地勘单位本身也在发展壮大。截至2013年，全国从事非油气地质勘查工作的队伍95.45万人，在职职工54.17万人，离退休职工41.28万人。全国地勘单位总资产5319.96亿元，全国国有地勘单位实现总收入1963.44亿元。

进入改革开放时期，随着市场经济体制逐渐建立，地质工作管理体制和运行机制进行了一系列改革。1999年我国实施地质勘查队伍管理体制改革，省级地勘队伍属地化管理、企业化经营，中央成立了中国地质调查局，承担公益性地质工作。在推进公益性地质工作和商业性地质工作分体运行，推进地质勘查工作的市场化改革，保障我国地质工作的持续发展等改革与发展方面，取得重要成绩，是中国地质工作发展历史的里程碑。

由于属地化改革没有顶层设计，政策不到位，缺乏行业指导，属地化管理的国有地勘单位不能完全落实国办37号文“将原地质矿产部所属在各省、自治区、直辖市的地质勘查单位同意划归各省、自治区、直辖市，并逐步实行企业化经营。”“冶金、有色、轻工、化工、建材等部门所属的地质勘查单位，可以从各自部门的实际情况出发改组为企业或进入企业集团。”和国办4号文“按照企事分开的原则，推进国有地质勘查单位改革”精神。多数单位在事企混合体制下开展工作，“戴事业帽子，走企业路子”。不少省（区、市）公益性地质工作和商业性地质工作实施主体不清，多数国有地勘单位是事企不分、公商一体。在这种混合体制下，公商不分、事企不分、产权不清，国有地勘单位难以成为市场主体，发展没有压力，创新没有动力，既影响公益性地质工作，又导致地勘市场主体缺失，影响地勘工作的市场化进程；既影响地质找矿，又影响矿业发展，最终使地勘队伍不能健康发展。

党的十八届三中全会关于全面深化改革的决定，为国有地勘单位改革指明了方向。深刻领会中央关于深化改革的总体要求，坚定贯彻国务院关于地质勘查主体改革决定，落实中央5号文件精神，实现公益性地质工作与商业性地质工作分体运行，地勘单位事企分开的改革目标。建实建强公益类地质队伍，以优异的公益性地质成果服务于国家经济建设和社会发展；明晰产权，使地勘企业成为商业性地勘市场主体，为找矿突破、矿业发展做出新贡献。

地勘行业事业单位分类改革要做好顶层设计。顶层设计的核心内容是事企分类的划分。事企分类的基础是在厘清公益性地质工作和商业性地质工作界限的基础上厘清政府和市场的边界，公益性地质工作是为政府提供社会所需公共产品，商业性地质工作是地勘市场主体的投资行为，产品归市场投资主体。

在事企分类划分中，首先确定公益类事业队伍规模。公益性地质事业队伍规模，由经济社会发展对公益性地质工作需求决定。根据我国进入生态文明时代建设“五位一体”总体布局，经济、社会、生态、民生发展和科技创新对“大地质”各工作部类的需求，确定国家公益性地质工作队伍的规模，并根据不同地区特点，相应确定各省（区、市）公益类地质工作队伍规模。

确定公益类地质事业队伍规模，划分地勘单位事企分类，分别承担公益性地质工作、商业性地勘工作和生产经营。

明确地勘行业事业单位分类改革组建原则和操作方式是顶层设计的重要内容。

建议国家公益性地质工作队伍中央统一组建。中央公益性地质工作队伍以中国地质调查局为基础建实建强，各省（区、市）组建的公益性地质工作队伍隶属中国地质调查局。中国地质调查局统一组织实施全国公益性地质工作，这样的体制适应公益性地质工作特点，符合我国国情。

生产经营类地勘单位以省为单元重组。根据市场需求及本身优势，明晰产权，组建各类市场主体。一是以知识、技术、信息、人才等生产要素为资本，组建组织机构精干、能多方筹资、可灵活运作、具备承担找矿风险素质的小型找矿公司，形成勘查市场主体。充分发挥找矿人员丰富的知识、技术及信息资源。按照物质资本投入与人才资本投入共同创造财富，知识创新是带动经济增长的力量的原理，运用产权激励，员工持股，激发活力。二是条件具备的建立探采一体的矿业公司，这已在全国各地地勘单位中有成功的典型。三是与国有矿业公司通过并购重组，发挥国有矿业公司的资本优势和地勘单位的技术、信息和人才优势，明晰产权，优势互补，逐渐发展组建大型跨国矿业企业，建设我国重要的矿业市场主体。四是以地矿部门多年积累并不断创新的专业技术为资本，组建专业技术服务公司。专业化分工是市场经济高度发展的标志，也是生产要素资源充分利用、专业技术资本化、提高效率的必然要求。五是建立混合所有制地勘企业。地勘单位与民营企业合作，地勘单位发挥知识、技术、信息、人才优势和目前地勘单位拥有的矿业权优势，民营矿业企业发挥机制灵活、资金充裕优势，明晰产权，股份合作，组建混合所有制地勘企业，实现地勘单位体制机制改革和地质找矿突破双重目标。

国有地勘单位事企分开、产权界定改革的政府支持和政策引导，是顶层设计的重要内容。作为从事艰苦工作的特殊行业，顶层设计中要有特殊政策。其中以下几条建议列入顶层设计之中。

一是鉴于国有地勘单位事企分开、产权界定改革范围之广，力度之大，建议国家设立《地勘行业创新和产权改革引导基金》，用作支持地勘单位科技创新和产权改革的专项投入，引导社会大型企业、民营企业以合作资本形式向地勘单位投入。

二是在这次地勘行业事业单位分类改革中，对于国有地勘单位庞大的离退休职工，在国家事业单位离退休社会统筹政策规定还未出台前，建议作为试点，实行社会化管理，并制定过渡期政策，在过渡期内离退休人员同等对待。

三是全面落实国务院及有关部门已出台的支持地勘单位改革发展的一系列政策措施，解决历史遗留问题，助推地勘单位改革发展。

5 结语

市场的存在依赖于市场主体的活动，市场是市场主体竞争、合作、交易、交流的平台。健全完善统一、开放、竞争、有序的矿业市场，把由市场承担的功能完全交给矿业市场，使不同类型的矿业企业平等竞争，真正成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场主体；开放投资领域，实行“非禁即入，平等对待”，除了法律和“负面清单”明令禁止的领域，每个企业都可以自由进入，吸引多元投资主体、营运主体，发挥投资带动发展的关键作用，激发矿业市场主体生机活力，保障矿业健康发展。

[1]中国共产党第十八届中央委员会.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[Z].北京：中国共产党第十八届中央委员会，2013.

[2]厉以宁.谈谈产权改革的若干问题[N].北京日报,2013-12-02(17).

[3]张文驹.理顺矿业改革思路要从产业定位开始[J].国土资源导刊,2013(9):48-50.

[4]张彦英.关于实施找矿突破战略行动的辩证思考[J].中国地质教育,2012(2):1-7.

Clarifying the Relationship of Property Right and Building the Main Mining Market Players

ZHANG Yanying
(Consulting & Research Center Ministry of land and Resources, Beijing 100035, China)

Property rights definition with regard to the main market players of mining enterprises has its particularity. Therefore, in order to realize property rights definition of state-owned mining enterprises, efforts must be made in the reform to turn state-owned enterprises (SOEs) into stockholding corporations, the capitalization of state-owned assets, and the mixed ownership economy. Along with promoting the integration of exploration and exploitation, a complete market main body is built. Private mining companies also need to define property rights, and realize system transformation and upgrading. This means that we must solve the institutional obstacles in the development of private mining enterprises, improve the policy environment and social environment, develop multi-ownership economy, as well as provide opportunities to the development of private mining enterprises. As for the state-owned geological exploration units, they should engage in their efforts to manage institutions and enterprises separately, to clear property rights so as to make geological prospecting enterprises into a main player in the commercial geological exploration market. Classification reform of public institutions in geological exploration industry means that we will perform well in top design, make the principles of classification reform clear and know how it operates. Proposing that national public welfare geological work group should be organized by the central government in a unified manner; and geological exploration units that are engaged in production and business must be regrouped by province.

property rights definition; mining market; mining enterprise; state-owned enterprises; private enterprises; the state-owned geological exploration units

F407.1

C

16722-6995（2014）10-0004-06

2014-08-20；

2014-09-17

张彦英（1944-），男，甘肃省靖远县人，国土资源部咨询研究中心副主任，研究员、咨询委员，中国自然辩证法研究会常务副理事长，大学本科学历，主要从事地质矿产管理及地质科研管理研究。