中加人才引进与流动管理政策的比较研究

● 熊缨 西楠

步入大数据时代，科技实力对国家的综合国力起到重要作用，国与国之间的竞争不再仅仅局限于对产品与技术的角逐，更重要的是对高精尖人才的竞争。在这种复杂的环境中，不少国家都认识到人才的重要性，纷纷把利用全球性人才资源作为国家的发展战略，不断推出竞争性的人才政策，加大对人才特别是高科技人才的引进和利用。

众所周知，加拿大是一个传统的移民国家。加拿大的人才引进与流动管理政策制定早、落实迅速，在移民法的历史上具有里程碑的标志，其移民政策中的计分选拔制度被其它移民国家，如澳大利亚、新西兰和英国等争先效仿。加拿大的人才政策制度涉及了近乎全部的国际上成熟的人才政策制度，如：国际上比较成熟的九项技术移民政策制度中（刘国福，2014），加拿大现行政策制度就有八项，这一数字远超过美国、德国等国家。加拿大的人才引进与流动管理政策历经浮沉后，能精准地定位国家的人才需求，有力地发挥出国家的知识优势、人才优势，助力国家站在人才竞争的浪潮之巅。

中加两国都在积极制定立足于本国国情且能够充分利用国内外人才的政策，进而促进本国的经济发展。改革开放以来，中国政府坚决支持留学，积极吸引人才回国，为出国人员回国工作、回国创业提供了支援，创造了良好的生活和工作环境。2010年，国务院颁布了《国家中长期人才发展规划纲要》，强调要坚持自主培养开发与引进海外人才并举，实施更加开放的人才政策，大力吸引海外高层次人才和急需紧缺的专门人才。在一系列国家政策的感召下，中国引进人才取得了突破性进展。从1978年至2012年年底，中国各类出国留学生大约总数是240多万，回国人数已达100多万人①。许多人才归国成为我们经济和社会发展的中坚力量。国家自2008年实施千人计划，积极引进海外人才，截至2013年7月，“千人计划”已引进各领域高端人才3319名②。

虽然我国在人才工作中取得了可喜成就，但相较于加拿大，我国在人才引进与流动管理政策上仍存在一些问题。例如：我国集中力量通过中共中央组织部和外国专家局引进人才，在一定程度上忽视了市场的作用；我国现阶段缺乏对海外人才流向本国偏远地区的引导，致使海外人才在国家各个地区的分布尚不均衡；我国在人才评价筛选方面的政策略不科学等等。加拿大在重视人才、吸引人才和使用人才上的许多做法，有不少值得我们去学习和借鉴。我国要想在日趋激烈的国际人才竞争中立于不败之地，就必须学习和吸取国外的经验，制定适合于我国国情的人才战略和人才政策。

本文通过回顾中加人才引进和流动管理政策及文献，从对比中找出我国人才政策存在的问题，进而为我国人才引进和流动管理政策改进提出建议。需要指出海外人才在本文是指国家需要的有专长的外国人、华侨、留学生等，且本文研究的人才引进与流动管理的对象为跨国度引进的海外人才。

一、加拿大人才引进和流动管理政策的发展特点及代表性政策

加拿大的人才引进以本国需求为导向，而且根据需求的变化会不断进行灵活调整，是否引进人才、引进哪类人才，主要是看国内产业发展和劳动力市场的需求。

（一）加拿大人才引进和流动管理政策的发展特点

二十一世纪前，加拿大吸引大量发展中国家的优秀人才来补充本国的人才队伍、以此满足本国发展需求。在这之后，加拿大人才政策调整为积极吸引国际人才与发展本国人才并举。进入二十一世纪，加拿大主要受到两方面影响，第一，本土和外来人才流向报酬优厚、赋税低、工作环境优越的邻国——美国；第二，金融危机导致加拿大经济和就业市场吸引力下降，导致大批移民纷纷选择回到母国发展，造成人才大量回流。在这样的情况下，加拿大一方面重视对本土人力资本投资，提高劳动力队伍的整体教育水平、技能水平和适应性，促进创新和科技发展。另一方面利用知识优势、人才优势和企业优势来促进加拿大科技、经济、社会全面发展的思路。加拿大引进和管理人才的政策特点由仅吸引海外人才，转向积极发展本国人才的同时吸引海外高层次人才，从而全面强化加拿大在国际人才竞争中的地位。

（二）加拿大人才引进和流动管理的代表性政策及特点

1．通过制定灵活的技术移民政策引进国内经济社会发展急需的人才

加拿大通过制定灵活的技术移民政策从入口把关，确保引进国内的是经济社会发展中急需的人才。加国的技术移民政策采用了计分选拔制度，劳动力市场测试制度、移民职业清单制度、移民配额制度等先进制度。其中，加国早在1967年开始就实行计分选拔制度，是世界上最早采用该制度的国家。该制度一方面通过量化，避免移民官审理申请的主观倾向，减少因为移民官歧视申请人而拒绝人才的情况。另一方面根据加拿大经济社会发展需求调整选拔分数，提升引智效率，例如，技术移民的分数从1993年的70分，调整至2002年的75分，后又因分数过高导致技术移民大幅减少而在2003年降低至67分，并一直持续至今。加国也是最早采用劳动力市场测试制度、移民职业清单制度的国家之一，这些制度能确保技术移民政策根据本国经济社会发展和劳动力市场的需要进行灵活调整，引进急需人才。

2.实施宽松的人才管理政策减少人才外流

加拿大对引进的人才实施宽松的人才管理政策。一项政策是自1977年修改生效后至今未再修订的双重国籍政策。双重国籍政策减少人才外流的同时还使许多在国外的加拿大裔的人才能够重新回到母国加拿大。另一项政策是优惠的税收政策。加拿大多年以来一直致力于通过调节税收政策来减少人才外流，留住优秀的创业人才。早在2000年的预算中，加拿大联邦政府就已经提出了一项为期5年的大幅度削减了个人所得税的政策，2009年的预算中提出在随后的5个财年（2013-2014财年截止）将为加拿大的家庭及个人减少1600亿美元的各项税收③。在2014年的预算磋商中，加拿大官方表示还将进一步落实减税政策。这说明，这一政策为高技能人才提供了更具竞争力的收入体系，使他们更容易在全球市场中获得成功。

3.大力实施人才引进计划重点吸引高层次科技创新人才

加拿大在2000年设立了首席研究员计划（CRC），核心目标是为加拿大的大学吸引和留住卓越研究人员。在首席研究员计划的基础上，2008年，加拿大政府又设立了加拿大优秀首席研究员计划（CERC），决定在7年内为每位入选者提供1000万加元的资金，其最终目标是将加拿大打造成为全球科学技术发展领先的研究中心。2010年加拿大启动班廷博士后奖学金计划，在2010-2015年的5年内拿出4500万加元，资助国内外优秀研究人员在加拿大从事博士后研究。该政策不仅起到了吸引和留住高层次人才的作用，还培养了本土人才。从2011年公布的入选名单来看，获得资助的博士后69%来自加拿大国内。

4.通过经验类移民政策留住有专长的管理和技术人才

加拿大2009年起通过经验类别移民申请（CEC）来吸引在加拿大境内的外国人。政策的作用是留住在加拿大国内学有专长的留学生和优秀的外国劳工。截至2012年两种经验类别移民总和为9359人，经验类移民可以切实有效的为加拿大留住专业人才，从2013年11月9日开始的最新一轮经验类移民截至2013年12月23日已经收到62个不同类别职位申请④。值得注意的是，厨师、餐饮管理者、行政长官等6类职位由于在加拿大人才市场中相对饱和或技术性尚未达到经验类移民要求等原因，不在新一轮经验类移民申请的受理范围内，由此看出加拿大的经验类移民政策对职位类别有侧重。

5.加强外国留学生有关政策充实人才后备力量

加拿大通过设立奖学金、发放留学签证、放宽招生条件、简化入学手续、降低收费标准、改进考试制度等手段吸引外国留学生，鼓励学成之后的留学生在当地就业。加拿大2008年4月出台放宽国际留学生的毕业后工作签证政策。政策通过延长毕业留学生工作许可年限、取消对专业与择业的挂钩和提出录用不再是申请工作许可的必要条件等方式，鼓励留学生毕业后留在加拿大工作，从而加大人才储备力度，加强国家人才梯队建设。

二、我国人才引进与流动管理政策的发展特点与代表性政策

改革开放以来，我国引才规模不断扩大，引才模式不断多元化，逐步形成全方位、多渠道、宽领域的引才格局。同时，我国也在完善中国永久居留制度方面做出更大努力，为中国积极应对国际人才竞争，建立与国际接轨的人才引进机制，营造良好的外籍人才工作生活环境提供了政策保障。

（一）中国人才引进和流动管理政策发展的三个阶段

我国人才引进与流动管理政策的发展历程呈现出一定的阶段性，每个阶段内颁布的政策各有其特点。

1.1978-1999年，初步探索阶段

党和国家在人才引进和流动管理实践中加深了对人才重要性、紧迫性的认识，出台外国人出入境和在华就业等政策。党和国家对人才引进和流动管理政策进行了初步探索，体现了实践对人才引进和流动管理政策发展的推动作用。

2.2000-2008年，战略重视阶段

人才政策上升到国家战略层面，出台外国人永久居留政策。进入21世纪之后，政府先后提出了“科教兴国”与“人才强国”的战略口号。2003年全国人才工作会议是中国人才工作的重要转折，会后提出“实施人才强国战略，坚持党管人才原则”，把优秀人才聚集到党和国家事业中来，加快确立人才优先发展战略布局。这一阶段人才引进与流动管理政策得到有效的贯彻落实。

3.2008年至今，加快推进阶段

国家根据经济社会发展和产业机构调整需要，加速引进海外高层次人才，加快完善外国人永久居留政策，出台新的出入境管理法。特别是2010年的第二次全国人才工作会议，明确了到2020年我国要培养规模宏大、结构优化、布局合理、素质优良的人才队伍等人才发展总体目标。这一阶段海外人才归国数量快速增加，归国人才层次不断提高，为国服务活动日趋活跃，人才吸引与流动管理政策取向已经开始向方便人才流动和吸引海外人才倾斜。

（二）我国人才引进与流动管理的代表性政策及特点

中国改革开放三十多年，人才引进与流动管理政策在摸索中出台。我国人才引进政策的数量相对于流动管理政策的数量较少，这容易让我国更多的关注人才管理和保障，而非人才引进。随着世界“人才战争”日趋激烈，中国的流动管理政策在某种程度上承担起人才引进政策的政策目标。

1.通过外国人出入境政策规范出境入境管理

2013年7月3日我国特别针对外国人出入境，公布了《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》，对签证的类别和签发、停留居留管理、调查和遣返做出了规定，为外国人出入境管理的提供具体的实施依据，以期回应更加多元的入境需求和应对日益凸显的外国人非法入境、非法居留和非法就业问题。根据管理条例的有关规定，我国普通签证从原来的8类，即D（永久居留）、Z（工作）、X（学习）、F（访问）、L（旅游）、G（过境）、C（乘务）和J（记者）字签证，变为12类，新增M（商贸人员）、Q（探亲华人）、S（私人事务）和R（人才）字签证，其中M字签证是原F字签证的拆分，Q和S字签证是原L字签证的拆分，R字签证为新增签证，发给国家需要的外国高层次人才和急需紧缺的专门人才，比如纳入中央“千人计划”的外籍高层次人才等。此外还有一些细节的变化如学习签证按时间期限分成X1和X2两种，旅游签证取消了对人数限制的描述等等。

2.实施外国人在中国就业相关政策，加强就业管理

外国人在中国就业的相关政策。1986年，《中华人民共和国外国人入境出境管理法》最早对外国人在中国就业做出规定，其中第8、18和19条涉及了外国人、雇主和政府主管机关等主体，《出入境法》的立法目的强调发展国际交往。1996年1月颁布的《外国人在中国就业管理规定》开始实施，可以看作是中国的工作签证政策。该规定全面涉及外国人在中国就业许可制度、用人单位聘用外国人的申请与审批工作以及外国人的就业管理等。《管理规定》作为对《出入境法》的补充，并未对强调发展国际交往这一立法目展开、细化（刘国福，2008），而是强调管理、规范和保障。

外国专家在中国工作的相关政策。1993年10月1日起执行的《关于对介绍外国文教专家来华工作的境外组织和境内中介机构管理的暂行办法》强调促进国际交流活动的立法目的，明确了外国文教专家应具备的条件，其中对外国文教专家的来华工作条件的描述多为法律法规、道德观念和身体健康层面。2004年《外国专家来华工作许可办理规定》则对外国专家获取《外国专家来华工作许可证》的条件，例如专长、职务、学历和所从事领域等进行考察。

3.通过留学生回国政策加快引进海外高层次留学人才

2007人力资源和社会保障部发布的《关于建立海外高层次留学人才回国工作绿色通道的意见》，关于开辟绿色通道积极引进海外高层次留学人才，为其本人及家属提供有关入出境及居留的便利。

4.通过“中国绿卡”政策大力吸引海外高端人才

永久居留（中国绿卡）相关政策。我国2004年出台《外国人在中国永久居留审批管理办法》，正式开始实施外国人永久居留制度。2004年《永居办法》的作用是规范外国人在中国永久居留审批管理工作。根据此办法，满足一定要求的中国人可以申请永久居留证，在中国永久居留，在出入境方面仅凭护照和永久居留证即可出入境。该政策保护外籍人才在中国永久居留的合法权益，为吸引外国人来华永久居留提供政策保障。

永久居留待遇的政策。2012年，我国中共中央组织部等25个部门联合发布了《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》，此前我国一直没有法律政策对永久居留外国人的待遇问题做出规定，导致外国人才虽然可在华长期居住，却无法凭永久居留证享受与国民相同的待遇，永久居留证仅相当于一张长期签证。该办法的出台弥补了这一政策的空白。根据此办法，除政治权利和法律法规规定不可享有的特定权利和义务外，原则上和中国公民享有相同权利，承担相同义务。办法明确了永久居留的外国人在工作、投资、生活当面的待遇，有利于吸引外国人来华永久居留。

5.通过“千人计划”支持一批高端创新创业人才

2008年12月，中共中央办公厅转发《中央人才工作协调小组关于实施海外高层次人才引进计划的意见》。海外高层次人才引进计划（简称“千人计划”）的作用是紧密围绕国家发展战略目标，通过5到10年时间，在国家重点创新项目、重点学科和重点实验室、中央企业和国有商业金融机构、以高新技术产业开发区为主的各类园区等，引进并有重点地支持一批能够突破关键技术、发展高新产业、带动新兴学科的战略科学家和领军人才回国（来华）创新创业。

政策自实施以来，取得良好的收效：到2013年7月，“千人计划”共引进3319人，其中包括40多位发达国家的院士等科技顶尖人才，引才数量、质量超出预期，他们为国家社会经济科学发展作出了重要贡献。另外创新型人才进入高校和研究机构用亲身体会的先进科研理念和人才培养方式直接或间接推进高校和研究机构去行政化的进程。政策在操作过程中仍存在一些问题：只有很少一部分“千人计划”教授成功申请到国家重大项目，尚未实现“千人计划”教授大力投身于祖国创新科技事业的初衷⑤；“千人计划”教授的经费是否过高以及他们是否全职工作等，想必这会在一定程度上影响到“千人计划”教授专心从事科学研究和“千人计划”这一品牌。

三、中加人才引进与管理政策的比较和存在的问题

加拿大在制定人才引进和流动管理政策时，比较注重回应国内经济发展和市场的需求，人才引进标准比较科学，在重视引进人才的同时也注重人才留用，注意减少人才流动的障碍，有关手续比较简单。中国的人才引进与流动管理政策与加拿大相比，存在如下问题。

（一）有关政策制度不能准确反映对人才的新需求

对于新时期的人才新需求，如果人才引进与流动管理政策的导向不够全面，这些需求就很难得到准确的反映。与加拿大相比，我国企业和我国偏远地区有大量人才需求得不到满足。

1.忽略了企业尤其是私营企业的市场人才需求

加拿大的移民制度从产业发展战略和国家利益角度出发，会优先照顾政府机构及高新企业，但前提却并不是建立在限制雇主的基础上，绿卡申请者的雇主可以是国内任何一个合法机构。然而目前我国政策引导并优先照顾政府企事业单位以及高新企业发展的人才需要，却忽略了同样需要外国人才的一般性机构、高校和企事业单位，以及民营企业，存在政策导向不尽全面的问题。2012年民营企业已经超过840万家，占企业总数的87.4%，占GDP的贡献率超过60%⑥。冯仑在2013年博鳌亚洲论坛曾说民营只用了30%的社会资源，但是奉献了65%公益慈善捐款。民营企业在国家经济和社会的发展方面做出了巨大贡献，同时，面对国际化竞争，民营企业同样需要引进国际人才市场优秀的管理和技术人才，提升企业的国际竞争力。

2.忽略了偏远地区的人才需求

我国政策引导人才流向以高新企业和政府重点机构为优先单位，而这些单位往往都集中在几个中心城市，从而忽略了对外国人才到我国偏远地区发展的政策引导。加拿大的政策不仅引导人才流向高新企业和政府重点机构，还鼓励外国优秀人才流向本国偏远地区，以均衡外国人才分布，协调各地区共同发展。例如加拿大的移民政策中，申请人愿意到魁北克等边远偏僻地区工作居住并获得州担保与投资，或为加拿大政府指定项目工作都属于加分因素。这一点，在我国的人才技术绿卡制度当中并没有体现。

（二）管理部门众多，程序复杂，人才流动的障碍较大

在人才流动管理方面，由于多个政府部门对同一工作具有管理权，导致流动管理存在程序繁琐的问题，“三证分立”现象最有代表性的反映出这一问题。根据相关政策法规，外国人来到中国工作，必须办理“三证”，即外国就业证或外国专家证、外国人就业许可证书以及居留证三个证件。就业证由中华人民共和国人力资源和社会保障部以及地方人力资源和社会保障部门审批，外国专家证由外国专家局审核；用人单位的外国人就业许可证书要由行业主管部门批准；居留证件要在公安部审批。此外，还可能涉及到的外交部、教育部等相关部委。以“三证分立”为代表的一系列类似现象如不得以重视，将降低管理部门应对人才需求的变化时的反应速度，同时将影响海外人才来华的积极性。

对比加拿大，其管理外国人才的部门职责比较清晰，办理有关证件的程序比较简单。加拿大公民和移民部（CIC）负责移民政策的制定与临时和永久居留签证的审批，加拿大边防服务局（CBSA）负责边境和机场的执法和入境管理，加拿大人力资源和技术发展部（HRSDC）负责移民入境后的就业方面的问题。CIC、HRSDC和CBSA三个部门的职责交叉重叠较小，办理证件的流程简洁。

（三）人才评价筛选政策制度略不科学，影响政策实效

我国当前人才引进的标准存在“不尽全面”和“难以量化”问题，“不尽全面”的问题在对比基于职位还是基于职业的人才评价政策制度中体现，“难以量化”在与计分选拔制度的对比中体现。

1.缺乏从职业角度评价筛选人才

我国以职位（担任副总经理、副厂长等职务以上或者具有副教授、副研究员等副高级职称以上以及享受同等待遇）而非职业作为门槛来制定技术人才永久居留申请政策。职位（职称）的内涵空泛，在不同国家、行业、企事业单位，没有统一的标准和要求，导致政府主管部门难以到达客观评估申请人的能力、经验及适应性的预期目标。相对于我国以职位作为门槛，加拿大以职业作为门槛制定技术移民申请政策，根据本土人才资源的不足以及就业市场的需求，建立并随时调整职业移民清单，只有清单上的职业才可以申请。

关于职业与职位之争，从时间角度来说，一个人的职业相对于其担任的职位要更稳定和持久。从我国急需人才的角度来说，若以职业为门槛，换单位、职位不会成为他们永久居留申请的负担，有利于吸引留住需要的人才。从政府主管部门的角度来说，职业的具体内涵有相对统一的标准，有利于政府主管部门评估申请人的能力，并根据国内劳动力市场，经常性调整所需外籍人才的申请。

2.缺乏用更量化的方法评价筛选人才

加拿大对移民的计分选拔制度相较于我国对永久居留申请者的评估制度，能更量化地评价人才各方面的素质。计分选拔政策制度全面、综合地量化了申请者的职业、学历、工作经验、语言、年龄、收入、配偶、适应能力等各方面的因素，反映了对拟引进外国人才的希望和最低要求。

（四）有关流动管理政策亟需进一步规范化、法律化

人才并不是“请进来”就万事大吉了，引进的人才能否发挥作用，能否得到支持，能否获得长期发展，能否愿意长期居留并扎根入籍，都需要从政策角度认真考虑，因为引进的人才随时可以逆流失。

在加拿大，绿卡还是建立在移民申请与许可的基础之上。而在中国，绿卡不意味移民倾向以及得到认可，只意味着得到了可以永久居留在中国的资格，对应身份是“可永久居留中国的外国人”，并没有进一步推动其入籍的动机和措施。这显然是不利于留住海外人才的。

由于人才签证、绿卡等流动管理制度的相对滞后，因此中央出台重大人才计划不得不单独进行人才的绿卡规定，例如“千人计划”对引进的海外高层次人才享受的特殊生活待遇单独出台规定⑦。这在一定程度上解决了海外高层次人才的后顾之忧，推动了全球人才向中国流动，但毕竟不是制度化、规范化解决人才流动管理问题的根本办法，中国绿卡政策尽管要为国家重点计划、项目引进人才服务，但海外人才如果获得绿卡都靠国家重点计划出台单独政策来推动，这说明中国绿卡制度已经滞后于国家的发展需要，中国绿卡目前更多是荣誉性、象征性的意义。

四、推进实施我国人才引进和流动管理政策改进的相关建议

在综合分析出我国人才引进与流动管理政策现存问题的基础上，本文按照国际人才环流与共享的促进原则，围绕人才引进与管理政策的实施，提出相关的政策改进建议。

（一）构建回应市场需求的人才引进政策

经济的发展要求人才结构与经济结构以及产业结构相匹配，人才的结构和人才的开发必须符合产业结构的需要，符合市场的需要，才能促进社会经济的发展。因此在制定和执行人才引进政策过程中首先要把握我国对国外人才的需求总量和结构情况，搞好人才资源的预测、分析、信息、政策引导等工作。

其次要完善人才市场供求导向机制。加拿大制定人才引进政策的政府部门不负责具体的人才引进工作，转而由需要人才的组织自主引才。我国施行党管人才原则，中共中央组织部制定人才引进政策的同时也进行具体的创新和创业人才引进工作，这样虽然可以集中力量引进高端人才，但也在一定程度上忽略了市场对人才的需求。我国需要实施对各行业引进人才需求的定期调查机制，加快我国人才供需动态数据库建设，并以此为依据动态调整我国紧缺人才目录表，对不同层次、不同类型的人才制定不同的引进和居留政策。

（二）设立境外人才流入归口管理机构简化行政审批程序

针对“三证分立”所反映出的程序复杂的问题，笔者建议改革我国的外国人管理体制，设立一个归口管理境外人才的机构，统一管理外国人签证、居留、移民等事务，统一审批绿卡和入籍的申请，形成统一、一致、高效的管理体制，如果暂时不设立这样一个归口部门，则需要加强现在有关部门的协调合作机制，优化行政审批程序。不同部门之间构建既相互制约又相互协调的工作机制，包括会议联席制度、政策议程制度、政策会签制度、联合审批特办制度等等。同时，在完善协调机制的同时，嵌入责任机制，尤其是加强问责机制的构建，包括问责主体、问责依据、问责程序。管理外国人签证、居留、移民的不同事务的机构应加强协调与合作，简化行政审批程序，进一步优化申办流程、提升服务水平。建议将外国人就业证和外国人就业许可证书合二为一，改由用人单位和个人联合提出申请，用人单位担保，然后人力资源和社会保障部进行审批。永久居留证件可由人力资源和社会保障部审批，公安部登记核查发放，永久居留以及出入境因为涉外以及涉及安全问题，则还应由公安部共同进行。申请外国专家证，才需要有关行业主管部门审批。

（三）借鉴人才量化评估体系提高人才引进的科学性

学习和借鉴加拿大的移民评价系统，科学建立人才引进评价指标体系，对要引进人才开展综合评价，量化评分，把学历、技术、发明创造、投资纳税、表彰荣誉等方面的综合情况纳入评价范围，全面考察人才的综合素质及优势特点，降低人才评估过程受主观倾向的影响。

在公平的评价系统基础上建立动态调整的技术类永久居留评估制度和职业清单，根据经济社会发展需要和人力资源供求变化调整评分要求和计分标准，科学引进国内发展急需和紧缺的外国人才，提升人才引进工作的效率。这样既能引进有一技之长的专才，也能引进综合发展的通才，使人才评价更加科学合理。

（四）进一步加强人才流动管理政策制度建设

为加强人才流动管理政策制度建设，我国需要逐步完善中国绿卡政策，并适时出台入籍政策，并且为留用有经验的优秀人才，我国应该降低工作签证转永久居留的门槛。

1.设置加速入籍条件

我国没有出台专门的非依亲关系的外国人通过技能、资金获得绿卡之后如何入籍归化的政策，目前移民入籍规定主要从亲属关系考虑，必须是中国人的亲属，定居在中国，批准后不得保留外国籍。因此，我国需要像世界各国一样出台入籍归化的政策，建立相关渠道，并可以设置一些加速入籍的条件。我国可以借鉴国际上的经验，一是申请技术人才绿卡的时间门槛进行适当放低，建议修改为“连续任职时间3年，且3年中累积居留时间达到2年”就可以申请。其次，在我国申请绿卡成功后居留满5年且累积居留时间达到3年以上，无任何违法记录，申请并通过入籍考试，方可入籍。与我国公民结婚，对国家或社会公共事业做出贡献，纳税达到一定金额或在所属产业创造的就业机会达到一定数量的，就可以获得绿卡，3年并累积居住达到1年，通过入籍考试，便可以加速入籍。

2.限定年度上限总额

在有关人才绿卡的年度限额，目前，一年来华工作的外国专家、学者都达到30万人次以上。随着中国融入全球化进程，还会有更大量外国公司、外国人才来到中国发展。另外，随着我国未来10年实施国际人才竞争战略，以及目前每年都要增加30万数量、总数目前超过200万的留学人员，超过600万的新华侨华人，5000万的海外华人华侨都有着巨大申请中国绿卡、入籍中国的巨大诉求（王辉耀，2013）。很显然，目前每年批准的绿卡额数要增加十倍以上。美国、澳大利亚、加拿大等移民国家一年批准的技术移民和投资移民绿卡总额肯定超过10万；而英国、法国则少很多。建议我国每年人才绿卡不限定数额，只根据实际情况需要，但可以限定一个年度上限总额，上限额可以采取在移民国家和欧洲传统发达国家之间的数量，大约5万到10万之间。

3.降低工作签证转永久居留的门槛

我国应该学习加拿大增加经验类移民，留用紧缺和急需人才的一些做法，适当放宽签证力度，降低工作签证转永久居留的门槛，让更多优秀的海外高层次人才能够留在中国，为中国的经济发展、科技创新做出更大的贡献。目前，在华工作的外国人和外国专家远低于在发达国家和地区工作的外国人。2010年，持外国人就业证在中国工作的外国人比2009年增长8700人，新聘外国专家32,897人。而2009年，美国向785,627名外国人才签发了H-1B、O-1、P-1和L-1工作签证，新西兰向177,361名外国人签发工作签证（刘国福，2011）。高门槛导致以永久居留身份入境和在中国居留的外国人数非常少。如果短期内无法发放“海外公民证”和“海外华裔卡”，也无法修订双重国籍的话，希望中国能够加大放宽签证力度，继续提升人才工作签证层次，让有一定资质的人才从持有工作签证转化为持有移民签证，同时，赋予中国海外使领馆接收中国绿卡办理的功能，促进更多外籍人才来中国发展。

注释

①数据来源：2013年《中国统计摘要》，第163页。

②千人计划网.赵乐际在“千人计划”专家座谈会上的讲话[EB/OL].http://www.1000plan.org/qrjh/article/40679,2013-09-10。

③加拿大财政部.Chapter 3.5:Supporting Families and Communities[EB/OL].http://www.budget.gc.ca/2013/doc/plan/chap3-5-eng.html#a15-Keeping-Taxes-Low-for-Canadian-Families-and-Individuals,2013-03-21。

④加拿大公民移民部（CIC）.Number of complete NOC B applications received towards each occupation’s sub-cap [EB/OL].http://www.cic.gc.ca/english/immigrate/cec/applications-accepted.asp,2013-12-23。

⑤张捷.“千人计划”教授面临的困境[EB/OL].http://www.1000plan.org/superblog/3046/525,2011-11-23。

⑥中国财经报.中国民营企业已超840万家 占GDP的贡献率逾60%[EB/OL].http://news.hexun.com/2012-03-14/139304233.html,2012-03-13。

⑦特殊生活待遇规定包括：外籍引进人才及其随迁外籍配偶和未成年子女，可办理《外国人永久居留证》或2-5年有效期的多次往返签证；具有中国国籍的引进人才，可不受出国前户籍所在地的限制，选择在国内任一城市落户。

1.桂昭明：《人才绩效的科学评价是 “以用为本” 的关键环节》，载《中国人才》，2012年第11期，第56–57页。

2.刘国福、刘宗坤：《出入境管理法与国际移民》，中国法律出版社，2013年，第459–470页。

3.刘国福：《国际技术移民制度面面观》，载《国际人才交流》，2014年第2期，第51–53页。

4.刘国福：《简论外国人在中国永久居留（中国绿卡）制度》，载《河北法学》，2008年第3期，第55页。

5.刘国福：《试论移民融合制度:以移民融入中国的法律问题为视角》，载《太平洋学报》，2011年19卷7期，第63-75页。

6.柳学智、熊缨、吴帅、李春：《我国引进外国专家工作的现状、挑战与对策》，载《专家工作通讯》，2013年第7期，第30–33页。

7.王辉耀：《国际移民潮下，中国何去何从》，载《中国人才》，2013年第4期，第28–30页。

8.吴鹏飞：《中国入境移民政策及问题》，吉林大学硕士学位论文，2012年。