教育领域深入推进管办评分离的探索

● 张 力

教育领域深入推进管办评分离的探索

● 张 力

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）对加快转变政府职能作了具体部署，要求深化行政体制改革，创新行政管理方式，进一步简政放权，最大限度减少政府对微观事务的管理，加快事业单位分类改革。全面深化行政体制改革将为教育领域综合改革提供更为有利的制度环境。《决定》在深化教育领域综合改革时提出“深入推进管办评分离”，我们理解，就是构建政府管教育、学校办教育、社会评教育的治理新格局。为此，迫切需要进一步明确各级政府责任，规范学校办学行为，发挥社会力量的作用，以制度创新来激发教育事业可持续发展的动力。今后贯彻执行的重点应在如下三个方面。

一、扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权

我国教育管理体制、办学体制及相关制度改革以1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》为重要起点①不断深化，为步入人力资源大国行列奠定了重要基础。1995年施行的《中华人民共和国教育法》第十四条规定：“国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作。中等及中等以下教育在国务院领导下，由地方人民政府管理。高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管理”，为完善我国教育管理体制提供了基本法律依据。②2010年，党中央和国务院发布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《规划纲要》），按照不同层次类型教育的特点，紧紧围绕“进一步加大省级政府对区域内各级各类教育的统筹”，并提出了相关政策导向和实施要点。

扩大省级政府教育统筹权。这是基于上述法律政策所强调的重大改革举措，根本在于坚持依法治教。政府管理教育的职责将逐步转移到统筹规划、政策引导、监督管理、优化公共教育服务、维护教育公平秩序等方面。根据财权事权相对应的原则，明确省级政府统筹区域内各级各类教育发展的责任，调整教育结构和学校布局、促进资源共享和合理调配，重点促进基本公共服务均等化、推进学校与社区、行业企业合作，完善省对省以下财政转移支付体制、加大对经济欠发达地区支持力度，合理确定各级各类学校办学条件、教师编制等标准，统筹推进教育综合改革，促进区域教育协作，支持和督促市（地）、县级政府发展管理好当地各类教育，为教育事业科学发展营造更好政策环境。

扩大学校办学自主权。进一步推动政府向学校放权，各级政府将更多运用法规、规划、标准、政策、公共财政、信息服务等手段引导和支持学校发展，减少和规范对学校的行政审批事项，依法保障学校充分行使办学自主权和承担相应责任。特别是在非义务教育阶段，确保高等学校将国家法律法规和宏观政策赋予的办学自主权落到实处，并继续扩大高中阶段学校的自主权，鼓励普通高中多样化、中等职业学校深化产教融合、校企合作，推进人才培养机制创新，教育监督评价的某些权责还可以向社会组织、中介机构下放，逐步形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制。

二、建设现代学校制度，完善学校内部治理结构

随着新世纪第一个十年我国行政体制和教育管理体制等改革的深入，现代学校制度建设进入新的阶段。《规划纲要》全面系统地提出了建设现代学校制度的整体构想，厘清了“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”的现代学校制度内涵，就构建政府、学校、社会之间新型关系、落实和扩大学校办学自主权等方面提出重要思路，主要有三个重点：一是推进政校分开、管办分离，围绕政府宏观“管学”、学校自主“办学”进行制度设计，改变政府集管办于一身、既当裁判员又当运动员的现象；二是克服高校管理中的行政化倾向，结合分类推进事业单位改革，探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式；三是在公办高校坚持和完善党委领导下校长负责制的前提下，鼓励各地各学校积极开展试点，加强章程建设，完善治理结构，扩大社会合作，推进专业评价，探索教授治学的有效模式。

完善学校内部治理结构关键是坚持依法治校、加强章程建设，使每一所学校都能依法行使办学自主权和承担相应责任。学校办学自主权由规范的内部治理结构所决定，重点是完善学校科学民主决策机制和校务公开等制度，推进基层民主协商制度化，保障教职工参与管理和监督的民主权利，引导家长、社区和有关专业人士参与学校的管理和监督，明确界定学校内部决策、执行、监督各方的权责分工和运作程序。

同时，创造条件，逐步取消学校的行政级别。尽管各地条件差异较大，但只要国家相关政策措施逐渐配套到位，完全可以在多年聚集的难点上取得新的突破。为配合“去行政化”的体制改革，《决定》明确要求“打破体制壁垒，扫除身份障碍，……完善党政机关、企事业单位、社会各方面人才顺畅流动的制度体系”，面向包括学校系统在内的各类人才，努力开辟让其施展才华、脱颖而出的阶梯通道，形成更为和谐宽松的社会氛围。

三、切实加强教育督导体系和评估监测环节

教育领域深入推进管办评分离，基础性工作是政府加快转变职能、改进行政管理方式，变微观管理为宏观管理。如何变直接管理为间接管理？加强教育督导和评估监测环节是主要手段。2012年国务院审议通过了《教育督导条例》，③成立国务院教育督导委员会，强化教育督导机构的相对独立性，并通过跨部门合作，促进教育决策、执行、监督全过程的协调。根据《决定》的要求，要着力健全国家、省、市（州、盟）、县四级更为完整的、相对独立的教育督导委员会及日常办事机构，将政府业务部门监督评价职能调整到督导部门，建立各级各类教育督导评估制度，建设专兼职结合的督学队伍，提高督导工作规范化专业化水平。坚持督政与督学并重、监督与指导并重，强化对政府落实教育法律法规和政策情况的督导检查，推行督学责任区制度，全面规范学校办学行为。建立督导检查结果公告制度和限期整改制度，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的新机制。

《决定》提出“委托社会组织开展教育评估监测”，其中委托评估监测的主体并不限于政府，在体制机制逐渐健全以后，教育督导机构、各级各类学校、各种媒体以及企业、社区等广义教育服务的用户，都可以委托社会组织开展对教育的专项（或专题）第三方评估监测。由于我国13亿人口中的高收入、中等收入、低收入等不同群体对服务的需求已日趋多元化，教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、住房等领域的服务应遵循基本公共教育服务、非基本公共教育服务、非公共教育服务的不同属性特征，对供需关系及其运作方式作出科学分类和合理定位。④相应地，多方位引入并健全社会参与监督机制，作为完善评估监测制度体系的重要运作方式，继续调动行业协会、专业学会、基金会等社会组织参与教育公共治理的积极性，鼓励专门机构和社会中介机构评估监测教育质量，并适时将委托社会组织开展教育评估监测纳入政府购买服务的程序之中，将更有利于改革政府提供公共服务方式，加大政府购买公共服务力度，形成公共服务良性有序竞争新格局。

①国家教委政策法规司编：《中华人民共和国教育法规实用要览》，广东教育出版社，1996年。

②教育部法制办公室编：《教育法律法规规章汇编》，教育科学出版社，2004年。

③国务院：《教育督导条例》（中华人民共和国国务院令第624号）。

④张力：《教育强国战略（国家发展战略研究丛书）》，海南出版社，2012年。

（作者系教育部教育发展研究中心主任）