论矿业权市场安全的法律规制

■ 夏云娇/马天翼

（中国地质大学（武汉）公共管理学院，湖北 武汉 430074）

论矿业权市场安全的法律规制

■ 夏云娇/马天翼

（中国地质大学（武汉）公共管理学院，湖北 武汉 430074）

加强矿业权市场安全的法律规制有利于实现矿产资源的优化配置、维护矿产资源产权人的合法权益、保障国家经济社会安全。矿业权市场安全法律规制的不足：矿业权保护法律体系不完整；矿产资源分级分类管理制度不明晰；矿业权市场中的政府职能定位不科学；矿业权审批发证的协调机制不顺畅；矿业权市场交易不规范；矿业权市场中介机构服务不完善。完善矿业权市场安全法律规制的建议：修订《矿产资源法》及其配套法规；进一步明确政府在矿业权市场中的职能定位；协调矿业权审批发证机制；规范矿业权一级、二级市场交易；加强矿业权市场中介机构建设。

矿业权；市场安全；法律规制

矿业权市场安全是一个全新的概念。一般而言，矿业权是探矿权和采矿权的合称；市场是指商品交换中发生的各种经济关系的总和；安全则指不受威胁，没有危险、危害、损失。我们认为，矿业权市场安全应指在当前的社会经济环境下，政府通过一套完整的法律法规体系对探矿权、采矿权出让、转让进行宏观调控、市场监管、社会管理及公共服务，保证矿业权交易秩序良好，行为规范，运行高效，综合效益最大化。目前，矿业权市场安全已经成为国家资源安全、经济安全的重要组成部分，对矿业权市场管理的好坏直接关系到矿产资源的合理开发利用、优化配置，矿业经济的可持续发展以及国家安全、社会和谐。因此，研究矿业权市场安全的法律规制无疑具有重要的现实意义。

1 矿业权市场安全法律规制的正当性

1.1 有利于实现矿产资源的优化配置

市场是一种开放性的平行结构，不存在上下级之间服从与被服从、强制与被强制的关系[1]。公平有序的竞争秩序是市场机制的核心要素，这就要求做到：各市场

主体在地位上一律平等；通过价格机制反映市场供求关系；通过有序竞争实现优胜劣汰，使那些管理水平差、生产效率低、技术水平落后的经营者最终退出市场。这无疑有助于落实国家科教兴国战略，促使企业改进技术、改善管理，改革内部组织结构，调整产业布局、优化产业结构，使市场机制在社会资源配置中的基础性作用得到最大程度的发挥。就矿业权市场而言，随着矿产资源有偿使用制度的深入推进，我国矿业权市场日趋活跃，矿业权市场安全是充分发挥市场配置资源基础性作用的前提。以市场竞争方式出让矿业权以及日渐频繁的矿业权转让市场，迫切需要规范、有序、安全的市场。然而，当前我国矿业权市场建设仍显滞后，还存在一些薄弱环节，例如矿业权出让转让行为不够规范，权属纠纷时有发生；一些地方已建的矿业权有形市场存在体制不顺、规则不一、监管不严等问题。因此，保障矿业权市场安全有利于人们在探测、开采、转让交易等社会经济活动中实现对资源的优化配置。

1.2 有利于维护国家所有者权益和矿业权人的合法权益

我国宪法明确规定，矿藏资源属于国家所有，即全民所有。因此，国家参与矿产资源的收益分配是合理合法的，但事实上，到底由谁来代表国家参与该收益分配的问题，长期以来没有找到妥善的解决方案。长期以来，国有企业霸占着大部分矿产资源，非公平竞争机制和国家政策的不可预测性，导致许多个体投资者缺乏信心，利益得不到保障，这不利于调动社会资金投资矿产资源的勘查开采，进而影响到国家资源保障能力的增强。另外，在矿产资源管理方面，仍然观念陈旧、方式落后，某些政府管理机关往往从维护本部门利益出发，很少通盘考虑利益平衡；在管理手段上，仍然沿袭行政手段，而很少运用经济手段和法律手段，造成很多环节上国家和地方利益、个人利益冲突，而且由于国家及其政府的优势地位，往往会发生损害个体利益的情况，处于弱势竞争地位的个体很难寻求一条有效的救济途径去维护自己的利益。稳健安全的矿业权市场体系有利于合理分配参与者的利益，也有利于矿业权属纠纷的解决与权利的救济。

1.3 有利于保障国家经济社会安全

资源是国家经济发展的战略资源，是社会生产力的核心和动力源泉。作为资源的来源地，矿业权市场的安全与否直接关系着国家的经济社会安全。矿业权市场安全对国家经济安全的影响主要包括以下两方面的含义：首先是经济安全性，指一国拥有主权或实际可控制、可获得的能源资源，从数量上和质量上能够保障该国在一定时间内的经济需要、参与国际竞争需要和可持续发展需要[2]。矿业权市场的安全有序直接关系着我国经济命脉主要领域的整体实力，对我国深化改革开放、参与国际竞争和提高综合国力都是有着密切关联的。其次是使用的安全性，即能源的消费和使用不会对人类自身的生存与发展环境构成威胁。各种资源的供给保障是国家经济发展必不可少的，但是相对一定的时间段而言资源的开发利用是受一定的技术经济水平限制的，矿业权市场如果有一套高效运作机制，就会大大降低运作成本，更加便捷地应用新技术，通过交易市场实现对资源的优化配置，同时也会缓解对生态环境的压力，从而更好地贯彻科学发展观，实现人与自然、经济和社会的协调、可持续发展。

2 矿业权市场安全法律规制的发展历程及不足

2.1 发展历程

矿业权市场是时代的产物，在计划经济时代，国家主要通过指令性计划，往往以行政命令的方式干预企业生产，矿产资源不是由市场进行配置，而是由国家根据经济状况进行计划分配，导致其经济价值难以实现；改革开放初期，矿业权市场这一概念开始萌芽，随着改革开放逐步向深水区推进，矿业权市场法律规范不断完善。早在1986年，国家就颁布了《矿产资源法》，探矿权、采矿权等名称术语第一次出现在《矿产资源法》之中，这也标志着我国迈出了用法律手段规范矿业权市场的第一步。《矿产资源法》是在对市场经济认识不够充分的前提下出台的，因此遗留了一些问题，如《矿产资源法》规定矿业权只能通过申请审批的方式取得，禁止矿业权流转。直到中共十四届三中全会提出社会主义市场经济总体目标后，矿业权流转制度在实践中不断发展，1986年的《矿产资源法》已经滞后于现实的发展，鉴于此，1996年全国人大常委会对《矿产资源法》进行了修订，不仅确立了矿业权有偿取得制度，而且规定了矿业权流转的相关条件。由此，矿业权市场正式从学者们的书斋走到法律的舞台上。随后，诸如矿产资源勘查区块登记、矿产资源开采登记、探矿权转让管理这些具有约束力的规范性文件相继制定并不断完善，使得立法的规范作用在矿业权市场中得到充分发挥。2000年前后，围绕矿业权法律规范性文件制定后出现的新情况、新问题，中央有关部委先后颁发了《关于涉外非法人企业申请探矿权有关问题的通知》、《探矿权采矿权使用费减免办法》、《矿业权出让转让暂行规定》等规范性文件。值得一提的是，中央六部委（局）联合出台的《关于进一步鼓励外商投资勘查开采非油气矿产资源的若干意见》为我国矿业权市场迈向国际化奠定了法制基础，指明了发展方向，提供了制度保障[3]。尽管矿业权市场安全的法律体系基本框架和主体内容业已构成，但矿业权市场安全法律规制仍存在一些缺陷与不足。

2.2 不足

2.2.1 矿业权保护法律体系不完整

不管是在《物权法》还是《矿产资源法》中，所涉及到的矿业权相关法律问题都缺乏明确具体的规定，除此之外，其它的法律规范也鲜有对矿业权法律制度做出具有可操作性的规定。换句话说，现阶段还没有形成科学全面的矿业权法律体系，现有的矿业权相关保护法律规范之间也存在着诸多冲突，因此急需对此进行规范化、科学化，从而真正做到在发生矿业权纠纷时，较好地“定纷止争”。

2.2.2 矿产资源分级分类管理制度不明晰

分级管理和分类管理是我国最主要的两种矿产资源管理制度，在发展社会主义市场经济的今天，这两种制度所暴露的弊端日趋明显。分级管理制度中只划分了中央和省级政府矿产主管部门的权限和职责，对省级以下地质矿产部门的地位和作用规定有待进一步明确；矿产资源分类管理上也存在弊端，其管理方法和管理手段不是依据不同矿产资源的特点而量身定做。值得一提的是，现有的有关矿产资源开发的行政监管制度亟待完善，尽管《矿产资源法》规定了包括开发前的勘查规划、统计普查、行政审批以及保护性开采和环境保护等各项具体措施，但现实中依然存在着多头执法、权责不明、方式落后等情况。

2.2.3 矿业权市场中的政府职能定位不科学

现行的《物权法》将矿业权视为用益物权，视作民事权利予以保护。事实上矿业权具有公权和私权兼备的性质，其涉及到的经济关系包罗万象，既包括平等主体之间的民事关系，也包括管理与服从这种不对称的公法关系。政府在矿业权市场中扮演着不同的角色，既要代表国家行使所有者的权益，又作为社会秩序的维护者，行使着监管者的职责，有时还作为投资者承担着一定的市场风险。现实矿业权市场中，正是由于政府的三重角色，导致市场主体之间的经济关系与政府监管市场主体的管理关系相互交错，造成政府管理职能弱化的倾向，这是制约矿业权市场健康发展的又一壁垒。加之，某些地方政府越权招商引资，干预矿业权的设置；还有的地方政府参与矿业权经营活动，严重侵犯其它矿业权人的合法权益，政府的这种既是裁判员又是运动员的角色必须重新科学定位。更有甚者，有的地方政府对已出让探矿权的矿产地，在完成勘查工作后，要求以“招拍挂”方式重新出让采矿权[4]。

2.2.4 矿业权审批发证的协调机制不顺畅

目前土地利用总体规划和矿业权审批管理制度之间还存在着不协调、不一致的情形。占用农用地、征地的审批权归国务院和省级人民政府，而采矿权的审批管理为国务院相关部门（国土资源部）和省级政府主管部门（国土资源厅），虽然都是两级管理，但主体不一致。并且现行法律规定采矿权的取得不以取得土地使用权为前提，这就为存在土地权和采矿权脱节现象埋下了隐患。通过招标、拍卖、挂牌等方式有偿取得矿业权的采矿权人，仍需经过办理土地使用权的程序。实践中，即使国土资源部门通过市场方式公开出让矿业权后，仍需要林业、环保、安监等多部门出具意见，方能办理矿业权登记手续。部门之间的多头管理、繁琐的行政审批手续和环节无疑在一定程度上影响了相关矿产资源探矿许可证、开采许可证的办理进程。

2.2.5 矿业权市场交易不规范

在矿业权交易过程中，某些地方政府违背自然规律和市场规律，强行一律通过招拍挂方式出让矿业权，忽视高风险矿产勘查问题；有的在矿业权交易上人为设置障碍，如不根据经济规律和地质成矿规律设置矿业权，而通过行政权力划定、审批和设置矿业权，甚至直接投资从事矿业权经营活动，形成事实上的垄断，导致竞争主体的地位不平等。还有由于出让制度和措施不健全、信息公告不够、文件制作不规范，个别地方还存在圈而不探、圈而不采或炒卖矿业权的现象[5]。某些经营主体经不住市场超额利润的诱惑，一旦看到矿产品价格暴涨，不惜通过各种手段取得矿业权后，便通过“炒矿”这种投机行为获得高额利润。对于那些具有战略性意义、关系国计民生的矿产资源不愿长期投资经营。如果对矿业权市场存在的这些弊端不加重视和矫正，矿产资源无序开发和浪费的现象将会日趋严重。

2.2.6 矿业权市场中介机构服务不完善

矿业权市场中介机构指的是矿业权评估、代理、咨询和经纪这几类机构[5]。目前我国矿业权市场机构主要是矿业权评估和矿业权代理这两类机构，其它的中介机构尚处于萌芽状态。当前这类中介机构存在的突出问题表现在三个方面：一是资格资质管理混乱；二是行业自律水平和服务意识有待提升；三是信用制度缺失，部分中介机构严重违背诚实信用原则，编制虚假报告、发布虚假信息。矿业权中介机构存在的诸多问题在一定程度上影响了市场的公信力，对资本投机炒作矿业权起到了推波助澜的作用，造成“大矿小卖”、“小矿大卖”现象屡屡发生[5]。

3 矿业权市场安全法律规制的完善

3.1 加快修订《矿产资源法》及其配套法规

加快修订《矿产资源法》及其配套制度，明确矿业权市场化配置的具体内容，进一步提升矿业权市场化配置的法律地位。在现阶段，要正确地把握法与社会主义市场经济的关系，法要体现市场经济的基本规律，促进市场经济的健康有序发展。对矿业权市场而言，就是要按照有偿使用和有偿取得的基本原则，对不适应矿业权市场发展的法律规范进行清理。为此，相关部门应该结合市场运行规律，梳理整合现有的矿产资源法律规范，即进行相关的废、改、立活动，尽快出台促进矿业权市场发育的法律规范。立法的重点应该在继续鼓励矿业权依法流转的同时，更加侧重于针对买断、入股、上市、企业重组等情况制定具体的可操作性的规范。建议：第一，继续完善《矿产资源法》，力求做到矿业权定性准确，矿业权流转制度合理；第二，要把保护矿业权和保护环境结合起来，进行通盘考虑，将矿区环境保护的要求贯彻到矿业许可制度之中，使环境影响评价制度与矿业权准入制度相匹配，做到环境保护和合理利用矿产资源两不误、两促进；第三，建立以《矿产资源法》为核心，相关法规、规章为补充的体例科学、结构合理、层次分明、内部和谐的矿产资源法律体系，健全矿业权有偿使用制度，促进矿业权市场健康有序发展。

3.2 进一步明确政府在矿业权市场中的职能定位

尽快建立配套完善的矿业开发管理制度和矿业权管理制度，科学划分各级政府及其职能部门的权限，合理界定其职责，创新矿产资源管理方式方法，这是解决当前矿产资源开发利用及其收益分配中所存问题的根本途径。政府及其职能部门的管理活动要充分体现国家作为所有者的权利，要把规范矿业开发行为和促进矿业权市场健康发展作为其工作的重点和突破口来抓好抓实。为此，必须从以下几个方面进行改进：第一，强化矿产资源有偿取得和使用意识，花大力气解决由于历史原因而形成的矿业权无偿取得问题；第二，遵循市场经济规律，建立统一、开放、竞争、有序的矿业权市场，进一步强化矿业权市场监管，维护矿业权市场主体的平等地位，依法保护其合法权益；第三，理清政府职责，改进管理手段，按照执法为民的要求，不断提高服务意识[5]。

3.3 协调矿业权审批发证机制

进一步健全以国土资源管理部门和其它具有相关矿产资源监管职责的部门之间的协调联动机制，确保矿产资源出让制度体现公正与效率，以及出让工作的公开、公平、公正，保证矿业权出让项目的顺利实施。一方面要完善矿业权市场准入制度，进一步完善勘查和开采准入条件，完善勘查开采资质管理制度，加强市场主体的资质管理。另一方面要健全和完善矿业权市场管理制度，进一步完善矿业权出让、转让制度，建立健全矿业权市场化配置的配套制度，并与土地、煤炭、森林、草原、水利、环保、安监等相关法律法规充分衔接，不断提高市场交易的可操作性和有效性。具体的矿业权出让管理，要遵循市场规律和地质规律，进一步完善分类管理制度。也就是说，对矿业权出让应当依据矿产资源的风险程度而定，对于高风险类的矿产资源，按照先申请后审批登记的方式进行管理；对于低级别的矿产资源、开采无需勘查的矿产资源以及由国家出资勘查形成矿产地的矿产资源，均可采取招标、拍卖、挂牌的形式出让采矿权；对于那些关系国计民生的重点建设项目和因矿产资源地理存储状况须作统一勘查开采的项目，可采取协议出让的方式实现探矿权和采矿权的流转。因此，矿业权出让切忌搞“一刀切”，全部实行招拍挂。

3.4 规范矿业权一级、二级市场流转

矿业权市场可分为一级市场和二级市场两种。所谓一级市场，又称为出让市场，指的是相关国家机关以批准申请或招拍挂的方式向申请人授予矿业权的行为。一级市场主要由国家掌控。如前所述，矿业权“申请”加“行政审批”的出让方式主要是针对计划经济遗留下的历史问题而言的。矿业权一级市场的培育和完善，必须着手解决矿业权人的性质及其权利问题和完善矿业权有偿使用制度，使得各市场主体在竞争面前一律地位平等。国家为了激活矿业权一级市场，带动矿业权二级市场的发展，在立法层面上作出了重大努力，首先是全国人大常委会对现有的《矿产资源法》进行修改，明确了探矿权、采矿权有偿使用制度；其次是国务院颁布了三个配套行政法规；再次是国土资源主管部门根据《矿产资源法》和国务院这三个配套行政法规的规定，出台了探矿权、采矿权招拍挂出让方式的规范性文件，矿业权一级市场由此迈上了一个新台阶。不过由于缺少矿业权一级市场理论基础作支撑而导致其交易混乱的现象依然十分突出。矿业权一级市场理论盲点主要体现在四个方面：第一，对矿业权价款的定性存在很大的分歧，有的认为是体现投资者收益，有的认为是体现国家所有权者收益，因认识上的分歧而影响矿业权价款评估方法和评估结果。第二，矿业权价值来源理论的差异而深刻影响矿业权价值。目前比较流行的理论有劳动价值论、地租论以及市场需求论。第三，矿产资源税费及其价款收取依据在理论上存在很大分歧。第四，矿业权价格与价值之间关系、采矿权、探矿权各自评估方法及其适用范围与条件，评估参数的合理确定等方面尚有待加强研究[6]。当前尤为重要的是，矿业权市场价格形成机制的完善。针对当前矿业权转让超额利润主要来自于“炒矿”行为的做法，应当着力解决矿业权出让底价不准确的问题，健全和完善评估规则，减少人为因素的干扰是完善矿业权价格机制的关键所在。

二级市场，又称之为“转让市场”，它指的是矿业权的民事主体将依法取得的矿业权转移给另一平等的民事主体的行为，依照法律，转让行为主要有出售、作价出资、合作、重组改制等方式。矿业权转让中转让方和受让方民事主体地位平等，因此应当按照公平、自愿、诚实信用的原则进行交易。建立统一有形的矿业权交易机构，搭建矿业权交易平台，其目标是建立健全高效、快捷的交易信息体系，实现全国范围内的矿业资源信息共享。依托全国各地的矿业权市场交易机构或交易中心，健全全国性的矿业权市场交易信息网[7]，充分发挥网络信息平台作用，并依法加强对其监管。制定和规范交易信息的传递途径与格式，通过交易信息网络准确及时发布各种交易信息，使政府及时掌握二级市场动态。

3.5 加强矿业权市场中介机构建设

通过矿业权一级、二级市场公开交易，一方面有利于在明晰产权的基础之上，可以利用交易市场改善资源管理秩序，进一步实现矿产资源的经济、环境与生态价值，提高资源的综合利用效率；另一方面，可以通过探矿权、采矿权交易，发挥市场机制的作用，淘汰落后的生产工艺，减少资源浪费、环境污染和生态破坏，最终实现资源开发、经济效益、生态环境的可持续发展。但是矿业投资专业性很强，矿业权交易涉及的问题比较复杂，为此，需要借助专业中介机构的有效服务，才能顺利进行交易。政府应当积极培育矿业权市场各类中介机构，健全诸如法律、经济服务类中介机构。一是培育矿业权市场需要的各个专业中介组织。这类组织在政府主导下，能服务于矿业权市场的各个环节。二是整合现有专业中介机构的技术力量，成立综合性的矿业权中介服务机构；或者是专业性的中介机构，服务于其中的一个或几个环节。不论是综合性的还是专业性的中介机构都应当有自己的名称、经营场所，有相关的注册资本，能独立地承担相关的民事责任。三是引入市场准入制度，使矿业权国内评估与国际惯例接轨。加强诸如矿业权评估、信息服务、代理、法律咨询、经纪等单一或综合性的中介机构的标准化建设，合理设置门槛准入制度，使其不受外界干扰，从而独立公正地开展服务，使其中介服务触及矿业权市场的各个角落。四是加强矿业权中介结构人才队伍建设，建立一支专业知识性强、服务意识和服务水平高、年龄结构层次合理的评估师队伍至关重要。矿业权评估师的知识包括方方面面，它涉及到法律、财会、经济、特别是地质矿产等各方面的知识。因此，作为评估师，应具备广阔的知识背景方可步入该门槛。同时还要积极探索评估师的培养和再教育途径，在提高其专业知识的同时不断提升自己的职业道德水准[8]。

[1]王春秀,戴惠新,李英龙,等.矿业权市场研究[J].中国矿业,2003(5):18-20.

[2]吕致文.我国能源安全问题的结构性分析[J].宏观经济管理,2005(9):33-34.

[3]张应红.我国矿业权市场现状与发展建议[C]//中国地质矿产经济学会2001年学术年会论文集.北京:中国地质矿产经济学会,2001.

[4]屈红刚,王史堂,李景朝.当前矿业权市场化配置存在的主要问题及完善建议[J].资源与产业,2011(1):154-157.

[5]尚宇,卜小平.对矿业权市场若干问题的思考[J].中国矿业,2009(4):19-21.

[6]樊春辉,李晓莉.矿业权一级市场建设的思考与对策[J].中国国土资源经济,2011(2):24-26.

[7]干飞.我国矿业权交易市场建设与发展分析[J].当代经济,2009(1):60-61.

[8]刘育民.我国矿业权交易中专业性中介服务机构的建设与发展[J].资源与产业,2010(1):163-166.

Discussion on Legal Regulations with Regard to the Security of Mining Right Market

XIA Yunjiao, MA Tianyi

(School of Public Administration, China University of Geosciences, Wuhan Hubei 430074)

Strengthening legal regulations with regard to the security of mining right market is beneficial to achieve the optimal allocation of mineral resources, safeguard the legitimate rights and interests of mineral resource property owners, and ensure the safe operation of national economy. This paper points out the shortage of legal regulations with regard to the security of mining right market, these include: legal system for mining right protection is incomplete; there is no clear system of classified management of mineral resources; government function positioning in mining right market is unscientific; coordination mechanism of the examination and approval and certification of mining right is not smooth; mining right market transactions is lack of standardization; as well intermediary service in mining right market is poor. In response to this, this paper suggests that the Law of Mineral Resources and other regulations should be revised; the function orientation of the government in mining right market must be further defined clearly. Meanwhile, the release mechanism for examination and approval of mining right must be coordinated; and the primary and secondary market trading should be standardized. But not only that, we must strengthen the construction of intermediary organizations in the mining right market.

mining rights; market security; legal regulations

F407.1;F062.1

C

1672-6995(2014)01-0034-05

2013-07-26；

2013-09-25

中国地质大学（武汉）公共管理学院重点科研项目培育基金（Z F201103）；“矿业权市场安全法律保障机制研究”（ZF2011003）；中央高校基本科研业务费专项资金资助项目（CUGW100223）；“澳大利亚矿业法律制度研究”（CUGW100223）；中央高校基本科研业务费专项资金资助项目（2013179084）；“矿产资源开发生态补偿法律机制研究”（12144588641）

夏云娇（1973-），女，湖北省仙桃市人，中国地质大学（武汉）公共管理学院副教授，法学博士，中国地质大学人权法研究所副所长，2010年国家公派澳大利亚国立大学法学院访问学者，主要从事环境资源行政法学研究。