“枫桥经验”与流动人口再组织化建设

□ 卢芳霞

一、问题的提出

如何有效解决流动人口问题已成为当前我国经济社会全面协调可持续发展的重要课题。新世纪以来，我国流动人口数量呈直线递增状态，根据第五次和第六次全国人口普查，2000年中国大陆流动人口总数为1．4亿，约占全国总人口数的10%以上;2010年中国大陆流动人口总数为2．6亿，达到全国总人口数的20%。10年间，中国大陆流动人口总量增长了81．03%，人口流动的规模由小到大，由个人流动到家庭流动，由短期流动到长期流动，由近距离流动到跨省流动。不断变化的人口流动形态带来了不同类型的人口现象和人口问题，不断冲击着传统的人口管理制度框架，对社会治安、劳动保障、计划生育、基础教育等公共管理与服务部门提出了一系列新挑战。［1］

绍兴市作为沿海发达地区，近年来流动人口增长尤其明显。统计数据表明，2000年绍兴市登记暂住人口26．4万，到2010年达到142．4万，10年间流动人口总量增长了439%;这一增长趋势目前仍在延续，2011年绍兴市流动人口为182．3万，2012年则达到192万，流动人口数量与本地常住人口的比例高达2：5。其中诸暨大唐等10个乡镇（街道），越城区城南街道外山村等203个村（社区）的流动人口已超过了户籍人口，出现人口倒挂现象。人口倒挂最多的村（社区）比例已超过5∶1。

绍兴市目前大量流动人口处于非组织化状态，这既对流入地的平安建设和人口管理提出了严峻挑战，也说明政府原来的管控思维已不适用，必须引入创新思维来应对流动人口的管理问题。正是在这一背景下，绍兴市作为“枫桥经验”发源地，在已有成功化解流动人口管理难题的历史经验基础上，创新出了再组织化的流动人口管理新模式。所谓再组织化，是指某个社会群体原有的组织因外部条件变化被打破，而重新进行组织化的过程。世界范围内的现代化进程表明，一个社会的组织化程度越高，其稳定性就越强，社会活力就越大，社会管理的难度系数就越小;反之，社会就会缺乏活力和社会理性（不同于经济理性），其稳定性就越差，社会管理和社会治理的难度系数则越大。［2］

二、历史回顾：流动人口服务管理体制变迁之过程

新中国成立60多年来，我国流动人口管理体制历经了由宽松到严格、再从严格到宽松的变迁过程，总体可以分为五个阶段，每个阶段均呈现出不同特点。“枫桥经验”诞生于1963年，从第二个阶段开始就对我国流动人口管理产生了广泛影响，其创造的“改造流窜犯”、“帮教青少年（许多是城市盲流）”、“流动人口综合治理”、“以外管外”等经验，开创了我国流动人口服务管理的新模式。

（一）自由放任阶段（1949—1957）

新中国建立初期，由于人口流动并未给城市带来显著问题，我国的人口流动基本处于自由放任状态。1949年的《共同纲领》和1954年的《宪法》都明确规定公民拥有居住、迁徙的自由和权利，从法律上保障社会成员的自由流动。虽然，这种放任型的管理模式导致了随后的城市粮食供应不足，政务院在1953年、1956年分别颁发《关于劝止农民盲目流入城市的指示》、《关于防止农村人口盲目外流的指示》，1957年又明确规定“城镇各企事业单位和机关团体需要招收临时工时，应首先从本单位多余人员调剂解决，尽量在当地城市中招用，不足的时候才可以从农村中招用临时工”，但是，由于执行力度不强、措施不严厉等诸多原因，针对流动人口管理的效果甚微，我国流动人口总体上处于缺乏管制的自由放任状态。［3］

（二）严格控制阶段（1958—1977）

1958年出台的《中华人民共和国户口登记条例》，标志着我国开始采用户籍制度，对农民流动特别是农民进城做出了限制。这个条例的颁布具有划时代的意义，我国由此形成了城乡户口“二元分离”的户籍模式，并延续至今。1961年，中共中央又批转了公安部《关于制止人口自由流动的报告》，决定在大中城市设立“收容遣送站”，由民政部门负责收容“盲流”并遣返原籍，这成为我国收容制度的发端。1975年，新修订的《宪法》干脆取消了“公民自由迁徙权利”。在政府严控政策影响下，从1958年到1963年，我国人口总迁移率从9．65%下降到3．98%，1964年到1977年间则始终保持在4% －3%之间。［4］（P85）这一时期，由于流窜犯严重冲击着当时严格控制型的流动人口政策，绍兴市通过依靠和发动群众，摸索出“管头”、“管脚”、“管肚皮”和“三清一落实”的帮教改造经验①“管头”是指做思想工作、“管脚”是指防止外逃措施、“管肚皮”是指安排好劳动和生活。“三清一落实”，是指查清违法犯罪行为造成的原因、查清违法犯罪行为的活动规律、查清帮助教育改造的有利条件和不利因素;落实帮教措施。，创造了“就地改造流窜犯、矛盾不上交”的成功做法，获得毛泽东同志的批示，并在公安战线作为典型经验推广。这既是“枫桥经验”的来源，也是新中国建立以来“人性化”管理流动人口经验的雏形。

（三）相对放任阶段（1978一1994）

改革开放后，为适应经济体制改革的需要，我国对流动人口采取了相对放任的政策。1984年，国务院发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》，从制度上保障了农村人口向城镇（集镇）流动并给予落户的权利。1985年，公安部颁布《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，正式取消对“公民因私事离开常住地外出、暂住的时间不超过三个月”的限制，开始实行“暂住证”管理，并由此催生了全国范围内的“民工潮”［3］。1989年，国家虽然一度发布《关于严格控制民工外出的紧急通知》、《关于进一步做好控制民工盲目外流的通知》等文件，对前期政策进行局部调整，以防农民大规模向城市流动，但是，城乡的巨大差距仍旧吸引着大批农民向城市持续流动，到1994年全国流动人口已超600万。①数据来源于《中国统计年鉴》，1995年。这一阶段，由于经济发达，绍兴市涌入了大量流动人口，并由此带来了治安、刑事犯罪等方面的问题。面对这一情况，绍兴市通过党政主导，依靠群众，逐渐摸索出了“民警包尖子、乡镇干部包重点、其他人员包一半”的帮教违法犯罪人员的新方法，有效缓解了流动人口的犯罪问题，进一步丰富了“枫桥经验”在流动人口管理上的新内涵，也成为我国“社区矫正”工作的雏形。

（四）防范管制阶段（1995一2002）

进入20世纪90年代中期，面对相对放任型流动人口管理模式带来的人口剧增、资源紧缺、治安严峻等一系列城市问题，我国开始调整政策，采取了防范管制的流动人口管理方法。1995年，国务院将《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的适用范围扩大到“三无人员”;同年，中央综治委出台《关于加强流动人口管理工作的意见》，提出“对流动人口问题进行综合治理”。依据中央提出的方针，各大城市在外来农民工行业准入、子女就学等方面出台了许多限制性的政策，并加大了对城市“三无人员”的收容遣送力度。民政部、公安部等也联合发文，进一步强化收容遣送工作，使收容遣送制度由最初用来维护城市形象、保障城市正常生产生活秩序的手段演变为限制外来人口流动的措施。［3］此阶段，绍兴市作为外来人口集中流入地之一，同样产生了诸多社会问题，迫切需要加强对流动人口的管控。为此，绍兴市较早创新出流动人口综合治理模式，成立了由公安、劳动、计生、财政、教育等部门组成的外来人口管理领导小组，并在1998年把领导小组办公室由公安转移到综治委，负责组织和协调全市外来人口的服务管理工作。这种“政府牵头、公安为主、多方参与、综合治理”的经验，同样是“枫桥经验”内涵的延展，为全国各地提供了流动人口综合治理的新范式。

（五）社会融合阶段（2003年至今）

防范管制型模式产生了许多弊端，尤其是孙志刚事件惊动了政府高层。2003年8月，国务院废止了施行21年的收容遣送制度。同年10月，十六届三中全会首次提出流动人口管理要做到以人为本，标志着我国开始走向促进流动人口社会融合的新阶段。2006年，国务院常务会议通过《关于解决农民工问题的若干意见》，这是新中国成立以来对进城农民工经济、社会、政治权益保障提出的最完整、相关内容阐述最详实的一份政府文件。［5］2007年，中央综治委印发《关于进一步加强流动人口服务和管理的意见》，提出要按照“公平对待、搞好服务、合理引导、完善管理”的方针，公平对待流动人口。2010年，“十二五”规划明确提出要注重在制度上做好流动人口权益保护问题。2012年，十八大进一步提出要“完善和创新流动人口服务管理”。此阶段，绍兴市将流动人口管理服务工作纳入到当地国民经济与社会发展的规划中去，在制定公共政策与建设基础设施时，统筹考虑流动人口的公共服务需求，大打亲情牌，先后创新出了“老乡管老乡”的亲情模式和以“三外”为代表的融合模式，进一步丰富了“枫桥经验”的内涵，为全国各地树立了融合式管理流动人口的典型范例。

三、现实思考：社会融合背景下流动人口服务管理之缺陷

绍兴市大打亲情牌，创新出的“老乡管老乡”的亲情模式和以“三外”为代表的融合模式，典型地体现了以人为本，积极促进流动人口社会融合的新要求新思路。早在2004年，绍兴市所辖的店口镇首创了“老乡管老乡”的亲情式管理模式，分别从贵州遵义县公安局与江西永丰县公安局聘请相关人员，协助遵义籍、永丰籍外来人口的管理。这一做法有效解决了当地干部与外来民工之间沟通难的问题，并先后获得公安部部长的3次批示。2007年，店口镇进一步深化互动式亲情管理模式，形成了“外警协管外口”、“外来干部服务外口”、“外来人口帮助外口”的“三外”亲情式服务模式。2008年，店口镇又率先推出了“一证通”外来人口爱心服务，使外来务工人员凭暂住证就可享受购物、就学、居住、医疗等会员服务。

在流动人口管理和服务中主打亲情牌，促进流动人口管理的做法，丰富了“枫桥经验”的内涵，也获得了诸如《光明日报》等相关主流媒体的报导［6］。但从及至今日的效果来看，这些做法虽然具有极大创新，却仍没有跳出“政府包揽”的窠臼，没有触及到当前流动人口社会问题的深层次原因，也自然使得绍兴市在外来人口管理服务方面仍旧存在诸多问题。一是社会管理难度增加。以出租房屋管理为例，2012年绍兴全市有76．2%的流动人口居住在出租房屋，仅有17．4%居住在单位。巨大的市场需求催生了房屋租赁业的快速形成，并导致违章搭建、违法出租现象屡禁不止，安全、卫生、消防隐患突出。此外，一些流动人口集聚地，黑车营运、制贩假劣商品、非法行医、无照经营等问题频发，环境脏乱差，整治难度大。二是社会稳定面临挑战。流动人口违法犯罪行为高发，严重影响当地社会稳定。2012年，公安部门抓获的刑事作案成员中流动人口占到了55．8%，部分经济发达地区甚至占到了90%以上。三是非法抱团现象产生。流动人口一旦发生纠纷，往往喜欢采用“私了”、“以暴制暴”的方式。据统计，来绍外来务工者中仍然有6．9%喜欢用“找老乡”的方式解决矛盾，这意味着绍兴市有近10万流动人口潜在着采用非正常途径解决矛盾的倾向，这是一个令人担忧的数据，这一倾向在“杨汛桥血铅事件”中得到了充分反映①2011年，绍兴县杨汛桥镇部分锡箔作坊工作人员及其子女发现血铅超标现象，数百名受害者从各村集合起来，步行至杨汛桥镇政府讨说法。因赔偿标准未能达到一致，受害者们一度冲入镇政府打砸泄愤。。

细究近些年绍兴市在外来人口管理方面存在的这些问题，一个重要原因是忽略了流动人口的组织化。其实，来自组织社会学的理论已经证明，一个社会只有当其成员处于组织化时，其自我管理的主观意识与能动积极性才能被调动出来，政府社会管理的难度才会越小。根据绍兴市流动人口管理局的抽样调查，目前，绍兴市外来流动人口组织化程度普遍较低，其人际交往和活动主要依靠老乡圈、亲友圈、同事圈进行，很少与本地各类社会组织发生联系。正是大量外来流动人口游离于城市基层社会管理与社会组织网络之外，给绍兴的流动人口服务管理带来了现有条件下难以克服的诸多问题。

四、实践探索：“枫桥经验”与流动人口再组织化建设

“枫桥经验”的一个重要特点，在于它从来不缺乏创新的灵感，能够紧随形势发展做出适应性调整。针对流动人口非组织化所导致的一系列问题，绍兴市在已有成功化解流动人口管理难题的历史经验基础上，再次创造出了流动人口再组织化的新型管理模式。具体而言，这一经验集中体现在，近年来绍兴市通过加强流动人口的五种组织化建设，在全市基本建立了“市、县、镇、村”四级传统的流动人口服务管理组织，形成了“纵向到底、横向到边”的新型流动人口管理模式。

（一）加强流动人口党团组织建设

基层党组织建设是党的整个执政能力体系的重要组成部分，是党的执政能力建设的落脚点。目前绍兴市流动人口党建工作已取得明显成效，如上虞市在50个重点村（社区）、16个乡镇（街道）新居民事务所都建立了新居民党组织，下设新居民“孵化器”党支部，总共确认登记新居民党员524名。绍兴县华舍街道在外来流动党员比较集中的10个村（居、社区）和一家非公企业成立了外来流动党员党支部。诸暨市与贵州遵义、安徽黄山、江西井冈山等地组织部门对接，分别建立了江西井冈山红色党支部、贵州遵义模范党支部、安徽黄山先锋党支部、湖南韶山秋收党支部等。上述成功做法，发挥了流动党员的先锋模范作用，让他们在整治环境卫生、提升文明素养、调解邻里纠纷、维护社会治安等方面，积极发挥带头作用。目前，绍兴市正在考虑进一步创新党组织设置模式，在流动人口集居地和“两新组织”内建立流动人口党组织，把流动党员纳入本地党员教育管理服务的整体工作，充分发挥党组织的战斗堡垒和党员的先锋模范作用;在流动人口团员青年集中地建立健全流动团组织（驻绍团工委），开展组织生活和志愿服务活动，为广大青年流动人口提供交流和活动的平台，团结凝聚广大青年流动人口服务经济社会健康和谐发展。

（二）加强流动人口工会入会工作

工会作为工人阶级的群众组织，是党联系职工群众的桥梁和纽带，是国家政权的重要社会支柱，是职工利益的代表者和维护者。当前，外来务工人员已成为工人阶级的重要成员，需要加强他们的工会入会工作。对此，2010年，绍兴市总工会和流管局就出台了《关于开展务工流动人员加入了工会工作的实施意见》，要求通过三种措施提高入会率：一是构建组织网络。依托市、县、镇三级维权帮扶中心（站）建立三级“12351”工会工作委员会，实行属地管理。二是组织源头入会。务工流动人员在办理《居住证》时，工作人员要主动询问入会或介绍工会情况，对自愿申请入会的及时办理加入“12351工会”手续。三是做好服务管理。务工流动人员加入“12351工会”后，如用工单位有工会组织，要及时与所属工会取得联系，并将其会籍转入用工单位工会，无须再办理入会手续;如用工单位没有建立工会，则由“12351工会”负责管理。截止2012年底，绍兴市登记在册的192万流动人口中，已经有119．03万流动人口加入工会组织。以此为基础，绍兴市目前还正在考虑推进以乡镇（街道）总工会为龙头，以区域性、行业性工会为骨干，以非公有制企业、新社会组织工会为基础的“小三级”工会建设，以实现基层工会组织全覆盖。

（三）加强流动人口自治组织建设

流动人口自治组织是进行自我教育、自我管理、自我服务的群众性组织，通过流动人口自治组织这一平台，可以形成政府服务管理和流动人口自治的良性互动局面。目前绍兴市的流动人口自治组织已经遍地开花，如上虞市建立了64家村级“和谐促进会”。村级“和谐促进会”的建设增进了新居民与本地居民的交流融合，使新居民通过这一平台参与社会事务，进一步激发了新居民服务地方经济的热情。绍兴县成立7家“新柯桥人”联谊会，并在安昌镇大山西村、东昌居委会开展试点，按居住地划块，区域内流动人口为村民，每个行政村设立10个“新村民小组”。这种网格式的服务管理模式，切细了责任单位，使服务管理更精细化。越城区也成立了外来建设者协会，这是外来建设者自愿组成的公益性社会团体，既能指导广大外来建设者实现自我管理、自我服务、自我教育、自我提升，又能保障和实现广大建设者的合法权益。这些自治组织在服务管理流动人口方面起到了积极作用，其经验可以在其他地方进一步推广。

（四）加强在绍异地行业协会商会建设

行业协会、商会可在提供政策咨询、加强行业自律、促进行业发展、维护职工合法权益等方面发挥重要作用，是增强社会自我管理能力的有效形式。根据2012年绍兴市政协的调研，全市191．97万流动人口中，有6．28万人在从事各种经商活动。与此同时，绍兴市、县二级共建有在绍异地商会26个。如果能把6．28万在绍兴经商的流动人员吸收到绍异地商会，并通过教育、培训、合作等方式加强引导，显然可以发挥这些“精英分子”在流动人口服务管理中的作用。此外，目前绍兴市还在考虑进一步加强在绍异地商会、同业商会（协会）建设，积极吸纳来绍投资兴业的外地客商为会员，充分发挥行业协会商会的桥梁纽带作用，加强当地籍在绍人员的服务、帮扶工作，畅通反映意见建议的渠道，参与社会管理和公共服务，确保社会和谐稳定。

（五）加强双向协作服务管理机制建设

双向协作机制是指流动人口的流入地与流出地相互协作，通过信息互通、政策互动、服务互补，共同加强劳务协作、计生服务、治安管理和关心爱护等方面的服务管理工作。据统计，2012年绍兴市登记在册的192万流动人口中，省外流入共133．68万人，占全市在册总数的86．38%，且主要来自安徽、贵州、河南、江西、四川、湖南、重庆六省一市，共达104万人，占全市在册总数的67．38%。流入地则集中在全市经济较发达的42个重点乡镇，共有流动人口136．54万人，占全市总量的88．23%。这种分布状况适合构建双向协作机制，绍兴市流管局组织人员赴安徽省阜阳市、贵州省六盘水市等地开展了双向协作对接工作，并于2012年10月出台了《关于加强流动人口服务管理双向协作的指导意见》，明确市县两级要与15个省外市、县建立双向协作机制，充分构建流入流出地“两头抓、双向管”的工作机制。截止2013年，绍兴县完成了与安徽临泉县、阜南县两地的对接工作;上虞市与贵州省三穗县也建立了流动人口服务管理双向协作机制。绍兴市今后还将进一步加强双向协作机制建设，按照“多方互动、信息共享、资源整合、服务联动”的要求，加快与流入本区域内数量较大、同籍同族同行特点明显的外省相关县（市、区）建立区域协作框架，形成党建、重点高危人员和特殊人群管控、预警和应急处置、劳务合作、计生服务等双向协作机制，实现流入流出地“一盘棋”工作格局。

五、余 论

计划经济时代的我国是一个高度组织化的社会，改革开放后，随着农村“公社人”变成“承包人”、城市“单位人”变成“社区人”，我国社会已呈现出明显的非组织化特征。从“单位化”到“非组织化”，是现阶段我国社会转型与社会分化的一个重要特征。［2］必须指出的是，“非组织化”从长远来看对一个国家的治理会产生风险，这点在流动人口管理领域已经显现出来。不过，“非组织化”是一把双刃剑，它同样具有潜在的正效应，即在组织空白和制度空白的条件下，任何组织制度的投入都会带来增量的组织收益和制度收益。［7］因此，推进流动人口再组织化建设，可为流入地带来平安、民主等多重收益。绍兴是“枫桥经验”的发源地，是我国流动人口服务管理模式创新的重要标杆，曾为我国流动人口服务管理工作做出过重大贡献。新时期针对流动人口因处于组织空白状态而产生的治安、刑事、卫生、计生、劳资纠纷等一系列问题，“枫桥经验”顺势而为、努力创新，通过发动和依靠群众，加强流动人口再组织化建设，将游离于管理之外的流动人口重新纳入各种组织之中，较好地解决了目前当地流动人口管理方面存在的一系列难题。2013年是毛泽东同志批示“枫桥经验”50周年，值此之际，创新发展这项工作并不断夯实和扩面，或许又将会在“枫桥经验”流动人口服务管理史上留下浓重一笔。

［1］于学军．中国流动人口服务管理面临挑战，制度二元性突出［DB/OL］．http：//www．china．com．cn/news/2008 －10/23/content_16655407．htm，2008 －10 －23．

［2］徐永祥．社会的再组织化：现阶段社会管理与社会服务的重要课题［J］．教学与研究，2008（1）．

［3］杨群红．新中国成立以来我党加强流动人口管理服务的经验及启示［J］．重庆行政（公共论坛），2011（6）．

［4］严蓓．新时期中国人口迁移［M］．长沙：湖南教育出版社，1999．

［5］冯晓英．改革开放以来北京市流动人口管理制度变迁评述［J］．北京社会科学，2008（5）．

［6］郁建兴，任泽涛．城镇化：“化物”更要“化人”——关于浙江省诸暨市店口镇小城市培育试点的调查［N］．光明日报，2013－6－25．

［7］温铁军．社会再组织化是杭州社会管理创新的重要经验［J］．杭州（我们），2011（3）．