西方社会土地产权的构成、演化与启示

■ 李 乐/关小克/刘景华/董江玉/张 磊/张海涛/李秀瑞,4

(1.东营市土地综合整治服务中心，山东 东营 257091； 2.郑州轻工业学院社会发展研究中心，河南 郑州 450002；3.东营市国土资源局，山东 东营 257091；4.垦利县国土资源局，山东 东营 257500）

西方社会土地产权的构成、演化与启示

■ 李 乐1/关小克2/刘景华1/董江玉3/张 磊3/张海涛3/李秀瑞3,4

(1.东营市土地综合整治服务中心，山东 东营 257091； 2.郑州轻工业学院社会发展研究中心，河南 郑州 450002；3.东营市国土资源局，山东 东营 257091；4.垦利县国土资源局，山东 东营 257500）

西方社会将土地产权分为权能和客体两方面，并进行科学精准地界定、重组，以实现土地产权在政府管理层面与个人使用层面的均衡分配。人工不透水层作为承载社会经济发展用地类型的覆被类型，随着西方社会生态保护意识的增强而处于规划和管制当中，具体反映在土地产权主体占有地块内的建筑密度、容积率等控制指标。而土地用途分类和土地覆被分类作为土地产权的实体化反映，则构成以经济价值为维度的土地发展权的尺度性特征，实现了政府宏观管理与个体微观利用的兼容性。对我国土地产权管理的建议：土地管理应由强调土地所有制向构建土地利用管制制度转变；科学界定土地产权，转变政府职能，推动我国土地管理向民生化、微观化、精准化方向发展。

土地产权；束集性；土地发展权；土地分类；尺度

西方社会的政府决策者和学者们认为人的社会性导致了土地产权的多样性，并逐步形成土地产权的束集性特征。为满足管理、使用、交易等多目标的需要，西方社会侧重对土地产权的各项权能进行界定、分解、剥离和重组，形成各种权能组合、契约和法律内容，打破个人土地产权的绝对私有化。换言之，契约、法律等约束性规则都是对个体权限的界定。虽然西方社会土地产权体系、土地管理和规划模式不尽相同，但在实践过程中也表现出一定的共性，即通过合理界定土地产权的权能和客体，提高政府决策的执行力，推动土地产权管理向更加合理、科学、精准的方向发展。本文通过分析西方社会的土地产权、管理机制、政府职能，为我国未来土地产权制度改革和管理提供理论参考。

1 土地产权的构成

1.1 土地产权的客体构成

西方学者把土地产权分为客体和权能两个方面的内容[1-3]。由于延续了最初对于土地的认识、开发和利用，导致西方国家的政府和个体侧重土地水平层面产权的客体和权能研究和应用。从地球的物理特征和资源充分开发的角度来看，完整土地产权的客体不仅指产权主体拥有土地的水平范围，还包括以地心为起点，穿过土地所有者拥有的土地水平范围并向宇宙无限延伸的立体空间，以及该空间范围内的所有物体。但在实际当中，包括美国、英国等在内的许多西方国家都对土地空间内的物体进行了限定。尤其是在矿产资源管理方面，有的西方国家规定地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变，土地产权主体即便拥有地表或地下的空间，但并不能拥有该空间内的矿产资源。从这一点可以看出，西方国家的政府决策层和土地学者认为土地产权客体可继续细分为两个因素：空间和实体。所谓空间主要是指位置相对固定、较难移动的物体、资源或基于土地属性和功能形成的植被类型所占据的一定立体范围。实体则是占据空间的物体，包括建筑物、构筑物、植被、矿产等。空间和实体相对独立，相互影响，成为土地产权权能组合的重要因素。因此，西方国家并不简单、笼统地以“地下权”或“地上权”概括空间和实体这两个因素，而是结合客体的特性实行差别化约束。尤其是随着建筑材料的革新和居住理念的演进，促使西方社会对新生事物如房车及其停靠区域、水面长期漂浮建筑物、地下空间等采用实体和空间分离的管理方式。

随着人地矛盾的不断加剧，西方国家的政府部门为实现土地利用的社会、经济、生态效益综合提高，不仅控制土地资源向少数人群集中，还对土地产权客体涉及到的空间和实体进行严格界定：对于土地产权空间的界定主要体现在土地管理由水平层面向立体层面的转变以及利用方式的定位；对于实体的界定则是反映在土地利用方式在覆被维度的具体表达，在产权的空间范围内对于土地覆被类型的规划设计，如建筑物特征、植被种类等。一般而言，在土地产权空间因素和土地利用方式一定的情况下，土地覆被的特征决定了单位土地产权面积经济效益的大小。因此，在优化土地产权空间因素管理模式的基础上，实现土地覆被的量化管制是关系土地节约集约利用、土地潜力挖掘、土地宏观调控的重要基础。

1.2 土地产权的权能构成

传统上西方社会对于土地产权的描述多限于占有、使用、收益、处分四个方面的权能，是一个“权利束”的概念。随着社会经济活动形式的不断演进，这四个权能在时间和空间层面不断的排列组合，形成了各式各样的权利类型如土地使用权、土地所有权、土地继承权等，以及变更方式如土地所有权或使用权买卖、土地使用权出租或转租、土地所有权或使用权抵押等。这些权利类型和变更方式在时间层面把各种权利限制在当前或未来一段时期内，并对各种权利发生的顺序、大小主次进行明确；在空间层面把土地使用、开发等权利限制在一定的水平范围内，并对其在地下、地表或地上的垂直定位进行约束。当然，无论权能如何组合、权利类型如何演化，都是离不开人们对于土地产权客体的充分认识和了解，开发利用土地资源能力的不断提升，以及对系统和层次理念的逐步深入。

随着社会经济的不断发展和政府调控土地力度的增加，西方土地产权的客体与权能进一步相互融合，以客体的空间大小、利用方式、覆被类型等反映出权能的类别与组合情况。人们对于土地产权权能也进行重新认识。土地产出不仅包括土地产权主体追求的经济效益，还包括区域和国家层次的生态效益、粮食安全效益等，而且土地利用的外溢效应决定了特定地块的土地利用方式与强度必须与周围的土地利用类型相兼容，以达到社会、经济和生态互惠互利、和谐共生的目的。

2 土地产权的尺度特征

2.1 个体使用尺度

对于土地产权主体而言，不同的土地利用方式和集约程度形成的经济成本、经济收益差异较大，其中商业、居住、工业等用地类型单位面积经济效益远高于农业、生态等用地类型。虽然部分农业和生态用地可依据其区位、资源等优势提高单位面积的经济效益，但这两大类用地类型总体以产生外部性的社会效益和生态效益为主，难以有效实现不同类型效益的转换和内部化。西方国家的土地管理与规划部门通过对土地用途和集约程度的管制实现整体社会、经济、生态效益最优化的同时，不可避免地造成一部分产权主体的土地被划定为单位面积经济效益较高的用地类型，另一部分产权主体的土地为保障整体的社会、生态效益被划定为单位面积经济效益较低的用地类型。由于个体的逐利性，变更土地利用方式和集约程度权能被限制的产权主体会通过各种途径改变土地用途或集约程度，以提高自身经济收益，导致土地利用违反土地管理、土地规划、土地分区等法律政策的要求。实际上任何人都难以真正地按照个人意志无约束地利用土地，即使在土地私有的西方社会，作为个人私有财产的土地也必须符合土地利用规划或城市规划的要求。因此，政府部门必须定位于建立科学的利益转换和协调机制，实现不同层次、不同类型效益的相互转换和重新分配，实现城市建设、经济发展、生态保护的协调性发展。

2.2 政府管理尺度

对于西方社会的政府部门而言，土地利用规划与管理主要包括土地用途和集约程度两个方面：其中土地用途反映在依据土地的主导用途和产权特征划分的地块；集约程度则是地块内部土地自然属性的反映，包括建筑密度、容积率、建筑限高、绿地率等。可以说土地利用规划通过对土地产权主体所拥有地块的立体空间、利用方式、覆被类型等多种要素进行限定，以达到整体协调发展的目的。土地利用规划与其他法律法规具有相同的作用，通过规范和调整物权实现整体利益最大化。与其他法律最大的不同在于土地利用规划的阶段性、政策性、地域性较强，因此，西方国家注重把土地管理和规划权限下放到基层政府，因地制宜、因时制宜地进行编制和实施，避免“一刀切”的规划模式。作为一种公共性政策，土地利用规划充分地与现有的法律体系相衔接，通过提高公共参与的法律地位，避免政府在编制和实施土地利用规划过程中的部门冲突、权力寻租和利益侵害等问题。

3 土地发展权的衍生与管理

3.1 土地发展权的产生根源

西方社会认为实现土地产权在政府管理和个体使用之间均衡，避免因土地资源的过度集中导致社会贫富差距较大，或由于过度强调社会、生态效益造成部分区域经济发展水平相对滞后，是实现和谐社会建设、城乡一体化发展、土地可持续利用、土地产权制度改革的核心部分。土地发展权是在对土地产权充分认识的基础上，由政府机构对于土地产权客体的空间和实体要素的管制及对传统土地产权进行拆分和重组所形成的。西方社会把土地发展权看作是一种土地开发的权利，包括变更该地块土地利用方式及内部覆被类型的处分权能和经处分后该地块的潜在收益权能两部分。在以经济作为衡量社会发展标准的背景下，特定地块所具有土地发展权的价值是其充分开发后所具备最高的经济价值与当前该地块所具有经济价值的差额，反映出该地块由一种土地利用方式或集约程度向另一种土地利用方式或集约程度的转变。土地价值可包括社会、经济、生态三种类型，在土地开发过程中会出现社会价值向经济价值、生态价值向社会价值、生态价值向经济价值转变的现象，因此从广义上来讲，土地发展权也反映出不同类型效益之间的转换。土地用途管制促成了土地发展权的产生，土地发展权的设立有利于土地用途管制的实施，同时土地发展权制度的有效实施需要合理的土地用途管制制度的配合。

3.2 土地发展权的表现形式

作为土地产权的特殊形式，土地发展权与土地分类方式紧密结合[4]。土地分类包括利用分类和覆被分类两种基本分类方式，其差异主要反映在制图单元划分依据的不同。土地发展权是对土地在利用上进行再发展的权利，强调政府对于产权地块内部土地利用方式及其集约程度的宏观调控能力，并不侧重土地产权地块的大小或土地所有权形式。就某一产权地块而言，其利用方式的变更不仅体现在该地块土地用途的变化上，还包括其内部覆被类型的变化。建筑容积移转是土地发展权移转的形式之一。整体而言，人工不透水层中建筑物和构筑物覆被类型与产业发展、住房建设关系密切，它们的经济效益和社会效益远高于自然和农业覆被类型所反映的土地用途。但在实际当中，人工不透水层由于建筑材料、建筑理念等的差异，除部分可依据形状、位置等因素可判断其功能外，难以依据遥感光谱精确判断它们的利用方式。更重要的是，随着区域发展模式转变、土地经济效益挖掘、土地资源重复利用等理念的提升，人工不透水层可为多种非农产业提供多元化、立体式的空间载体。

3.3 土地发展权的管理机制

为实现土地产权和土地发展权的精确化管理、生态环境保育和水文地质保护，西方社会上多以反映土地物理特性的土地覆被类型作为土地发展权的客体，尤其是社会经济价值较高、生态效益较低的人工不透水层[5]。通过控制产权地块内人工不透水层的水平面积、建筑密度、容积率、建筑限高等指标，实现对土地产权客体空间和实体两个因素的管制。随着粮食问题、生态问题的凸显，经济指标不再是反映社会进步的唯一标准，耕地、园地、林地、湿地等地类也逐步成为政府关注的对象。许多西方国家也逐步以粮食生产用地、生态用地，或碳排放配额、渔业捕捞配额等作为指标，建立社会效益、生态效益向经济效益转换的机制，实现对发展权受限区域土地产权主体的补偿，达到均衡发展的目的。

4 对我国土地产权管理的启示及建议

4.1 明晰土地产权，保护个体利益

我国的土地管理应由强调土地所有制向构建土地利用管制制度转变，进一步加强个体土地产权的独立性、主体性、所有性，以及土地管理、规划的实效性。明确国家、政府、集体、个人之间的内在联系，改变国有土地和集体土地的产权构成，按照土地资源共享程度形成政府所有、集体所有、个人所有的空间产权体系，避免形成以非空间的产权制度实现对空间土地用途管制的现象。按照区域特征、产权特性、主导用途、覆被类型等建立土地利用分类和土地覆被分类体系，实现土地产权的量化管理、立体管理和效益转换。

4.2 转变政府职能，实现简政放权

提高政府决策的一致性，建立一体化管理模式，增强部门政策、标准的兼容程度，避免土地管理过程中出现权责不明、资源浪费、重复建设等问题。在打破国有土地和集体土地双轨制和明晰个体土地产权的基础上，政府应通过土地利用规划和土地利用分区加强土地利用方式和集约程度的空间量化管理，改变以往土地征收模式和利用土地招商引资的发展模式，建立开放式、城乡一体的土地买卖市场和发展权交易市场，实现社会资源的自我优化与整合。

4.3 优化管理模式，提升规划理念

政府职能应定位于法律政策的制定，而不是参与到具体的工程实施当中。土地利用规划作为调节产权地块土地利用方式和集约程度的官方文件实现了对土地产权主体物权的管理和约束，体现了法的特性。在土地利用动态监测方面，加强建立土地利用监管长效机制，依据建筑物的建筑材料、预期寿命、环境区位、产权特征等因素，为建筑物重复利用、用途变更、覆被管制、拆迁整治提供完备的数据资料，探索建筑物拆迁与现状地块管理的最佳结合点，避免资源能源浪费。

5 结语

我国现有土地产权体系极大提高了政府在资源控制、战略决策、计划执行等方面的贯彻力，但容易导致因片面追求单个发展目标或减少管理成本而采取“一刀切”的模式，损害个体当前和未来的权益。在个体与政府之间不断博弈过程中，个体也存在通过各种途径不断向政府索取被剥离的土地权能以实现自身经济效益最大化的客观需求，这也构成政府部门权力寻租的驱动因素。随着我国政府管理理念的不断革新，中央政府强调部分关系民生、经济的权力逐步向基层政府、社会主体转移，以达到政府决策因地制宜，充分反映地方实际的目的。而土地产权的科学界定和充分认识，可为政府职能转变提供坚实基础和外部环境，推动我国土地管理事业向民生化、微观化、精准化的方向发展。

[1]Zhu Q.Without zoning: Urban development and land use controls in Houston [J].Cities，2010，27(1)：31-40.

[2]Peter S.Implications of rural settlement patterns for development:a historical case study in Qaukeni, Eastern Cape，Sourth Africa[J].Development Southern Africa，2003 (9):406-425.

[3]Hansen，AJ and Brown，DG.Land-Use Change in Rural America:Rates，Drivers,and Consequences[J].Ecological Applications，2005，15 (6):1849-1850.

[4]Pacione M.Rural Geography[M].London:Harper&Row,1984: 2-10.

[5]张军连.土地产权位移理论及其对有关土地产权问题的解释[J].经济研究导刊,2011(27):104-106.

The Composition, Evolution of Land Property Rights in Western Society and Some Enlightenments

LI Le1, GUAN Xiaoke2, LIU Jinghua1, DONG Jiangyu3, ZHANG Lei3, ZHANG Haitao3, LI XiuRui3,4
(1. Dongying Service Center of Land Comprehensive Consolidation, Dongying Shandong 257091, China; 2. Social Development Research Center of Zhengzhou University of Light Industry, Zhengzhou Henan 450002, China; 3. Land Resources Bureau of Dongying, Dongying, Shandong 257091, China; 4. Land Resources Department of Kenli County, Dongying Shandong 257500, China)

In western society, land property right is divided into power and object. And the land property right is defined and recombined scientifically and accurately so that the land property right can be reached equilibrium assignment in the government management level and personal use level. Artificial impermeable layer, as cover types which carry the land use type for social and economic development, is in the planning and control with the growth of awareness of ecological protection in western society; which reflected specifically that the main body of land property rights occupy the control indexes such as the building density and plot ratio within the block. However, land use classification and land cover classifications, as the materialization reflection of land property right, comprise scale characteristics of land development rights with economic value dimension; realizing the compatibility of the government macro management and individual micro use. On this basis, this paper offers some suggestions for land property right management in China, these include: land management should be put emphasis on the construction of land use control system instead of land ownership; we should define the land property rights scientifically, transform the government functions so as to promote land management to the direction of the people's livelihood oriented, microcosmic and precision.

land property rights; beam set; the land development rights; land classification; scale

F062.1;F301.2

C

1672-6995(2014)01-0057-04

2013-09-01；

2013-10-18

河南省软科学研究计划项目（132400410250）；河南省教育厅人文社科项目（2013-QN-097）

李乐（1983-），男，山东省冠县人，东营市土地综合整治服务中心中级工程师，管理学博士，主要从事土地利用规划、土地利用分区、土地整治和发展权研究。