浅析我国执行救助制度的完善

姚婷婷

(西南政法大学 法学院 重庆 401120)

中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》(以下简称《意见》)，提出改革涉法涉诉信访工作机制，依法处理涉法涉诉信访问题。其中，在健全国家司法救助制度方面，对因遭受犯罪侵害或民事侵权，无法经过诉讼获得有效赔偿，造成当事人生活困难的，按规定及时给予司法救助。基于此，执行救助再次进入人们的视野，并备受关注。本文主要围绕执行救助的理论制度、实践经验以及存在问题、完善建议进行论述，以期为缓解我国的执行难现状贡献绵薄之力。

一、执行救助的概述

(一)内涵

在强制执行中，因被执行人下落不明或者确无履行能力致使案件无法得到执行，人民法院向生活极度困难的申请执行人发放救急资助专用基金来保障其正常生活，即执行救助。对其性质的界定，众说纷纭。有人认为，执行救助乃社会救助在司法活动中的延伸，应该由民政局负责执行救助。有人认为，执行救助制度是司法救助的应有之义，属司法救助的范围，应由法院负责执行救助。还有人采取折中说，认为两者兼有之。笔者认为，应该将司法救助制度予以扩容，并将执行救助制度容纳进去。随着司法改革进程的加快，司法救助制度已不再仅仅局限于诉讼费用缓、减、免等方面，司法救助已从诉前、诉中延伸到了诉后。最高人民法院在《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》中专门提出要探索建立诉后司法救助制度，它包括刑事被害人国家救助制度和执行救助基金制度。它不是一种社会救济，而是司法参与的债权提前实现和司法指引的必要帮助。

(二)法理基础

1．人的生存权高于财产权。不管在哪个国家，人的生命是第一位。正是因为出于保障申请执行人的最低生活这一生存限度考虑，才设立执行救助制度。民事诉讼法已规定了对债务人的财产豁免制度，例如保留被执行人及其近亲属的生活必需品的规定体现了生存权高于债权;那么，对于债权人也应该给予同样保护。所以说从执行救助制度设立的初衷来看，基于保障人的生存权，才将执行救助制度定位为人的生存权高于财产权。

2．国家的保障责任理论。无论是民政局负责，还是法院负责，终归是国家行为。法院实行执行救助是国家出于保障责任的一个具化措施，重点体现在保障人的生存权。自从公民通过社会契约将部分权力让渡给国家的那刻起，最起码的是，国家天然具有保障公民最基本的权利—生存权的责任。

二、执行救助的域外视角

执行立法例主要有三种。第一，并入民事诉讼法，如中国和德国。第二，编入破产法，如瑞士和土耳其。第三，制定单行法，如日本、法国、俄罗斯、韩国等。由于各国的执行立法体例不一，因此面对被执行人下落不明或者确无履行能力致使案件无法得到执行的情况，各国采取的措施也不同。但总的说来，有诉讼保险制度和纠纷协商解决制度。

(一)发达的诉讼保险制度

1885年法国社会自发形成了称为“司法互助基金”的组织，通过组织的力量来帮助各个成员解决起诉或应诉时遇到的经济不足问题。此后法国又出现了“医疗纠纷基金”，这是现代诉讼保险制度的雏形。一战结束后，德国保险业还紧跟诉讼保险市场的发展需要，将业务范围从传统的机动车诉讼保险拓展到其他涉及经济纠纷的民事诉讼领域。在欧洲诉讼保险业最为发达的国家为德国，其次是法国，而最为落后的英国也于1974年正式启动了诉讼保险制度。一方面，诉讼保险制度从一定程度上可以缓解执行难的困境，因为有保险公司来负责后续的执行给付义务。另一方面，福利国家“从摇篮到坟墓”的社会保障制度，为公民的生存权提供了坚强的后盾。

(二)法国“协商解决纠纷”机制

《法国民法典》第2044条规定了协商解决纠纷机制。1991年以来，法国司法机构和地方各级政府部门创建了司法与法律处。司法与法律处由大审法官的负责人领导，其职责是保证司法贴近民众、预防犯罪、处理日常轻微犯罪和诉讼金额较小的民事案件、发展协商解决纠纷制度。同时司法与法律处也是对公众尤其是被害人提供法律救济的地方，接受他们的法律救济请求，为他们提供帮助、资讯和咨询。据此分析，法国的司法与法律承担了一定的救助职能，另外，当事人之间协商解决纠纷起着主要作用，主要通过当事人自己参加以及自己责任来完成纠纷解决。

三、我国执行救助实践考察及问题分析

(一)实践脉络

2005年12月26日，中央政法委《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》指出:一是运用法律严厉打击暴力抗拒法院执行的违法犯罪行;二是探索建立特困群体案件执行的救助办法。为此，各地法院积极探索建立对于双方当事人均为特困群体案件的执行救助制度。2007年1月15日，最高人民法院《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》提出:“完善执行工作机制，加强和改进执行工作。推行执行公开，拓展执行方法，完善执行措施，最大限度实现胜诉当事人的权益;加强国家执行威慑机制建设，促使当事人自动履行生效裁判;建立特困群众执行救助基金，为他们实现债权提供便利和帮助。”为此，各级人民法院纷纷出台改革措施，执行救助制度在此时应运而生。自2008年以来，各地法院纷纷建立起执行救助制度并积极开展执行救助活动，取得的成效值得肯定，但同时也存在一些实践偏差。

(二)实践考察

1．宣威模式。2008年7月，云南省宣威法院开始试点执行救助。宣威市建立了党委领导、政府主导、法院推动的工作机制和多部门参与的执行救助衔接配合机制。“涉诉特困群体执行救助工作领导小组”由市长任组长，市政法委书记、市人大常委会副主任、副市长和法院院长为副组长，财政局、民政局、劳动和社会保障局、卫生局局长等为成员。适用的案件类型包括在城镇或农村最低生活保障线以下的;年老、年幼且无生活来源的;伤残、患严重疾病且无生活来源的;大病、大灾按照政府相关政策救助后，仍有特殊困难的;具有其他特殊情形，需要救助的。执行救助金的来源主要有向市内机关行政事业单位、工矿企业、私营企业、个体工商户等募集了救助金;市政府专门拨付;市财政每年安排预算。宣威法院的实践特色是:对接社保。符合条件的申请人获得救助金的同时，民政局还将把他们纳入低保，卫生局、劳动和社会保障局将申请人纳入医保。

2．佛山模式。2009年，佛山市委、市政法委和市财政局制定的《佛山市涉法涉诉救助资金管理办法 (试行)》规定，救助金实行一案一发，一般不超过5万元。佛山市中院制定的《关于执行案件涉法涉诉救助资金管理实施办法》对每个案件的救助比例进行了两个限定，即救助金额一般按照生效法律文书未执行到位金额的5%以内发放，总额不超过5万元。佛山中院救助金审批委员会初步审查救助申请，符合救助条件的，向市委、政法委提交救助建议书。市委政法委审核后，报市财政局。市财政局审核后上报市政府批准执行，由市财政局拨付救助金到本院，本院收到救助金后发放给救助对象。其间，佛山中院还需要向市政府提交发放救助金的报告，整个审批过程需耗时6个多月。

3．温岭模式。温岭法院于2005年由市政府拨款30万元设立执行救助基金，于2006年8月1日出台了《关于司法救助基金管理的规定 (试行)》。执行救助资金的来源主要有财政拨款、社会募集、慈善划款、法院自筹、罚金提取等。其中，财政拨款是救助资金来源的主要渠道。温岭市执行救助基金总额过少，每年共有30万元的财政拨款。具体实施程序是由执行法官提出建议，经执行局、审判庭、监察室、行装科负责人集体研究报分管院长或院长批准，确保把有限的资金真正用到刀刃上。但对执行救助金追偿的规定过于笼统。对执行救助金的追偿未作具体的规定，仅提到“司法救助款项发放后，法院应在以后执行到位的执行款中直接予以扣回，充实到司法救助基金中”，对于发放执行救助款后，案件应以何种方式结案，以及发放执行救助款后，如何继续对该案件实施执行等，该院的规定都没有做出详细的回答，从执行实践来看，凡已发放执行救助金的案件，被执行人均没有恢复履债能力，温岭法院目前执行救助金的追偿到位率为零。

(三)问题分析

1．极易诱发当事人闹信访。从各地法院的实践来看，基本上是“会哭的孩子有奶吃”，而政府、法院迫于维稳的压力，不得不同意对其发放救助金，这样的风气与执行救助的理念有很大偏差。当然，当事人长期上访，反映的问题有一定的合理性，且发生严重生活困难、愿意接受救助基金并息诉罢访的情形一般也被各地人民法院列入了执行救助基金发放对象的范围。在此情况下，极易诱发涉诉涉法信访人以赴省、进京上访为借口，不断要挟法院给予其超过必要限度的执行救助。

2．易造成当事人间的虚假诉讼。在执行案件中，因一方当事人未到案或缺乏履行能力，致使另一方当事人遭受严重生活困难的，各地人民法院均将其列入了执行救助基金发放对象的范围。这只需要找两个经济极困的人即可发生虚假诉讼。此情况会导致骗取巨额执行救助基金案件的发生。

3．为腐败现象的产生提供了温床。执行救助基金制度的设计是一项崭新的任务，尽管国外有相关的立法借鉴，但建立一个适应我国基本国情的制度，则需要对这种救助制度的内涵、救助的原则以及救助资金的募集等加以详尽研究，需要法院、社会和国家的共同努力，需要相关制度的配套跟进。在制度不够完善的情况下，律师、法官、当事人之间极易相互利用，制造虚假诉讼案件，诱发获取不法利益等腐败现象的发生。

四、执行救助制度的完善

(一)适用范围

被救助的主体不适用于法人，只适用于自然人。适用执行救助的情形是在债权人和债务人双方都有经济困难，并非一方有经济困难;具体而言，债权人的生存以及其最低生活保障受到威胁，债务人无可执行的财产。另外，案件适用类型不宜过宽，否则会变相地让法院成为替被执行人履行义务的“民政部门”，其结果是本应由被执行人承担的还款责任却由政府和法院买单。结合立法内容 (参照诉讼费用缓、减、免的相关规定)和实践考察，笔者认为以下几类案件可以适用执行救助:其一，追索赡养费、抚养费、扶养费、劳动报酬的执行。其二，因交通事故、医疗事故、工伤事故或其他人身损害而追索医疗费用和经济赔偿的执行案件。其三，刑事附带民事诉讼中关于民事案件部分的执行。其四，其他不采取执行救助措施，将影响申请执行人生产和生活最低保障，易产生社会不安定因素的执行案件。

(二)执行救助的程序

1．启动。债权人或其近亲属，具体近亲属的范围，可以参照民法上对近亲属范围的规定，但要提交授权委托书 (附上理由说明)以及相关身份证明等。鉴于执行救助基金是由当地财政局管理的，为了方便申请人，申请执行救助应该向执行案件的基层法院提出申请。申请人提交由民政局出具的经济状况证明，包括申请执行人证明自身经济水平低于当地最低生活标准的证明材料，例如案件基本案情、家庭收支情况等;还包括申请执行人所在地的街道、乡镇出具的证明材料，例如申请执行人家庭经济困难情况及当地最低生活标准等。由于我国执行局没有实质审查权，因此执行法官不适合依职权调查，然而审判法官已经结案，再启动调查程序，也不可能依职权调查。故只能交由民政局对被救助人的经济情况做实质审查，这是关键的环节，以确保执行救助制度不沦为公民滥用权利的工具。

2．运行。经济困难的标准是威胁生存和最低生活保障，但具体的量化标准又是什么，这很值得考量。笔者认为，为了实现公平正义，可以从两方面限定。一是救助金额按照未执行到位金额的10%—30%以内发放，二是总额不超过10万元。对于身患重病等威胁生命的紧急情况，可按30%发放。另外，一案一发，一人一发，绝不允许申请人从救助金中营利的现象出现，否则违背该制度设立的初衷。笔者认为由基层法院审批并备案登记即可，而需向他的上一级中级法院报告。对符合情况的案件发放凭证，被救助人可以凭此证明去财政局受领救助金，并将单据受领完成的证明交由执行局做本次执行的结案。从实践中反映审批周期冗长，笔者建议审批周期3—5天，对紧急情况应立即审批，以提高工作效率。

3．终结与追偿。对于完成救助的案件，执行局可以做本次执行的结案，但执行救助只是一种资金垫付制度，因此对于债务人恢复履行能力，可以随时追偿，追偿金直接充入救助基金库。有人会质疑，如果执行局将追偿的钱归为己有，怎么办?笔者认为，严格的案件执行登记备案制度将起到重要作用，对债务人没履行义务的执行案件需要严格审查，由同级检察院监督检查为宜。

(三)救助基金管理

基金统一由财政局管理，其与同级政府、民政局和法院协力合作，检察院检查监督，共同完成执行救助金的收入、支出、补充这一循环周期。基金主要来源是同级政府的拨款，除此之外，其他的还有执行案件追偿后得到的资金，还有是法院的罚没所得，还有对法院收取诉讼费等以一定比例奖励，还有社会上企事业单位的慈善捐款等途径。

(四)制度间的关联

1．诉讼保险制度。“对于普通市民而言，通过推行个人保险来接近正义要远比法律援助更加切实可行。”诉讼保险制度具有三个社会功能:一是可以保障公民的诉讼权，二是能够减轻法律援助的压力，三是有利于诉讼风险的社会转化。借鉴西方运用发达的保险制度解决部分执行问题，那么在我国日益蓬勃发展的保险业，也可将保险险种扩展至诉讼险。具体可以包括诉讼费用险、律师费用险、执行费用险等。可以采取单一险种、附赠险种或者合并险种等。诉讼保险虽无法解决根本问题，然可以从一定程度上，缓解执行的困难，有利于社会安定与和谐。

2．继续执行制度。民事诉讼法第254条规定继续履行制度，当债权人发现被执行人有其他财产的，可以随时请求人民法院执行。因为债权人之前得到了执行救助，而这只是执行金额的一部分，对剩下的金额固然享有请求权。然而若债权人放弃此请求权，则法院应依职权启动追偿程序，因为之前已经垫付出部分金额，此项工作由执行法官负责。有人会质疑，若债权人不申请，法官如何知晓债务人有履行能力?这也只能靠银行、邮政局、信用社等金融单位的协助。对于执行救助的案件，法院向这些金融机构发协助通知函，一旦发现债务人有财产，及时向法院汇报。对于债务人不存款，债权人亦不申请继续履行，这部分案件的执行救助金就会成为无偿救助。

总之，执行救助有其存在的必要性和合理性，但社会各界的声音似乎不统一。执行救助是已决债权的转让，执行救助越多，表明法治越不完善。最高人民法院对此不反对、不提倡，但表明要加以规范。陈桂明认为执行救助有损司法权威应该禁止，可借鉴美国诉讼信托制度，实现债权转让。社会科学院的观点是对执行救助加以规范，是完全可以提倡的。北京大学法学院彭冰认为执行救助有利于实现资源的优化配置。随着执行救助工作渐渐淡出人们的视野，或许人们已不像曾经那样关注和探索该制度。但它作为一种兼具双重属性的司法救助制度，在发挥公平正义的作用上，有其存在的价值和意义。

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