河北省破解城乡一体进程中土地瓶颈研究

董洪丹 赵艳霞

摘 要：通过分析河北省城乡一体化发展过程中出现的问题，得出目前土地瓶颈成为制约该省城乡一体化顺利进行的关键，针对这一问题发生的原因，提出主要以土地制度变革和加强土地集约利用来推进城乡一体发展等富有针对性的对策建议。

关键词：城乡一体化；土地瓶颈；土地集约利用；土地制度变革

一、河北省城乡一体化发展现状

如何搞好城乡一体化建设，是河北省现代化进程中必须面对和解决的一个重要战略问题。通过数据归纳分析，越来越多的迹象显示，近些年来河北省的城乡一体化建设出现缓慢，甚至停滞不前趋势，城乡差距的持续存在，证明城乡发展正处于失衡状态，阻碍了我省全面建设小康社会和现代化发展的进程。

1、发展现状：据统计，在 GDP 结构中，农业劳动力约占就业总劳动力的32%，城镇居民人均消费水平约是农民人均消费水平的3倍；城镇居民家庭年人均可支配收入约是农村居民家庭年人均纯收入的4倍，由此可见，河北省还处于农民弱势、农业弱质、农村落后的格局。城乡一体化发展不平衡，城市高度发展的同时，农村发展动力与程度都严重不足，一体化步伐缓慢，正处于缓慢的城乡互动阶段。

2、突出问题：之所以城乡一体化发展短期内无法顺利推进，归根结底，除了资金无法短期充足注入外，生产资料的有效流通不畅是关键，而其中最为重要的一个就是土地问题，土地瓶颈已经成为河北省城乡一体化能否顺利前行的关键。城市发展所需建设用地不足，农村闲置土地无法有效转换流通成为阻碍河北省城乡一体化发展亟待解决的土地问题。

二、河北省城乡一体进程中土地问题产生的原因分析与解决思路

土地作为载体，无论对于城市还是农村都至关重要，但是城市的发展在依靠土地的基础上，资金、技术、服务也同等重要，而农村的传统耕作方式，土地就是最大的生产资料，一直以来都是粗放型的投入，包括住房用地，乡镇企业建设用地等。从而造成农村土地数量虽有，但利用率不高，虽然从国家统计数据来看，完全有可以通过整理复垦耕地而进行建设用地置换的空间，但实际上寥寥无几，无法为城乡一体化建设提供有效地土地面积。之所以出现这样的局面，主要源于几千年来城市与农村完全不同的生活方式和建国以来施行的土地制度有关。

尤其近年来，随着社会经济的发展与经济结构的改变，越来越多的农民放弃土地耕作而涌入城市创业务工，在促进城市的不断发展和充实城市劳动力的同时，源于土地承包制度，分在他们名下的土地多数被闲置，或是被简单耕作。这种农民生活方式的改变与现行土地制度相悖的现实，造成土地利用率低下，资源极大浪费。

从上图可以看出，城镇扩张所需的建设用地只能是来源于农用地的补充，途径一是政府征地，在征地过程中，补偿制度不甚合理，土地出让金并未完全用于农村、农民身上，大部分资金又通过地方财政作用于城镇发展建设；途径二是农用地自由流转，很显然，在现下土地流转制度下，农用地流转用于城市建设途径是不畅通的，农用地仅局限于农村集体内部流转。要想从根本上解决土地问题，不仅仅是简单地遵守占补平衡，寻求增加建设用地置换指标，而应该从土地制度改革入手，从改变农村传统居住模式，改进生活方式入手，从根本上解决农村土地闲置，集体建设用地利用率低，优良耕地减少，耕地补充性开垦率低等问题，一步到位的实现土地集约利用。

三、基于城乡一体化下的土地制度改革对策建议

1、农村土地流转制度改革

现行农村土地转让、租赁等流转方式仅仅局限于本集体内成员间，相邻集体或集体外无法取得农村土地的经营与使用权，这就造成了农民手中的土地在农民资金、技术等均受到极大局限的条件下，一直低效率的运行着，更有甚者外出务工农民手中的土地白白撂荒几年甚至数年，造成资源的极大浪费。可见，这样的土地流转制度已经极大地阻碍了农村经济的发展，最终影响到城乡一体的发展进程。农村土地流转制度改革势在必行，考虑到以上现行流转制度的种种弊端，应该在土地自由流转上下功夫。应该在不改变集体土地公有制和符合国家土地总体规划的前提下，放开土地流转限制，可以通过建立有形或无形农村土地市场，将土地使用经营权转让或租赁，利用集体外部资金与技术，更大的开发出土地这一要素的最大价值。

2、征地补偿制度改革

目前农村土地转换为城镇用地的主要途径还是通过征地完成的，但由于现下征地补偿制度的不合理，往往被征地农民利益受到损失，资本变相流向了城镇，是本来就处于弱势地位的农村和农民更加落后于城镇的发展，加大了城乡间差距。要想改变这种状况，既能造福于农村农民，有利于农业的发展，又能兼顾城镇的发展，必需改革现下征地补偿制度 。这样不仅能促进城镇不断发展的规模与程度，为城镇的发展提供有效地土地资源，也能为城镇经济发展提供充足的建设者与消费者，最终实现城乡一体的发展目标。总之，城乡一体发展目标下征地补偿制度改革应主要着重以下内容：第一，明确界定城镇规划圈，明确征地公益性和经营性范围；第二，公益性补偿应与经营性的市场价格补偿最终接轨，区别在于公益性征地是强制性的，经营性征地是非强制性的；第三，政府在主导经营性土地征购的同时，还必须培育土地交易市场。逐步形成城市土地交易市场、规划区内农转非的政府土地征购市场和规划区外的农村土地交易市场，为最终建立城乡土地统一市场奠定基础；第四，在明晰土地产权的基础上确立土地增值收益分配、使用和监管机制。加大土地出让金在农村的投入，协调城乡发展。

四、城乡一体目标下的土地问题解决的具体步骤

如何能够既不使耕地面积减少、又不损害农民利益；既符合国土规章，又能释放出一定数量建设用地置换指标。基本思路在于“农地重整、村镇重建、要素重组”，配以农村土地流转制度和征地补偿制度改革齐头并进，遵照 “建、拆、整、流、转” 的步骤，是解决当前我省农村问题及城乡一体根本出路。

1、对现有农村建设用地集约利用改造

通过科学规划，连片改造开发。打破传统以村为界、以组为片的模式，把旧村落、散居村小组一并纳入规划中，选取相对不利于农地耕作，但利于居住的大片土地进行居民区建设，将散居农民集中一起居住，将腾出的原宅基地进行土地整理复垦改造。

2、对高中低产农田统一进行连片改造开发

把基本农田保护、果园基础设施建设、土地开发整理、农业综合开发和水土治理等统筹结合起来，依据“谁破坏谁治理、谁开发谁受益、谁投资谁使用、谁合作谁经营、谁入股谁分成”的土地开发复垦整理原则，努力使基本农田和其他农林产业相互促进、共同发展。将农田整体打造成“田成方、渠成行、路成网”的连片高标准农田，给规模化农业生产提供了有效发展空间。

3、遵循占补平衡原则，置换用地指标，拓展城镇发展空间

耕地占补平衡是可以做到的。通过土地整理，工业废弃地可以复耕。关键是看有没有资金投入。荒地可以变成耕地，甚至沙地也可以变耕地。只有充分利用好资金和技术，耕地才可以造出来。造出来的耕地，按照“城乡建设用地增减挂钩政策”，用土地复垦与整理出的优良耕地置换出靠近城镇的建设用地指标，通过自由流转或是统一征收方式，将腾挪出的用地指标用于打开发展空间，使农村向小城镇、工业化方向发展，有效解决了新城建设、园區建设、重大基础设施建设和新市镇建设的用地指标难题，促进了“以城带乡、以工促农”城乡一体化的形成，实现“发展得空间”的目标。（作者单位：河北联合大学研究生学院）

参考文献：

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[2] 汤芷萍.土地制度变迁中的城乡一体化研究[D].华东理工大学，2011

[3] 许德林.农地非农化调控的市场机制与政府管制研究[D].南京农业大学，2011

[4] 马凯.中国农村集体非农建设用地市场演化机制研究[D].南京农业大学，2009

[5] 吕月珍.农户参与城乡建设用地增减挂钩意愿的实证分析[D].浙江大学，2009