体育民办非企业单位法律地位及发展困境探析

许 宁

(泰山学院 体育学院，山东 泰安 271000)

0 前 言

民办非企业单位指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事非营利性社会服务活动的社会组织。社会结构理论将社会分为三个组成部分，政府、企业、社会组织。截至2013年第三季度末，全国共登记社会组织51.13万个，其中社会团体27.4万个，基金会3 300个，民办非企业单位23.4万个[1]。随着社会的进步，事关多数人福祉的体育事业也由政府包揽转向了社会组织承接。2013年十八届三中全会指出，创新社会治理机制，激发社会组织活力。体育民办非企业单位作为体育社会组织的组成部分，它既有中国社会组织官民不分、政社不分等特点，又有其特定的问题。目前我国以开展体育活动为主要内容的民办的中心、院、社、俱乐部、场馆等体育民非单位，都不同程度地面临一系列问题。在我国的三类体育社会组织中，体育社团发展最为壮大，相关研究也较多。体育基金会作为非会员制组织，在我国起步较晚。体育民办非企业单位实体性较强，通过连续地、经常地向社会提供体育服务谋求自身发展，较之社团和基金会有特殊意义。因此，如何通过体育民办非企业单位法律地位的明晰，解决其发展过程中存在的困境，是推动我国体育民非及体育社会组织机制创新，激发其活力，为社会服务的重要议题。

1 相关概念

1.1 体育民办非企业单位

民办非企业单位的概念在中国最早出现在1988年，而实际上，类似民办非企业单位的机构在中国很早就有，只不过那时被称作民办事业单位。1998年 颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》第一次使其正式成为法律上的概念[2]。《体育类民办非企业单位登记审查与管理暂行办法》于2000年10月24日经国家体育总局通过并发布施行。体育类民办非企业单位常简称为体育民非。根据国家体育总局和中华人民共和国民政部联合发布的《体育类民办非企业单位登记审查与管理暂行办法》的规定，体育类民办非企业单位是指企业、事业单位、社会团体、其它社会力量和公民个人利用非国有资产举办的，不以营利为目的的，以开展体育活动为主要内容的民办中心、院、社、俱乐部、场、馆等社会组织[3]。根据《办法》规定，体育民非主要从事以下五类业务：(一)体育健身的技术指导与服务；(二)体育娱乐与休闲的技术指导、组织、服务；(三)体育竞赛的表演、组织、服务；(四)体育人才的培养与技术培训；(五)其他体育活动。《办法》因为体育民非天然的体现非营利性的特点，《办法》同时规定，体育民非获取发展资金的来源主要有以下四个方面：(一)接受捐赠、资助；(二)接受政府、企事业单位、社会团体、其他社会组织和个人的委托项目资金；(三)为社会提供与业务相关的有偿服务所获得的报酬；(四)其他合法收入[4]。在我国，体育民非的主要存在形式是青少年体育俱乐部和各类民办武校等。

1.2 法律地位

法律地位指法律主体享受权利与承担义务的资格。也用以指法律主体在法律关系中所处的位置，它常用来表示权利和义务的相应程度。法律地位一般由其他社会规范、习俗先行限定，由法律最终确认后生效。法律地位根据具体取得方式的不同分为以下两种：一是自动取得的地位：为法律规范生效区间内法律主体自动获得该种权利义务关系，如公民的劳动权；

二是主动取得的地位：为法律主体事实参与法律关系的状态为法律承认而获得，如注册一家公司法人[5]。从《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《体育类民办非企业单位登记审查与管理暂行办法》的法律规定可以看出，体育民办非企业单位的法律性质主要体现为公益性和非营利性。

2 体育民办非企业单位的法律地位

《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定，依民办非企业单位依法承担民事责任的不同方式，分别发给《民办非企业单位(法人)登记证书》、《民办非企业单位(合伙)登记证书》、《民办非企业单位(个体)登记证书》。换言之，民办非企业单位分为法人、合伙和个体三种类型[6]。民办非企业单位的民事主体地位，具有法人、合伙和个体三种地位。民办非企业单位如果是法人，则依法具有民事权利能力和行为能力，能依法独立享有民事权利和承担民事义务。民办非企业单位如果是合伙性质或个体性质，则不具有法人或其他组织资格。体育民办非企业单位同样面临此类问题。严格地讲，体育民办非企业单位并非中国的一种制度创新，因为中国没有公益法人和财团法人的概念，因此，在中国现有法人类型中，找不到特定的归属。其实，民办非企业单位就是一种公益型的财团法人身份。在中国，体育民办非企业单位发展不足，很大原因是因为相关的法律制度供给不足。

2.1 体育民非的法律特征

体育民非的法律地位，可以从民办非企业单位的法律特征得到启示。民办非企业单位的法律特征主要有:(1)不以营利为目的；(2)从事社会服务；(3)初始财产为非国有资产；(4)举办者是党政机关以外的企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及个人；(5)民办非企业单位的民事主体地位，包括个体、合伙和法人三种[7]。

民法通则将我国法人类型分为四种：机关法人、事业法人、企业法人、社团法人。民办非企业单位不能(或不能完全)归入上述任何一种法人类型。体育民办非企业单位法律地位模糊不清，责权利难以统一。作为大陆法系的国家，我国民法通则所做的四种法人类型的区分，是将企业法人与非企业法人做了预先区分之后的结果。同时，也是将公法人和私法人也做了预先分类。大陆法系对法人有三种分类办法：一是按照成立依据不同，分为公法人和私法人。二是按照成立基础不同，分为社团法人(譬如足协、学生会、文联、作协、佛教协会等)和财团法人。三是按照法人功能不同，分为公益法人(譬如学校、医院，不是不盈利，只是不以盈利为目的)、中间法人(譬如商会，社团法人依其有无营利性而定，专指那些不宜归入营利法人，又不能归人公益法人的社团法人)和营利法人[8]。

2.2 体育民非法律地位困境

我国《民法通则》将法人分为企业法人和非企业法人，再把非企业法人又分为机关法人、事业单位法人和社会团体法人，其实就是综合参照了成立依据和法人功能进行的分类。这忽视了按照成立基础不同进行法人分类的意义。其实，社团法人与财团法人在各自所承担的角色上均各有成立基础和功能定位，因此是不难区分。一是成立基础不同，凡是以人的集合为成立基础的是社团法人；凡是以捐助财产为基础成立的是财团法人。二是功能定位不同。社团法人的目的可以是公益的也可以是营利的；而财团法人的目的只能是为公益事业，不以营利为目的。

从民办非企业单位的职能看，一般而言，民办非企业单位具有行政相对人、准行政主体和民事主体三种法律地位和身份。相比较中国其他领域的社会组织，体育社会组织因为与政治的关联、操作过程的复杂性、社会效益评定的间接性，对其进行运营监管就变得更加复杂。

3 体育民办非企业单位面临的发展困境

体育社会组织在发展过程中逐渐形成了一个庞大的体系。有自上而下形成的具有官方身份的全国性体育社团等公益性或调节性体育组织；有自下而上规模精炼的互益性草根组织；有公募或私募慈善组织基金会；有各类或游离于法律法规边缘的体育民办非企业单位。体育民非不像体育社团，声势浩大、关乎基本民生，集众人之眼球，从国家级体育社团的去行政化、实体化改革到为草根体育社团的正名。亦不像体育基金会，缺乏公益基金、组织建设不规范等问题突出。体育民非发展中的种种困境，很大程度上是由法律身份不清晰导致并引申而来。正如新制度主义经济学和组织分析中的新制度主义者观察到的，制度的设计与实施之间存在一定的差异性，很多组织为了获得合法性，不得不在形式上表示对制度环境的遵从，在形式上设计某些制度，但组织的实际运行却和这些形式上的制度分离(Meyer & Rowan，1977；North，1990)[9]。

3.1 对体育民非认识不足导致作用发挥不够

在我国，民办非企业单位分布不均，教育培训类的较多，文化、卫生、体育、科技、民政、中介服务类的少，群众需要的服务型的民办非企业单位少。体育民办非企业单位规模小、功能弱、服务能力不能适应社会的需要。社会对于体育民非的认识不足，导致公信力低，社会认可度不高。大多数人认为民办非企业单位收费高、服务能力差、诚信度低。逐利倾向严重，缺乏诚信和自律机制是体育民非自身存在的主要问题。有些体育民非成立的目的是为了争取国家的项目和资金，没有为社会提供服务的意识；有的人举办民办非企业单位的目的是为了获利，他们把民办非企业单位当作企业来办，违背了设立民办非企业单位的目的和意义。对体育服务产品的传统认识使人要么倾向于政府免费提供的体育服务，要么选择市场化的消费品体育俱乐部。

3.2 体育民非的单位性质难以确定

相当多的体育民非的性质难以界定。按照《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定，民办非企业单位是非营利性社会服务活动的社会组织，但登记过程中，一些体育俱乐部、体育竞赛培训机构等，难以认定是民办非企业单位还是社会服务型企业，许多还游离于登记之外。另外，资产的性质难界定。体育民办非企业单位是利用非国有资产举办，但实际工作中，很难认定资产的来源性质，特别是事业单位举办的民办非企业单位，更不容易分清哪一部分是国有的，哪一部分是非国有的。由于我国目前在民非管理中的制度匮乏和由于对民非的双重管理带来的制度剩余，国家对民非的扶持与鼓励政策还不够清晰明确，导致很多体育俱乐部到工商部门登记为企业性质的商业俱乐部。

3.3 对体育民办非企业单位的监管困难

登记管理机关对体育民非的监管主要是通过年检来实现的，但体育民非提供的年检材料往往不真实，难以核查；有的干脆不参加年检；有的人员、业务范围、地址变动，也不办理变更登记手续；有的停办也不办理注销登记手续，举办人不知去向，名存实亡。《民办非企业单位登记管理暂行条例》中规定了业务主管单位的职责是：负责民办非企业单位成立、变更、注销登记前的审查；监督、指导民办非企业单位遵守宪法、法律、法规和国家政策，按照章程开展活动；负责民办非企业单位年度检查的初审；协助登记管理机关和其他有关部门查处民办非企业单位的违法行为；会同有关机关指导民办非企业单位的清算事宜等。作为体育民非的业务主管部门，各级体育行政部门由于工作重点实际上不在群众体育领域，造成管理人员短缺，缺乏相关经验，对体育民非管理不善的情况。

4 结 论

当前对于体育民办非企业单位法律地位的认识的混沌，一定程度上影响了这一组织的发展壮大，还易引起身份差异寻租、社会监管不力等问题。体育民办非企业单位的法律性质可明确为“公益性的体育非营利法人”。虽然最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第四十条中对包括合伙组织的法人身份等进行了司法解释，但我国至今没有一部管理社会组织的“母法”，可适当拓展我国财团法人与公益法人的概念。应该结合我国体育民办非企业单位的实际，尽快立法，以适应体育社会组织直接登记的现状。要做到顶层设计与民间社会组织孵化与培育并行。通过立法，构建一个清晰、适宜的发展环境，一系列体育民非在发展壮大过程中由于法律身份地位引起的问题便可迎刃而解。

[1] 民政部.2013年民政事业发展统计报告[EB/OL]．民政部门户网站.

[2] 苏力，等．规制与发展：第三部门的法律环境[M]．杭州：浙江人民出版社，1999．

[3] 马志和,张林.非营利体育组织发展前瞻:一个市民社会的视角[J].天津体育学院学报,2003,18(2):59-61.

[4] 国家体育总局，民政部.体育类民办非企业单位登记审查与管理暂行办法[S].2000.

[5] 尹田.论非法人团体的法律地位[J].现代法学,2003(5):12-16.

[6] 税兵.民办非企业单位制度质疑[J].河北法学,2008,26(10):96-99.

[7] 赵立波.民办非企业单位:现状,问题及发展[J].中国行政管理,2008(9):101-105.

[8] 刘亚坤.法人分类体系研究[D].郑州大学,2004.

[9] 田凯.中国非营利组织理事会制度的发展与运作[J].经济社会体制比较，2009(2)：139-144.