土地增值管理问题研究进展

■ 朱一中/隆容君/王 哲

（华南理工大学公共管理学院，广东 广州 510641）

1 土地增值的含义

在国外研究中，土地增值一般指狭义的含义，即基于政府和公共投资行为引起的土地自然增值。如珀尔格雷夫政治经济学词典（Palgrave’s Dictionary of Political Economy）将土地增值定义为“那些由于其他目的的公共投资所引起的土地价值的增加，但这些地价的增值并非公共投资的目的。”Hagman（1978）认为“土地增值是在排除土地所有者自身决定引起的地价变化部分外，中央或地方政府的决定或行为引起的土地价值的变化”[1]。国内学者对于土地增值的含义多从广义的层面理解，即包括土地自然增值和对地块本身进行投资引起的人工增值，如田莉（2008）把土地增值界定为“不包括由于人口增加、城市扩张、物价上涨或土地所有者自身的投资引起的土地价值的变化，土地增值主要是指由于地方政府，如公共设施投资或土地使用条件变化等引起的土地价值的增加”[2]。

在现实经济生活中，土地增值表现为土地价格的上涨。周诚（1994）认为土地的价格“既以一定劳动价值量为基础并持续受到劳动价值量的影响，又不断地随供求关系的变动而变动”，把土地增值界定为“现实经济生活中土地价格的增加，而不是作为土地价格重要基础的土地劳动价值的增值”[3]。孙陶生（1997）认为，土地增值的本质是土地所有者和土地使用者可以从土地价格变化中得到一笔不断增加的土地收益[4]。邓宏乾（2008）认为土地增值即“土地价值的增加，也就是指在房地产开发利用或交易过程中发生的土地价格的上升和超额利润的增加”[5]。

实际上，从货币角度来探讨土地增值，无论以“价值”还是“价格”来定义并无本质区别。鉴于此，一些学者从预期收益的角度对土地增值做出新阐释。杜新波等（2003）认为土地交易本身并非真正的商品交换，而是建立在买卖双方间的一种契约关系，因此土地价格是一种契约价格，实质是一种对将来利益分配的超前约定，是对将来生产要素用以生产过程的作用评价，土地增值是其预期收益的体现[6]。高雅（2010）则认为土地本身的价值增加是一种假象，土地增值的实质是在各种要素的作用下，土地的承载力或者是产出物价值较原来有所增加，而这种价值的增加包括已实现和预期的增值[7]。

综上，土地增值至少包括三方面内涵：(1)土地增值包括广义的增值（指土地价值的增加，通常表现为土地价格的上涨）和狭义的增值（由于研究侧重点不同而在内涵外延上有区别）；(2)土地增值包括已实现的增值和预期可实现的增值；(3)土地增值包括正增值和负增值。

2 土地增值收益的形成机制

概括而言，城市土地增值收益的形成主要受宏观上的制度、政策、社会经济发展、土地供需以及微观上的投资、利用改造、利益主体行为等因素的影响。

对于土地增值因素的影响，John F.McDonald,Daniel P.McMillen（1998）研究了土地利用区划与土地价值的关系，发现土地使用分区会使土地价值增加[8]。Hongbo Du, Corinne Mulley(2007)统计分析英国桑德兰某地铁站附近住宅价格的变化后认为轨道交通系统在短期内会对土地价值有影响，应该回收土地增值以支持高成本的轨道交通投入[9]。Robert Cervero, Chang Deok Kang（2011）指出快速公交系统（BRT）会影响土地利用变化和土地价值，从而使土地溢价，因此要利用土地价值回收工具来帮助基础设施融资[10]。

从土地增值的来源看，土地增值可区分为投资性增值、供求性增值和用途性增值。如周诚（1994）把土地增值分为宗地直接投资性增值、外部投资辐射性增值,发展型和投机型稀缺性增值以及土地用途变更引起的收益性增值[11]。

从制度层面来看，有学者认为土地征收过程中形成的土地增值收益不仅是两个市场割裂形成的经济租金，更是由于城乡二元的土地制度造成的制度租——同一主体针对同一客体进行差异性制度博弈设计，获得相应的权益并通过市场交易获得差异性制度设计下的利益差额，是一种非直接生产的超额垄断利润。张换兆等（2008）通过构建基于城乡二元土地制度的土地增值收益形成模型来确定土地增值收益的范围，认为政府应该充分补偿农民的失地收益并实现农民转为城市居民后的可持续发展[12]。王家庭等（2009）指出，城市化进程中农用地转为建设用地而形成的土地价值增值是农村集体土地转换为城市国有土地的制度转换所带来的制度租，同时也是城市化和城市经济发展带来的外部性[13]。

3 土地增值收益的分配

土地人工增值应全部归土地使用者或投资者所有，这一点并无疑义；而自然增值由于其形成来源的复杂性，一直存在“涨价归公”和“涨价归私”间的争论，这也是土地增值收益分配的研究重点。

“涨价归私（农）”论。这是在土地私有制条件下逐步形成的土地产权转移的价值补偿规范。而在我国土地二元所有制背景下，以蔡继明[14]（2004）、刘正山[15]（2005）、周天勇[16]（2006）、郑振源[17]（2006）等为代表的学者基于保护被征地农民的合理产权利益的考虑，认为农民应当拥有完整的农地产权，农用地无论以何种方式转变为非农用地，原所有者都应当获得“土地非农开发权价格”即被征地的现用途价格，政府可通过税收方式来调节所得土地增值中过高的部分。

“涨价归公”论。其认为土地自然增值来源于社会发展，如果归原农地所有者所有，就意味着对其他社会成员不公平。最早提出“涨价归公”观点的是英国经济学家约翰·斯图亚特·穆勒，他主张土地由于社会原因而自然增加的价值以赋税形式交给国家进行调节；美国著名经济学家亨利·乔治是最主要的代表人物，他认为土地价值的增加是人口集聚和生产需求的结果，与个人的投入无直接关系，土地增值收益应归全社会所有；征收地价税和土地增价归公也是我国孙中山先生主张的“平均地权”思想的核心。马贤磊等（2006）认为我国土地征收收益实际上按“涨价归公”原则分配，即地方政府获得土地增值收益、农民获得相应的农地补偿费，但现阶段地方政府获得的不仅是自然增值，而是包括土地价格扭曲在内的增值。随着土地价格扭曲越大，地方政府获得收益越多，相应地农民获得补偿越少[18]。因此，出现了地方政府以“涨价归公”为幌子，利用征地垄断权力攫取了大部分土地收益。因此，纯粹的“涨价归公”论被认为有损农民合理权益而认同度不高，持该观点的学者也不多。

“公私兼顾”论。其认为农民作为产权所有者应获得土地增值，由于土地自然增值受社会经济发展影响，剩余的土地增值被政府回收归社会所有的同时其它投资主体根据贡献度分享增值收益。周诚（2006）是持有该观点的最主要的代表学者，他主张“合理补偿、剩余归公、支援全国”，也就是在公平合理地补偿失地农民的前提下，将土地自然增值的剩余部分收归中央政府所有，用于支援全国农村建设并部分地兼顾城市建设[19]。“公私兼顾”论试图在完全归公和归私之间寻找一个分配平衡点，比较符合我国当前土地二元所有制的实际情况。刘红（2006）认为土地增值收益分配应遵循“谁所有,谁享有；谁投资,谁受益”的原则，即中央政府代表国家拥有绝对地租的收益权；各级政府按照在城市发展中的具体投入比例对土地增值收益进行分配；农民集体作为失地前的土地所有者也应享有一定比例的增值收益[20]。实际上，目前的“公私兼顾”论更多地是作为利益调和的产物，它在农民、城中村村民、国有土地使用者、开发商和政府等各利益主体间的收益分配问题上还存在许多不尽如人意的地方。

4 土地增值收益的测算

现有关于土地增值测算的研究多采用案例分析和调查统计方法，所关注的多是国家征地的土地非农化模式情形，具体方法则各有差异。如陈莹在土地出让价格的基础上取基准地价进行年期修正和用途修正从而获得征收后的建设用地价格，土地原用途价格则同时考虑了农地市场价格和非市场价格；关于土地增值的分配，农民所获征地补偿数据来自于对村民的问卷调查，政府所获土地出让金和土地税费收入则来自于统计数据或根据相关政策规定进行的测算[21]。马贤磊等认为，现行的土地出让方式导致土地价值出现了扭曲，分别以土地协议出让价格和土地招拍挂出让价格为基准对土地增值的分配进行了测算，发现政府失灵导致价格扭曲是现有土地征收中收益分配不当、农民权益受损的主要原因[18]。

基于调查统计研究的优点在于能够揭示土地增值收益在农民和政府间的分配情况，如施伟伟（2011）通过对浙江省慈溪市的数据进行分析，得出在征地补偿分配过程中，失地农民所获得的土地增值收益比例只占到5%—10%[23]。诸培新和唐鹏（2013）对江苏省部分县、市2006-2011年间农地出让过程中土地收益分配格局进行了抽样调查和分析，研究结果显示，“尽管国家不断地提高农地征收补偿标准，但农地非农化征收与出让过程中农民的土地收益占土地出让收益比例偏低，约在3%-16%之间，而地方政府的收益份额在75%以上”[24]。王小映基于对江苏省昆山、桐城、新都的抽样调查分析，发现土地补偿费分别只占到平均土地供应价格的8.3%、4.3%和12.9%[25]。

前述的研究多利用调查或统计数据讨论土地增值收益分配的实际状况，邹秀清（2006）则试图在完全市场竞争的条件下建立土地增值分配的理论模型。该模型考虑了农地非农化的土地价值演变特征, 假设开发商和农民作为市场交易的双方其要价能力相等的条件下分享土地增值收益，而政府则通过税收形式回收部分土地增值收益，从而为制定兼顾效率与公平的土地补偿标准提供依据。该模型的可贵之处在于提出了土地增值收益分配的理论范式，但研究仍停留于概念模型阶段，尚缺乏实际案例的支撑[26]。朱一中（2012）基于土地发展权的理念，通过将农地发展权赋予农民群体，根据土地出让与房地产固定投资等统计数据计算了土地增值在农民、开发商和政府间的理论分配比例[27]。

5 土地增值收益的政策管理工具

大多数发达国家都建立了较完善的城市土地增值回收制度，包括土地税、费、受益者合理负担、规划得益等途径。

概括地讲，土地增值回收途径可分为产权界定、税（费）征收和行政规制三种主要手段。按照产权理论，土地收益分配的实质即各土地产权主体间的利益分配格局。产权界是为土地增值管理的重要政策工具。张婉丽等（2004）指出，“分税制”后各级政府实际掌握国有土地所有权，拥有独立获取土地收益的权利[28]。刘凤芹（2004）[29]、徐秋慧（2007）[30]、李建建（2007）[31]认为农村集体土地所有权主体代表不明确，土地使用权、收益权和处置权等产权关系模糊、权能不完整。主要表现为农民的土地承包经营权不稳定，政府要调整农民的土地使用权，农民只能被动接受；农民的收益权被村委会（或乡政府）凭借行政权力随意侵害，导致农民的税费负担沉重；农用地价格与市场真实价格差别巨大，大部分土地增值收益被开发商和地方政府掠夺；不完全的土地处置权导致农地流转收益低、交易成本高，受到行政权力的严重干预；虚拟的集体土地所有权使村委会和乡政府在一些权力和权利的行使上不受约束。

土地税，尤其是土地增值税作为增值收益分配的重要形式，历来是学者研究的重点。John E.Anderson（2005）论述了土地税收和费用作为管理手段对土地使用的影响，主要讨论了物业税和开发影响费的作用[32]。Van der Krabben, Erwin等（2008）指出，城市管理者为了获取发展城市基础设施的必要资金，会通过一些再发展项目将公众与私人利益结合起来，并用法律及谈判等手段从土地所有者和开发者手中回收一部分土地增值收益[33]。Hui, Eddie Chi-Man等（2004）在总结香港和新加坡政府实践的基础上指出，土地税收是政府收入的主要来源，包括年利率和财产印花税等。政府主要靠这笔资金为公众提供基础设施和社会公益服务[7]。Mercy Brown-Luthango（2011）[34]发现南非城市的交通基础设施建设由于需要大量资金支持而面临着融资困难后，对通过获取土地增值收益来为基础设施建设提供经费的可能性进行了探讨。Lucía Mejía Dorantes, José Manuel Vassallo Magro（2010）认为交通基础设施给沿线地区市民带来了福利，并使得土地增值，政府应通过土地税收来获取土地增值以支持交通基础设施投资[35]。邓宏乾（2008）以土地增值税为城市土地增值收益分配机制的研究重点，认为大部分土地增值应由国家通过征收土地增值税收归国有[36]。马祖琦（2011）介绍了“溢价回收”制度的运行机制和几种溢价回收模式，认为要从税收制度层面构建溢价回收的政策平台，尽可能地回收投资，适应并服从区域开发建设目标的需要[37]。

事实上，我国目前政府回收土地增值的途径表现为租、税、费等不同形式。郭爱请等（2010）探讨了城市土地收益的初次分配与再分配中存在的问题及改革思路，认为其实质仍是土地租、税、费的占有与分配问题[38]。曾艳等（2000）[39]、张立彦（2007）[40]、曹飞（2009）[41]指出，以税代租、以费代税、以税代费、以费挤税的现象非常普遍，比如，场地使用费名为费，实为租；城镇土地使用税名为税、实为租；土地闲置费名为费、实为税。这造成各收费部门的职权重叠，也影响对土地收益的分配到位，从而导致国有资产收益的流失及乱收费、乱摊派现象的产生。张乃贵等（1998）总结了土地租税费体系存在的问题，包括：(1)土地所有权转移时的税、费（耕地占用税和征地补偿税等）标准过低；(2)用地取得时的租、税、费对用地需求的约束力不足；(3)用地保有或占用期间租、税、费（城镇土地使用税、房产税、城市房地产税等）负担偏轻；(4)用地流转时的租、税、费（土地出让金、所得税、印花税等）负担偏重[42]。

6 结论

土地增值问题的研究仍存在很多难点和不足之处。由于无法准确区分自然增值与人工增值，也缺少建立在可靠案例、统计数据基础上的实证分析，多数研究着重于理论与制度架构的分析及相关经验的总结，对于土地增值分配机制、分配比例与回收途径的阐述较模糊，角度单一，多停留于原则性研究，因此，未来应加强对土地增值收益分配和管理的实证分析。

土地公有制、城乡土地产权二元分割、土地批租双轨制等特殊的土地制度背景使得我国土地增值收益管理问题异常复杂。在工业用地批租、行政划拨土地使用领域、土地保有环节等方面存在土地增值收益流失、回收途径缺乏的问题；在农用地征收环节则存在土地增值收益分配不平衡、农民土地增值收益权被剥夺的现象。因此，有必要加强土地增值问题的分类研究。

由于土地租税费体系的已有研究成果大多是对土地租税费体系的一个梳理和现状的描述，没有真正追溯到土地租、税、费的本质上去理解和分析土地增值收益分配和土地租税费的联系，特别是土地产权与土地租税费之间的内在关联。近年来与土地租税费密切相关的土地财政问题得到学术界较大的关注，土地租税费改革即将迎来学术和实践上的黄金期。

土地增值管理制度建设是一个系统工程，关于土地产权、土地租税费与土地增值收益管理之间的内在联系和相互作用机制的研究还十分薄弱，存在各种异议，加之利益博弈关系复杂，难以形成有效的政策措施。因此，必须加强基于土地公有制基础上的土地产权理论、土地租税理论和土地增值收益管理理论创新研究，为建立内在逻辑统一的土地增值管理制度和政策体系奠定基础。

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