论公共组织战略管理的价值建构

路 坦

(南京师范大学 公共管理学院 江苏 南京)

一、战略管理与公共行政学价值取向的演变

“战略”一词来源于军事领域，军事战略是军事问题的一个关键研究领域，古今中外的军事家都非常重视战略研究，中国古代军事家孙子所著的《孙子兵法》以及德国军事家克劳塞维茨所著的《战争论》都蕴涵了丰富的军事战略思想。第二次世界大战后，“战略”被引入工商管理领域，并成为了管理学中一个新的研究领域。20世纪60年代兴起的战略规划是战略管理的先导，明茨伯格在《战略规划的衰落与兴起》一文中提到，战略规划兴起于60年代中期，到了80年代战略管理取代了战略规划。战略管理的兴起表明组织的关注点从过去单纯地关注内部管理机制转为关注战略和商业政策。随着私人部门引入战略规划和战略管理，公共部门也随之引入战略管理。欧文休斯在《公共管理与行政》一书中指出，从20世纪60年代开始，公共部门开始借鉴私人部门的长期计划。战略计划在公共部门的运用是在20世纪80年代，它落后于私人部门十几年;而战略管理的引入却是在20世纪80年代后期，只比私人部门晚几年。公共部门的战略管理成为了公共管理一个重要的研究领域。

公共组织的战略管理是公共行政学的一个研究分支，要深入研究公共组织战略管理的价值取向，笔者认为应首先了解公共行政学的价值取向，而公共组织的战略管理应当和公共行政学的价值取向相吻合。

公共行政学发展历经百年，伴随着公共行政学关于效率和价值的争论从未间断，可以说公共行政学的发展史就如同一个钟摆，在钟摆的两侧分别是效率和价值，钟摆时而偏向于效率，时而偏向于价值，对效率和价值的不同抉择形成了不同的两种研究范式。可以将公共行政的发展史分为六个时期，产生和创立时期、正统时期、批判时期、新公共行政时期、新公共管理时期、创新与探索时期，在不同的时期对效率和价值有着不同的认识。第一，产生与创立时期。威尔逊最大的贡献在于提出了行政——政治二分法，使得公共行政学成为了一个独立的学科，从此公共行政学成为了一个独立的研究领域，同时威尔逊并未割裂政治与行政，认为政治与行政是二分并相互联系的。古德诺对政治和行政的二分法进一步做出了阐释，他认为政治是政策的制定，而行政是政策的执行。同时他也提出了政治与行政相互协调的观点。在行政学初创的年代，虽然强调政治与行政的二分，但这是为了将行政学变为一个独立的研究领域，使之成为一个独立的学科，而并非割裂政治与行政，不强调效率与价值孰轻孰重，反而更加强调政治与行政的相互协调，可见这一时期效率与价值并未出现明显的争论。第二，正统时期。这一时期继承了早期的公共行政的理念，并认为经济和效率是公共行政的基本原则。马克斯·韦伯和泰勒的理论是这一时期理论的基础，“官僚制”和“科学管理”强调组织的合理分工、层级节制、规则和程序、节约和高效，实际上是重视公共行政的效率取向，将组织的效率视为组织变革的核心要素，在此之后怀特、古力克等人也秉持效率至上的观点。可以看出在公共行政的正统时期，公共行政的价值取向更加偏重于效率。第三，批判时期。这一时期最为重要的事件是西蒙和沃尔多的论战，争论的焦点是公共行政学效率和公共性价值取向，这是公共行政学两种不同研究路径的争论。西蒙主张以技术理性为特征的逻辑实证主义，而沃尔多主张循以自由民主为特质的价值主义，这两种不同的主张从一定意义上来看就是效率与价值的争论，西蒙的行为主义更加注重效率因素，而沃尔多的主张更加强调公共性价值。这一时期的理论表现为两种价值取向的争论，而这一时期行为主义大行其道，在其他许多学科都兴起了一股行为主义的浪潮，主张摒弃价值因素，所以从全局来看，效率的取向在这一时期占据优势地位。第四，新公共行政时期。这一时期价值选择更为侧重公共性的价值。以弗雷德里克森为代表的“新公共行政”学派对传统效率至上的原则进行了批判，认为公共行政应当更加重视价值的因素，撼动了传统政治——行政二分的观点。新公共行政更为重视价值取向。第五，新公共管理时期。20世纪80年代，新公共管理在全球兴起，这不只是一种思潮，而是各国改革政府的运动，这一时期各国主张以私人部门的管理方法改革政府，提升政府效率，这一时期的取向以效率取向为主。第六，创新与探索时期。这一时期的价值选择力图超越效率与价值之争。登哈特夫妇提出了“新公共服务”理论，这一理论充分重视民主、公民权，它既可以替代传统的公共行政管理模式，又可以替代目前占主导地位的管理主义公共行政模式。虽然说价值和效率相比是一个隐形的因素，但是他们在公共行政的百年发展历程中扮演着重要的角色。

在公共组织战略管理领域，对于战略管理应当如何进行的问题不同的学者有着不同的看法，纳特和巴可夫在《公共和第三部门组织的战略管理》一书中对战略管理进行了详尽的论述，该书首先论述了公共和第三部门战略管理的重要性以及公共和第三部门组织对战略管理的特殊要求，然后该书的第二篇对战略管理的内容进行了分析，该书第三篇指出战略管理应当包括六个阶段:历史背景、形势评估、问题议程、备选战略、可行性评估和战略实施。第四篇是“技术篇”，讨论战略管理过程中所需要的各种方法和技术。最后该书进行了案例分析和展望。我国学者陈振明认为可以将公共部门战略管理过程划分为战略规划、战略实施和战略评价三个阶段。这些观点对公共部门的战略管理提出很多有益的见解，对公共部门的战略管理有着很强的指导意义，但是这些观点更多地强调战略管理效率方面的问题，而对战略管理的思维起点、战略管理的价值问题关注较少。

二、公共组织战略管理的价值建构

公共行政历经百年的发展，其价值取向犹如钟摆一般在效率与公共性价值之间摆动，对效率和价值的关注经历了一个此消彼长的过程，而在公共部门的战略管理领域，关注点更多地停留在战略管理的步骤、内容等方面，着重于效率相关的问题，对于公共部门战略管理的价值问题关注较少。马克·穆尔在《创造公共价值:政府中的战略管理》一书中关注了公共价值的问题，穆尔认为，管理者应该寻求“创造公共价值”。因为“公共价值”是一个抽象的概念，所以随后他说明管理者应如何辨明所领导的机构的公共价值。笔者认为，价值的问题是公共部门战略管理的一个重要方面，政府存在的目的纯粹是为了公共利益，价值是政府进行战略管理的逻辑起点，换言之，政府进行战略管理的目的是更好地进行资源的权威性分配和提供公共服务，这是公共部门的战略管理与私人部门的战略管理的本质不同，所以公共部门的战略管理应当重视价值取向的问题，而当今公共部门的战略管理普遍忽视价值问题，下面我们就一一说明公共部门战略管理所应具备的价值。

(一)公共性

政府管理的核心目标是为社会创造公共价值，公共价值是政府管理的核心。政府存在是出于纯粹的公共性目的，政府要对社会资源进行权威性的分配以及提供公共服务，那么战略管理作为公共部门管理的一个重要组成部分，也应当毋庸置疑地创造公共价值，具备公共性。公共行政学关于效率与公共性价值的争论由来已久，公共部门的价值导向也历经变革，自20世纪80年代以来，新公共管理运动兴起，主张以私人部门的管理方法来改革政府，部分公共服务外包，在政府内部实施绩效管理等私人部门的管理手段，政府的效率得到了很大提升。新公共管理运动在一定程度上忽视了公共性价值，公共组织并非私人组织，私人组织的目的在于盈利，而公共组织是为公共利益而存在，二者有很大的不同，单纯的以私人部门的管理手段来改革公共组织，虽然能起到提升公共组织效率的作用，但不利于体现公共组织的公共性价值。

首先，在战略管理的规划上应当凸显公共性价值，凸显公共部门为公共利益而存在的实质。战略规划应当明确公共目标，明确战略管理应实现哪些公共利益，进而进行规划。在公共组织战略管理的规划阶段，公共部门战略管理的实施者应当首先进行心灵的革命，在战略管理过程实施之前就应当对自身的价值观念进行变革，公共组织应当变革组织文化，从原来的统治性公共组织的观念转变为服务性公共组织的观念，打破原有的价值理念，塑造新的价值理念，对组织的原有成员进行价值教育，解冻原有固化的传统组织文化，进而再冻结成为新的服务性的组织文化。对于新进入组织的新成员而言，组织强文化对其社会化的作用是十分明显的，在强文化的作用下，新成员自然会融入组织文化。公共组织服务性文化会对战略管理的价值起到重要作用，组织成员会将这种服务性的理念融入到战略管理规划之中，成员在进行战略管理的规划过程中自然而然地会将公共性价值考虑在内，从而使得战略管理规划体现出公共性价值。

其次，在战略管理的实施阶段应当关注公共性价值，应按照规划的内容去实现战略管理，在实施过程中遇到与公共性价值相冲突的问题应当及时反馈，最大程度上顾及公共性，而非重视效率。战略管理的实施阶段是战略管理从理念到现实的落实过程，战略管理实施的成败关系到战略管理的成败，战略管理的实施阶段并非是单纯地实施，在实施中同样有战略管理规划的问题，同样有着对战略进行微调的问题，甚至是对战略本身的否定。在战略管理的实施过程中，无论是私人部门还是公共组织，一定会遇到战略管理实施难点，一定会遇到一些意外情况，发生一些与原有战略规划不相符的情况，在这种情况下就面临一个战略管理实施过程中的调整问题，这种调整贯穿于战略管理实施的始终，战略管理实施过程的调整实质上是战略管理的再规划。这种调整必然牵扯到是重视战略实施的效率还是重视战略实施的公共性价值的问题，只有在战略实施的阶段贯穿公共性价值和服务性政府的理念，给战略管理的实施者在再规划中树立一个价值准绳，让再规划过程时刻体现公共性和服务性才能达成战略管理规划的实施效果，使得战略管理的实施不违背规划的初衷。

最后，在战略管理的评估上也应当重视对战略规划和实施过程中的公共性，对战略管理的实施进行系统的评价。战略管理的评估阶段是战略管理的终结阶段，战略管理的评估阶段是一个常常被忽视的阶段，而这一阶段同样是一个有着重大意义的阶段。战略管理的评估对下一阶段的战略管理有着重大的导向作用，对本阶段战略管理进行评估，所得的经验和教训会为下一阶段的战略管理提供标尺，影响下一阶段的规划制定和行为选择。评估问题的关键在于评估标准的科学性和评估过程的科学性，毋庸置疑，公共性价值应当作为评估标准的重要指标，通过具体的量化指标使公共性价值指标具体化数字化，使之具有可操作性;评估过程是否科学在于评估人员是否具备评估的客观立场，评估的目的在于未来更好地进行战略管理活动，而非对此次活动进行批判，评估的目的归根结底在于展现公共性价值和构建服务性政府，所以只有评估者树立正确的公共性理念，才能保证评估过程的科学严谨。

(二)可持续发展

战略管理是未来导向性的管理，对于私人部门和公共部门而言都是一样的，它一方面关注当前的利益及发展，另一方面关注长远利益与可持续发展。在当今社会中，存续与发展、公平与正义、民主与自由等价值理念是人类的共识，公共部门应当平衡当前需要和长远利益而做出全局谋划，以实现人类社会的可持续发展。当今世界虽然已经进入了全球化时代，科技和经济的发展已经超越了人类历史上任何一个阶段，当今的繁荣前所未有，而当今的危机同样不能忽视，人类依旧面临着许多问题，环境污染、恐怖主义、资源枯竭、全球气候变暖无时无刻不威胁着每一个人。作为维护公共利益的政府，应当担负起这个责任，战略管理是未来导向性的管理，在应对来自未来的威胁方面具备无可比拟的优势，战略管理理应担负起可持续发展重任，公共部门应制定面向全球性危机的战略，联合世界其他国家共同应对全球危机，实现人类社会的永续发展。

可持续发展的理念对公共组织的战略管理而言是不可或缺的，公共组织的战略管理，尤其是政府机构的战略管理应当将可持续发展理念贯穿始终，并应当贯穿到公共组织活动的方方面面。和平与发展是当今时代的主题，从世界范围来看，自第二次世界大战之后，虽然有美苏冷战的阴云，但世界总体上保持了近70年的和平，世界各主要国家的经济快速发展，人类社会经历了难得的和平岁月。从国内来看，改革开放之后，中国的经济体制逐步变革，从计划为主、市场为辅的体制过渡到社会主义市场经济的体制，从发挥市场在资源调配中的基础性作用到发挥市场在资源调配中的决定性作用，中国的社会经历了极不平凡的35年，从一个落后的、以农业为主的国家进入到工业化蓬勃发展的国家，国际地位也发生了翻天覆地的变化，国际影响力大幅提升。与此同时，国际国内都出现了对和平发展构成威胁的因素，这些因素与传统的安全威胁不同，这些威胁并不来自于某一特定国家或者组织，也不单独针对某一特定国家和人群，而是自然环境对人类生存的威胁。人类工业化的过程是一个伟大的历程，创造的财富比以往几十个世纪的总量还多，同时对环境的破坏也要比以往几十个世纪的总和还大，工业文明兴起500年之后的今天，对环境累计的破坏已经开始威胁人类自身的生存，威胁人类的永续发展。当今时代，国家的发展是政府的职能之一，发展的好坏成为公众评价政府的重要标尺。公共组织的战略管理是应对当今人类生存威胁的重要手段，战略管理所特有的未来导向使其成为了可持续发展理念的重要执行者，公共组织战略管理应当体现可持续发展的理念。首先在公共部门战略管理应当应对人类生存威胁，环境污染、全球变暖、资源枯竭等全球性问题正日益成为人类可持续发展的威胁，公共组织的战略管理应当对有污染的工业进行合理规划，淘汰落后的产业，革新技术，将对环境的影响降到最低，对生态环境保护进行战略性规划，合理地利用资源，合理开采，节约利用。而上述的这些措施都需要公共组织对可持续性发展进行合理的战略规划，并将可持续的理念贯穿战略执行和评估之中。其次，可持续发展的理念核心是发展，要利用发展解决可持续的问题。当前世界所面临的威胁都是工业时代科技水平不高的产业和行为造成的，只有通过技术的革新，创新工业生产，创新环境保护手段才能更加高效地应对这些威胁，而创新科技需要公共组织的战略规划，通过公共部门所特有的资源和权威，针对特定的威胁制定特定的科技创新规划，并提供充足的支持，才能使科技应对威胁得以实现。

(三)公民本位

公民是现代社会的重要组成部分，扮演着不可或缺的角色，公共部门的战略管理应当凸显公民本位的价值。公共行政学不应只关注公共部门的效率，应当关注社会上的人，做到以人为本。公共部门战略管理做到以人为本，在战略管理的规划、实施、评价环节将人的因素考虑进去，将公民的利益和公民社会的发展融入到战略管理之中。登哈特夫妇创立了“新公共服务”理论，这是一个充分重视民主、公民权和为公共利益服务的理论框架，新公共服务“服务，而不是掌舵”的理念颠覆了奥斯本和盖普勒“掌舵，而不是划桨”的理念，反对新公共管理忽视价值的取向，认为政府的工作应该是提供公共服务，重视公民的作用，公共服务的消费者不仅仅是“顾客”，而是“公民”。新公共服务还认为，公共利益是目标而非副产品，建立社会远景目标不能只委托给民选的政治领袖或者被任命的公共行政官员。政府的作用是为更多的公民建立起能够真诚对话的环境，共商社会应该选择的发展方向。

战略管理作为政府部门的管理手段之一，同样应当具备公民本位的价值理念，首先，从在战略管理的规划阶段来看，战略管理规划应当从公民本位出发，关注公民诉求和公民社会的构建。公共组织战略规划不只是公共部门闭门造车的行为，应当广泛地考量公民的利益诉求，政府的管理理念应当从传统的统治性的治理转向服务性的治理，从以政府本身为主体的治理转向以公民为本位的治理，将公民的因素融入战略管理的理念之中。在战略管理规划中，一方面公共组织的成员在战略管理规划上更多地站在公民的角度上来进行规划活动，这与公共性价值在公共组织的管理理念中所占的分量相关，公共性价值和公民本位的理念都应当融入到公共组织的理念之中，进而贯穿到公共组织战略管理的理念中。另一方面，公共部门的战略管理规划的制定者应当吸纳一部分公民参与规划制定，让公民这一主体不再徘徊在战略规划制定的大门之外，而成为战略规划的制定者之一，通过这样的方式使战略管理规划的制定更多地体现公民本位，增强战略规划制定的科学性和民本性。

其次，从战略规划的执行阶段来看，战略规划的执行阶段应当时刻关注执行中出现的有悖于公民本位的行为，并进行战略管理的调整和再规划。战略执行的过程绝非单纯的执行过程，在执行过程之中势必会出现意想不到的问题，这些问题在战略规划过程中未曾涉及，在执行过程中出现就使得战略管理的执行者面临着战略管理的再规划，即针对战略执行过程中出现的问题在执行过程中的再次战略规划，以求化解危机，解决问题。战略执行的再规划考验着战略执行者的智慧，这种规划势必牵涉到价值判断的问题，即在规划应以战略执行的效率为重还是以价值为重，执行者应当树立公民本位的理念，在再规划过程中以公民的利益和偏好作为再规划的准绳，保证战略管理的执行结果能最大限度地体现公民本位的理念，维护好发展好广大公民的利益。

最后，从战略管理的评估阶段来看，在评估阶段也应当关注公民问题，为今后的战略管理提供经验教训。战略管理评估的目的绝非对战略规划和执行的单纯评价，并以评价标准对当事人论功行赏，战略管理评估的目的在于为下一阶段的战略管理提供理论和经验教训的支持。对评估过程而言，可以从两个方面来看，一方面，评估的标准一定要体现出公民本位的理念，评估标准决定评估结果的科学与否，只有在标准中体现出公民本位的理念才可以得出科学的经验教训，为下一阶段的战略管理提供借鉴;另一方面，评估主体不应仅局限于公共组织成员，应当吸纳第三部门、智库尤其是公民代表来参与评估，最大限度地体现评估主体的广泛性，增强评估结果的科学性。总之，公共部门战略管理应当树立公民本位的价值理念。

从公共行政的发展史来看，效率与价值是不相容的，在公共部门战略管理领域来看，同样延续了这一态势，在不同的发展时期，对其中一种价值的追求会高于对另外一种价值的追求。当今时代，在新公共管理运动开始后的30多年之后，单纯关注效率的改革已经暴露出诸多问题，公共行政学与公共部门战略管理理应回归价值，从钟摆的效率一端回归价值一端。上述三种价值理念是公民部门战略管理应当重视的价值理念，应贯彻公共部门战略管理的三大阶段，以价值统领战略管理，只有确保了战略管理理念的出发点，才能保证战略管理的长久性和有效性。

三、公共组织战略管理价值建构的可行性分析

公共部门战略管理的价值关乎公共部门战略管理的成败，其重要性不言而喻，而在当代社会和当今公共部门中，战略管理的价值是否会受到决策者的重视，这是一个值得商榷的问题，笔者认为有以下两个因素会促使决策者关注公共部门战略管理的价值建构，以促进战略管理、政府绩效的改进，以及社会的健康可持续发展。

(一)公民意识的觉醒

在中国，改革开放之前是没有真正意义上的社会，国家控制着社会生活的各个领域，普通人的生活完全处于国家的掌控之下，没有独立的社会生活，在这样的环境下没有公民的概念。改革开放之后，中国的社会环境发生了很大的变化，中国的经济迸发出了巨大活力，中国的社会结构变得多元化，社会生活日益丰富多彩。公民作为一个宪法上的概念渐渐地走进了普通人的生活，从政治上的人民转变为法律意义上的公民，中国社会的社会结构和意识发生了翻天覆地的变化。公民意识是指公民个人对自己在国家中地位的自我认识，是把国家主人的责任感、使命感和权利义务观融为一体的自我认识。公民意识主要包括参与意识、监督意识、责任意识、法律意识。当代中国，公民意识正在渐渐地觉醒，不同民众已经不再是对公共生活漠不关心的群体，开始逐渐地参与社会公共生活，监督公共部门的行为，履行自己的责任，遵守法律。这对于公共组织战略管理的构建有着积极的作用，首先，公共组织战略管理的价值强调公民本位，战略管理的规划、执行和评价阶段都应突出公民，公民意识的觉醒正符合这一价值。其次，公民对公共组织的战略管理能起到监督作用，对战略管理的规划和执行都能进行有效监督，提高战略管理的科学性。

(二)政府自我完善的动机

政府作为公共组织有着自我完善的动机，尽管说公共部门的效率和价值受到公共行政学界和普通民众的诟病，但政府作为公共部门依然有着不可或缺的作用，政府部门的结构和价值追求从来不是一成不变的，而是随着外界环境和内部环境的变化而不断调整。从外界环境上来看，根据伊斯顿的系统理论，外界民众有着各式各样的诉求，政府面对外界环境的诉求进行相应地反映，政府通过一系列的黑箱操作以后输出政策，政策作用于环境，环境再对政府提出新的诉求。在这一过程中，政府只有不断地进行自我完善，才能提升自己应对环境的能力，更加有效地回应民众诉求。战略管理的价值建构正是公共组织应该提升的能力之一。从内部环境上来看，公共组织机构有着自我膨胀的惯性，而公共组织的机构规模不能无限制地扩大，受到经费和外部监督的限制，公共组织为自身合理发展的需要有建构战略管理价值的动机，通过战略管理的方式规划自身的机构设置。

公共性价值、可持续发展和公民本位是政府战略管理理应具备的价值，在全球化的今天，公共组织面临着前所未有的挑战，只有通过战略管理的方式进行全局的、系统的战略规划和执行评估才能应对这些挑战，而战略管理的价值将保证战略管理方向的正确性，使公共组织战略管理能够维护公民利益促进社会永续发展。

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