就业是城镇化及社会稳定的基石——以新疆为视角

辜胜阻，高 梅，李 睿

（1，3．武汉大学，湖北 武汉 430072；2．中国社会科学院，北京 102488）

·观察与思考·

就业是城镇化及社会稳定的基石
——以新疆为视角

辜胜阻1，高 梅2，李 睿3

（1，3．武汉大学，湖北 武汉 430072；2．中国社会科学院，北京 102488）

当前，新疆地区存在城镇化率较低且非农就业比重不高、民营经济对劳动力吸纳不足、少数民族人口素质与就业需求不匹配、职业教育发展水平不高等问题。要提升新疆城镇化和非农化发展水平，支持民营中小微企业发展，加强少数民族人口文化教育，大力发展职业教育，并借助“丝绸之路经济带”的发展契机，夯实新疆产业基础，从而推进新疆地区稳定就业，提升城镇化水平。

城镇化；就业；社会稳定；新疆问题

就业是城镇化之基，社会稳定之本。国际经验表明：城镇化要有产业支撑、市民化要有稳定就业［1］。健康的城镇化是要通过推动产业发展来提高城镇吸纳就业的能力。巴西近几十年来农村人口大批向城市迁移，2000年城市化率就已经超过了80%。然而，与此同时，巴西的贫民窟问题也十分严重。据巴西2012年人口普查资料显示，巴西有贫民窟14000个，比20世纪90年代增加近2000个［2］；大量农村人口涌入城市却没有得到正规就业，只能流向城市的贫民窟，最终农村贫困向城市平移。国际劳工组织发布的《拉美青年与体面工作》报告指出，拉丁美洲贫困阶层的青年失业率高达25．5%，是高收入阶层青年的3倍［3］。青年失业率较高的拉美地区也已成为世界上犯罪率最高的、最不安全的地区之一，其犯罪率是世界平均水平的两倍［4］。这就是缺乏产业支撑使新市民变游民城镇化的“拉美化陷阱”。

劳动人口就业不仅是城镇化和市民化的坚实基础，而且是社会稳定的重要前提。据新疆自治区公安厅统计，2012年新疆发生暴恐案件190余起，其中个体暴恐活动趋多，参与者多为80后、90后，且文化程度不高［5］。这些暴力恐怖事件的发生与就业问题特别是青年人就业问题高度相关。调查表明，在2000年～2010年期间，新疆维吾尔族15岁以上的未就业人口总数从134．8万人增加到177．7万人，增幅为31．6%，且以青壮年为主［6］。大量青壮年找不到工作成为无业游民，易增加犯罪风险。因此，提升新疆少数民族特别是青年人就业率，对于减少犯罪、维护社会稳定具有重要意义。同时，劳动者的受教育程度也与人口就业相关，从而影响社会稳定。统计显示，新疆暴恐案件参与者一般无职业且文化程度不高，如2013年7月份，遭新疆警方通缉的11名恐怖分子，文化水平皆为初中以下［7］，鲁克沁镇暴恐事件的主谋文化程度只有小学水平［8］。较低的受教育水平使其难以获得稳定的工作，易滋生对社会和政府的不满情绪，容易被极端思想蛊惑。

一、新疆城镇化和劳动者就业特征

（一）新疆人口城镇化率偏低，劳动者非农就业比重不高

据《新疆统计年鉴（2013）》数据显示，新疆城镇人口比重由1949年的12．21%提高到了2013年的44．47%，年均提高约0．5个百分点。据统计，若按城镇非农业人口计算，克拉玛依市的城镇化率最高，达98．71%，其次是乌鲁木齐市（71．75%）。然而，将新疆的平均水平与全国相比，新疆城镇化建设仍较缓慢，城镇化水平明显滞后于全国大多数地区。2013年，新疆城镇化水平为44．5%，明显落后于东部和中部地区，与全国平均水平（53．73%）相比，也滞后了9．23个百分点。就西部12个省（自治区、直辖市）来看，2013年新疆城镇化率排在第8位，仅高于贵州（37．8%）、云南（40．48%）、西藏和甘肃（40．13%）。同时，新疆地区的劳动者就业集中在第一产业，非农就业比重较低。数据显示，2012年新疆第一产业产值比重为17．6%，就业人员比重达48．73%；第二产业产值比重为46．4%，就业人员比重达15．61%；第三产业产值比重为36%，就业人员比重达35．66%。可见，第二、三产业的产值比重之和达到了82．4%，却只吸纳了51．27%的就业人口，尤其是产值比重接近一半的第二产业，所能吸纳的就业人员却不到六分之一，其中，少数民族劳动者的就业结构更为单一，在第二、三产业就业的人口比重过低，大部分就业人员还是集中在第一产业，特别是种植业。

（二）新疆城镇民营经济发展不足，对劳动力的吸纳能力有限

民营中小企业是解决就业的主渠道，研究显示，75%的城镇就业要靠中小企业。然而当前，新疆地区民营中小企业对劳动者的吸引力不足，新疆城镇就业人口大都集中于公有制经济单位，特别是国有单位。据《新疆统计年鉴（2013）》数据显示，2012年末，在城镇公有制经济单位就业人员有204．21万人，占城镇就业总人数的70．72%，其中，国有单位就业人数占比为69．54%，城镇集体单位就业人数占比为1．18%。造成这一现象的主要原因在于，新疆民营经济发展相对不足，对劳动者的就业吸引力有限。近年来，新疆民营经济虽得到了较快发展，经济总量、经济实力、纳税总额以及就业吸纳力等有所增强，市场主体规模也较快增长，但相较全国其他地区而言，新疆民营经济发展仍较为滞后。数据显示，新疆民营经济在国民经济中所占的比重很低，仅有三成，相比发达地区70%的比重明显滞后［9］。新疆民营经济市场主体多数为中小型企业，从事一般性商业和服务业的企业居多，生产规模一般较小，经营与盈利状况远不如国有企业，使得劳动者在求职的过程中往往抱有一定“偏见”，倾向于选择国企的“铁饭碗”。同时，由于直接融资渠道不畅且间接融资方面遭受歧视，再加上沉重的税费负担，导致中小企业存活期相对较短，也使得一些追求稳定工作的劳动者不愿意在中小企业就业。

（三）新疆少数民族人口受教育水平低，劳动者素质与就业需求不匹配

产业结构转型升级与就业结构的调整是紧密相连的，在技术集成和服务不断向高端化发展过程中，需要人才供给结构作出相应调整，为产业升级提供相匹配的人力资源供给［10］。随着城镇化、工业化的推进，新疆产业结构将会不断调整，以烟草、纺织、食品等为代表的传统产业占比将会下降，而以高新技术为基础的生物、新材料、新能源、电子、信息等新兴产业，以及以石油加工、电子通信设备制造、电力等为代表的基础制造业将得到快速发展，需要大量高素质专业技术人才。但是，在新疆目前的劳动力市场上，劳动者的整体文化水平较低，难以满足这一人才需求。据《新疆统计年鉴（2013）》数据显示，2012年新疆就业人员中，初中及以下学历（包括未上过学）的就业人员比重达67．9%，高中及以下学历（包括未上过学）的比重达81．9%。新疆少数民族人口的文化水平偏低，文盲率相对较高，据2005年全国1%抽样调查数据显示，15岁及以上少数民族文盲人数为81．57万人，占比9．26%，分别比全疆和汉族平均水平高0．94 和2．2个百分点，在一些少数民族聚居的农村中，小学及以下文化程度劳动力人口仍占50%以上［11］。较低的文化水平使少数民族在就业时的竞争力弱，就业水平明显低于汉族。一项调查显示，在976份调查样本中，南疆少数民族就业率低于汉族11个百分点，北疆低于汉族近40个百分点［12］。同时，对于少数民族人口而言，汉语的熟练运用程度也与就业高度相关。语言既是日常会话的工具，也是民族间思想文化交流的重要手段，少数民族劳动者熟练使用汉语对其进入汉族人兴办的企业具有重要影响。现阶段，新疆少数民族劳动者的汉语水平较低，一项针对新疆伊宁市居民的调研显示，在被调研的348名维吾尔族居民中，80．4%的人能够听懂汉语的简单对话，但是能够熟练地用汉语进行各方面交流的只有25．9%［13］。汉语运用不熟练也影响了少数民族劳动者的就业机会。

（四）新疆职业教育发展水平不高，劳动者职业技能偏低

当前，有职业习惯、职业纪律和职业技能、“会动手”的实用性技术人才和熟练劳动者严重短缺。职业教育培训水平的高低对劳动者的职业技能和素质有重要影响，新疆职业教育培训尤其是中等职业教育的发展还比较滞后，不利于劳动者的长期稳定就业。具体而言，新疆地区职业教育水平不高主要体现在：一是办学条件较差、规模较小、质量较低。过度重视理论知识的教学，而轻视对学生技术应用能力的培养。二是师资队伍短缺且素质不高。在职业培训院校的教师中，有相当部分来自于普通教育岗位，这些教师所具有的特点是理论基础较厚而专业技术知识较为缺乏，与职业教育院校的办学目的不相适应。同时，由于待遇水平不高，使得很多拥有理论知识的专业技术型教学人才不愿留在职业教育院校，进而导致职业教育师资队伍总量不足且素质偏低。在专任教师中，拥有“双师型”能力的教师较少，特别是“双语双师型”教师更是严重短缺。三是培养机制与市场需求脱钩。目前，新疆职业培训教育的经济和社会功能还比较弱，与产业、企业之间还没有形成良好的互动机制，使得职业教育所培养的人才与产业、企业的用工需求不相适应。新疆现有职业教育机构多数为师范、财会、卫生类院校，难以满足市场对制造、石油、采掘、电子、信息等行业技术型人才的需求。

二、促进新疆城镇化和劳动者就业的对策建议

产业支撑和稳定就业是城镇化的重要基础。针对新疆城镇化和城镇劳动者具有的四大特征，切实解决城镇劳动力的就业问题，既需要推进新疆城镇化与工业化的协调发展，强化城镇化的产业支撑，通过推动产业发展、激活民营企业活力来提高城镇吸纳就业能力，也需要提高劳动者的受教育水平，增强其职业素质与职业技能。同时，要借助“丝绸之路经济带”的发展契机，推动新疆地区的经济发展。

（一）提升新疆城镇化和非农化发展水平，实现产城融合，使城镇居民有稳定就业

促进新疆城镇化和非农化发展，让城镇化建立在坚实的产业基础之上，实现产业与城市发展的良性互动，从而为新疆待就业劳动力提供更多就业岗位。新疆要在产业发展与结构调整过程中，努力找到经济增长与扩大就业之间的结合点，在资金、技术、器械装备等相同的条件下优先选择就业吸纳力较强的项目。发展高科技产业的同时，加大对中小企业的支持力度。发展加工制造业的同时，对劳动密集型企业要适当倾斜。大力发展服务业，尤其是面向生产和民生的服务业。据国家统计局测算，第三产业附加值每增长一个百分点，平均增加就业岗位达85万个，比第二产业多68万个［14］。大力发展服务业，这是解决新疆就业问题的重要途径。未来，要进一步优化服务业发展环境，完善并落实促进服务业发展的税收政策。要大力发展面向生产和民生的服务业，积极拓展新型服务业领域。通过政策指导、财税优惠、融资支持、政府采购等措施，大力推动新疆金融服务、租赁服务、商务服务、科技服务、物流服务、信息服务、教育服务等生产性服务业发展。在对餐饮等传统消费性服务业进行改造和提升的同时，也要促进休闲娱乐、文化创意等现代消费性服务业发展，充分发挥其吸纳就业的功能。统计显示，截至2013年，新疆旅游业直接就业人数30万人，间接就业人数达到120万人［15］。此外，要依托乌鲁木齐市这样的大城市发展高端服务业，在大城市形成以服务业为主且具有鲜明特色的产业结构。待高端服务业在这些城市发展成熟后，再通过技术扩散和消费示范作用，向周边城市扩散。

（二）鼓励以创业带动就业，支持新疆地区民营中小微企业发展，充分发挥民营企业的就业容纳功能

优化中小企业发展环境，保持广大中小企业的生机和活力。要加快垄断行业改革，放宽市场准入，降低企业发展的高门槛，让中小企业“快生长大”；要增强中小企业融资体系的公共政策性、多层次性和互动互补性，缓解中小企业融资难；要构建中小企业财税政策支持体系，通过减税、减费、减息，用“少取多予”减轻中小企业的沉重负担。要降低创业门槛，鼓励劳动者自主创业，以创业带动就业。党的十八大报告明确提出：要“引导劳动者转变就业观念，鼓励多渠道多形式就业，促进创业带动就业”。未来，新疆政府应从创业机会、创业教育、创业融资、创业服务、创业成本、创业孵化园区等［16］方面着手支持劳动者以创业带动就业。在创业机会上，要将劳动者创业与农村城镇化结合起来，依托县城发展一批中小城市，为实现创业梦想创造机会。在创业教育上，要强化创业教育理念，加大创业教育的资金投资力度，加强创业教育师资队伍建设以及创新创业教育课程和教学模式。在创业融资上，要进一步完善小额信贷政策、简化贷款程序、减少对创业项目的过多限制；加强信用担保体系建设，提高商业性担保机构的积极性；设立政府、企业、社会团体等多方参与筹资的创业基金；引导民间资本进入天使投资和风险投资，以支持创业项目。在创业服务上，要转变思想，强化政府服务意识；简化工作程序，提高创业审批效率；放宽创业登记条件，降低创业“门槛”；健全政策扶持、创业服务、创业培训“三位一体”的工作机制，使更多劳动者成为创业者［17］。在创业成本上，通过加大财政扶持、税收优惠、财政补贴、减免行政收费等措施，使劳动者创业成本最小化。在创业孵化园区上，要在基础设施、政策扶持、配套服务、产业引导、人才供给、土地优惠等方面给予创业系统支持。

（三）大力提高少数民族人口的文化教育水平，增强其就业竞争力

新疆义务教育存在着教育资源分布不均衡、师资队伍素质不高、部分地区办学条件较差等突出问题。针对这些问题，新疆应加强政府领导，将义务教育均衡发展纳入到政府的工作考核中；通过完善教师管理制度、激励制度等优化师资力量，提高教师素质；加大教育投入，完善义务教育经费的稳步增长机制，重点向偏远山区、贫困地区以及薄弱的学校倾斜等。新疆高中及以上教育虽然得到了积极发展，但是高中及以上学校的入学率仍然较低。据2013年新疆教育公报显示，2013年高中阶段教育学校有654所，高中阶段毛入学率为79．04%，普通高等学校和成人高等学校有43所，高等教育毛入学率为29．16%。为此，新疆应从升学指标、经费投入、奖助学金、学费减免等方面进一步向少数民族学生倾斜，以鼓励他们继续接受教育。同时，要促进双语教育的普及，增加对双语教育的投入，提高双语教师待遇，提升办学质量。通过普及双语教育，加强少数民族学生与汉族学生之间的语言文化交流与沟通，缩小两者之间在学习、生活等方面存在的差距，以避免少数民族学生在求职过程中面临语言障碍、就业观念陈旧等“壁垒”，增强其就业竞争力。

（四）推进职业教育发展，提升劳动者职业素质和技能

新疆劳动力整体素质不高，尤其是少数民族人口素质较低，已成为制约劳动者就业和再就业的重要因素。未来，一要增加职业教育投入力度，加强职业培训院校基础设施建设，重点建设一批中等职业院校，并鼓励职业教育学校、政府和企业联合建立职教学生实习基地，以提升学生的动手操作能力和技术运用水平。二要加强师资队伍建设，不断优化师资结构，引进具有较高学历、技能和素质的教师；鼓励教师走进企业、吸引企业家走上讲台，开展师资培训和交流；重视兼职教师队伍建设；建立和完善职业教育学校教师评审、考核和激励机制，促进教师从理论型向“双师型”转变。三要以市场需求为导向，完善职业培训机制。围绕结构调整和城镇化建设的人才需求，设置培训课程和教学内容，培育劳动力包括价值理念、心理品质、职业技能等在内的综合素质；改进培训教学模式，将课堂讲授、角色模拟、基地实习和项目实践等教学方法结合起来，提高教学效率；鼓励职业教育学校、政府和企业联合建立职教学生实习基地，“订单式”培养企业需求人才。四要加大普通高等院校学生的培训。重点加大对高校在校生及应届毕业生的就业技能培训和创业培训，通过灵活就业补贴、创业培训补贴、小额担保贷款以及加强与援疆各方合作等措施，解决高校毕业生就业问题。

（五）科学谋划新疆“丝绸之路经济带”产业发展规划，使新疆城镇化建立在坚实的产业基础上

2013年9月7日，习近平在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学发表演讲时，提出要共同建设“丝绸之路经济带”。这一战略构想的提出，对于经济带沿线地区的经济发展和对外开放具有重要的战略意义，而作为经济带国内段终点和国际段起点的新疆地区，面对亚欧地区近30亿人口的巨大市场，将会在交通、能源、科技合作、商品贸易、物流、仓储、旅游等领域迎来发展的新天地。因此，要抓住“丝绸之路经济带”建设以及东部地区产业升级和产业转移的双重战略机会，提升新疆城镇化建设水平，使新疆城镇化、工业化、信息化与农业现代化四化同步发展。具体而言，一是通过不断加大新疆经济开放力度，深化新疆地区与丝绸之路沿线国家和地区在交通、能源、商贸物流、金融、科技、医疗等领域的经济合作；二是通过工业园区建设，加速新疆地区产业集聚，加快东部地区产业向新疆转移，推动新疆工业腾飞；三是通过完善各项生活、就业配套设施，吸引更多在东中部的劳动力向新疆地区转移，提升新疆地区的社会稳定和经济发展水平。

［1］辜胜阻，吕勉．城镇化要围绕五大要素做文章［N］．经济日报，2013 －08－09（14）．

［2］李凤梅．拉美贫民窟问题分析及其警示［J］．人民论坛，2014 （11）：244．

［3］张国英．国际劳工组织报告称拉美贫困阶层青年就业难［EB／OL］．（2014－05－13）．http：／／news．xinhuanet．com／2014－05／13／c＿1110662248．htm．

［4］樊继达．城市二元结构：拉美警示与中国式应对［J］．国家行政学院学报，2014（4）：108．

［5］阿依努尔，毛咏．恐怖袭击发出的危险信号［J］．党政论坛（干部文摘），2014（5）：20．

［6］马戎．我国部分少数民族就业人口的职业结构变迁与跨地域流动——2010年人口普查数据的初步分析［J］．中南民族大学学报（人文社会科学版），2013（6）：7．

［7］于德清．用就业和教育应对“暴恐年轻化”［N］．民主与法制时报，2014－05－29（2）．

［8］邱永峥．走进新疆鄯善暴恐袭击事发地［N］．环球时报，2013－07 －03（7）．

［9］刘春宇．消除壁垒，大力发展新疆民营经济［N］．新疆都市报，2014 －04－11（8）．

［10］辜胜阻，王敏，李睿．就业结构性矛盾下的教育改革与调整［J］．教育研究，2013（5）：12．

［11］赵强．新疆少数民族就业状况及存在问题分析［J］．西南民族大学学报（人文社会科学版），2011（5）：38．

［12］陈小昆，毛小刚．新疆少数民族就业状况调查［J］．新疆财经大学学报，2012（1）：79．

［13］孟红莉．新疆伊宁市维吾尔族城市居民的语言能力、语言使用与语言态度调查［J］．西北民族研究，2013（3）：95．

［14］赵伟伟，毛可贞．新疆就业结构与全国的比较分析［N］．市场周刊（理论研究），2008（1）：32．

［15］关俏俏，吴壮．旅游业带动中国新疆150万人实现就业［N］．中亚信息，2014（4）：35．

［16］辜胜阻，武兢．扶持农民工以创业带动就业的对策研究［J］．中国人口科学，2009（3）：2．

［17］辜胜阻．六大举措鼓励农民工创业［J］．农村经营管理，2009 （3）：31．

责任编辑：王文京

Employment is the Cornerstone for Urbanization and Social Stability

GU Sheng－zu1，GAO Mei2＆LI Rui3
（1＆3．Wuhan University，Wuhan，Hubei，430072 2．Chinese Academy of Social Sciences，Beijing，102488）

At present，the urbanization rate in Xinjiang is relatively low，and there exist problems like low nonagricultural employment rate，insufficient labor absorbance by non－public economy，the quality of ethnic minorities not matching the requirements for employment，and inadequate development of vocational education，etc．We must improve the level of urbanization and non－agricultural development，support the development of medium，small and mini－sized non－public companies，strengthen the education of ethnic minorities，devote great effort to vocational education，and lay a solid industrial foundation in Xinjiang by taking the opportunity of“Silk Road economic belt”，thus facilitating the stable employment and increasing the urbanization rate in Xinjiang area．

urbanization；employment；social stability；Xinjiang issue

C913．2文献识别码：A

1002－0519（2014）06－0082－05

2014－10－09

辜胜阻，男，全国人大财政经济委员会副主任委员，民建中央副主席，中国社会科学院和武汉大学博士生导师；高梅，女，中国社会科学院研究生院博士研究生；李睿，女，武汉大学博士研究生。