事业单位工作人员社会保险法律制度的构建与完善*

周宝妹

(中国青年政治学院 法学院，北京 100089)

与公务员相比，事业单位的工作人员具有“比照公务员”管理的“准公务员”地位，却没有公务员职责的要求;与企业的劳动者比较，工作稳定，又可能享受“企业化”管理带来的种种经济利益。事业单位工作人员的优越性由此可见一斑。但是随着人事制度改革和劳动法律的完善，事业单位工作人员逐渐被“边缘化”，如何“比照公务员”管理，特别是在待遇方面，没有明确的规定;而劳动者的相关待遇也同样无法覆盖到广大的人事体制管理下的“事业单位工作人员”。事业单位的改革起步晚，进展慢，虽然早在20世纪90年代，事业单位的人事制度改革就已经开始，时至今日，这一改革一直未取得实质进展，其中一个重要的原因在于事业单位工作人员社会保障法律制度的缺失。

一、事业单位工作人员的内涵

事业单位工作人员并不是一个严谨的法律概念，甚至并不是一个有明确内涵的确定性名词，而仅仅是对某些社会成员的一般性表述。事业单位工作人员，顾名思义，是在事业单位中工作的人员。确定事业单位工作人员的含义，首先需要正确界定事业单位这一概念。界定事业单位带来的困难性是显而易见的。首先，作为我国特有的一类社会组织，在国际范围内并没有类似的组织和机构，虽然在对事业单位的相关研究中，有学者认为事业单位类似于各国通用的“社会公益性组织”“公共机构”，［1］但显然这些组织或机构与我国事业单位之间存在着明显的差异。其次，虽然建国后的1952年，中央人民政府政务院发布的《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》中就首次规定了事业单位的外延，即“文化、教育、卫生、经济建设等”事业单位。①《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》规定:“现在根据国家卫生人员力量与经济条件，决定将公费医疗预防的范围，自1952年7月份起，分期推广，使全国各级人民政府、党派、工青妇等团体、各种工作队以及文化、教育、卫生、经济建设等事业单位的国家工作人员和革命残废军人，得享受公费医疗预防的待遇。”但是至今为止，事业单位的含义并没有在法律文件中给予明确。在计划经济时期，区分事业单位和企业单位的必要性并不明显，而随着社会主义市场经济的建立和完善，现代企业制度在我国构建之后，事业单位的定性就非常必要了。在我国进行经济体制的改革过程中，很长一段时间内，事业单位内部非常混乱，从单位性质上，某些事业单位已经在实际上与自负盈亏的企业没有差别，但仍然顶着事业单位的“头衔”，享受事业单位的各种待遇;有些事业单位却承担着行政机构的事务。在事业单位工作人员构成上，有些是公务员身份、有些是比照公务员管理的事业单位人员身份，更有一些工作人员在改革的过程中成为了与事业单位签订劳动合同的劳动者。伴随着我国人事制度改革的深入，事业单位的改革也逐渐深化。事业单位的复杂性决定其改革的艰难。事业单位可以分为多种类型，即使是按照最新版本的事业单位改革方案，在对现有事业单位进行分类改革之后，从事公益服务的事业单位仍然细分为两类:承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类;承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。［2］

确定事业单位的范围之后，现阶段，事业单位中的工作人员则可以分为两个部分，即编制内的工作人员和编制外的工作人员。从狭义上理解事业单位工作人员，通常指的是事业单位编制内的工作人员，其与事业单位之间是人事关系;在事业单位内部工作的还有另外一部分工作人员，其与事业单位之间签订劳动合同，是劳动合同关系，即编制外的工作人员。②《劳动法》第2条规定“在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织 (以下统称用人单位)和与之形成劳动关系的劳动者，适用本法。国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者，依照本法执行。《劳动合同法》第2条规定“中华人民共和国境内的企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织 (以下称用人单位)与劳动者建立劳动关系，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，适用本法。国家机关、事业单位、社会团体和与其建立劳动关系的劳动者，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，依照本法执行。”这两部分人员共同构成了在事业单位内部从事工作的人员。本文所研究事业单位工作人员是从狭义上理解的事业单位工作人员。

二、事业单位工作人员:平等的社会保障权利与差别的社会保障待遇

生而平等的人当然应该享有平等的社会保障权利，这是社会公平的体现，是社会正义的内在要求，事业单位工作人员当然也不例外。社会保障的基本含义是指人在受到社会风险的时候能够从社会得到帮助，其与人权紧密相连，公平对待每个人是其前提和基本含义，即人人享有平等的社会保障权利。平等的社会保障权利在国际范围内得到了广泛承认。联合国《经济、社会及文化权利国际公约》中明确规定，缔约各国承认人人有权享受社会保障，包括社会保险。我国《社会保险法》中也明确规定，国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。社会保障作为基本权利的保障，其仅仅保障人作为人能够生存。虽然随着社会经济水平的发展，这一“生存”的含义有了更高的要求，即“体面生存”。但“生存”的基础并没有改变，即不可能通过社会保障提供的帮助而享受到“幸福”生活。

享有平等的社会保障权利，并不意味着享有同样的社会保障待遇。社会保障待遇的实际享受需要满足一定的条件，因此每个人是否享受某项社会保障待遇和待遇水平的高低有所不同，即为社会保障待遇的差别。如享有社会救助的待遇，必须满足“贫困”的条件要求。事业单位工作人员社会保障的差别待遇可以从内外两个方面来分析，外部的差别待遇是指事业单位工作人员与非事业单位工作人员，特别是劳动者之间的差别待遇;内部的差别待遇则是指不同事业单位的工作人员之间的社会保障待遇差别。在事业单位试点改革的过程中，事业单位工作人员社会保障制度的建立基本上仿照了劳动者的社会保险制度。虽然劳动者社会保险制度在设计之初充分考虑了平等，但是保险本身也体现了差别性。以劳动者养老保险制度为例，养老保险待遇的构成是“社会统筹+个人账户”，既体现了公平 (社会统筹部分的统一发放标准)，也体现了差别 (个人账户的多少来源于工资水平和缴费年限的差异)，因此劳动者之间的养老保险待遇实际上存在差异，事业单位工作人员社会保险待遇同样会有内部差别，并也应当能够被接受。那么外部的差别待遇是否合理呢?显然仅仅因为所在单位是企业还是事业单位，一个人享受不同的社会保障待遇不仅违背了社会保障权利平等的要求，也不利于劳动力的合理流动。并不区分单位性质的社会保险制度体现了社会公平，但是差别的消灭，对于过渡阶段事业单位工作人员的利益如何保护同样是进行事业单位社会保险制度构建时必须考虑的问题，避免追求公平而带来新的不公平。

三、事业单位工作人员社会保险项目的缺失

在事业单位改革的过程中，养老保险项目一直在建立事业单位工作人员社会保险法律制度中倍受关注，即使在《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》(以下简称《意见》)中明确“完善事业单位及其工作人员参加基本养老、基本医疗、失业、工伤等社会保险政策，逐步建立起独立于单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的社会保险体系。”但是在《意见》中仍然重点强调的是事业单位工作人员基本养老保险制度的建立和完善，对其他社会保险项目并没有详细提及。①《意见》19.推进社会保险制度改革。完善事业单位及其工作人员参加基本养老、基本医疗、失业、工伤等社会保险政策，逐步建立起独立于单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的社会保险体系。事业单位工作人员基本养老保险实行社会统筹和个人账户相结合，养老保险费由单位和个人共同负担，个人缴费全部记入个人账户。养老保险基金单独建账，实行省级统筹，基本养老金实行社会化发放。实行“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”，对改革前参加工作、改革后退休的人员，妥善保证其养老待遇水平平稳过渡、合理衔接，保持国家规定的待遇水平不降低。建立事业单位工作人员职业年金制度。统筹考虑企业、事业单位、机关离退休人员养老待遇水平。显然，事业单位工作人员社会保险项目中存在的缺失是事业单位工作人员社会保险法律制度建立中的重大失误。对于事业单位工作人员，养老保险固然重要，其他的社会保险项目也同样需要。事业单位工作人员与普通劳动者一样，同样面临着老年、疾病、工伤、生育和失业等职业风险。就长期以来关于事业单位工作人员的职业印象而言，虽然事业单位工作人员同样存在退休、工伤、生育等职业风险，但是由于事业单位工作的稳定性，社会对事业单位工作人员的失业和工伤风险认识不足。

我国失业保险制度的建立是随着国有企业改革和劳动合同制度的建立开始的。1999年颁布的《失业保险条例》代替了《国有企业职工待业保险规定》，前者与后者有着必然的历史联系，在保障范围上，《失业保险条例》扩大了企业的范围，将“国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业”都包括在内，规定，“城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工依照本条例的规定，缴纳失业保险费。城镇企业事业单位失业人员依照本条例的规定，享受失业保险待遇。”在人员范围上，看似将企事业单位工作人员都纳入保障范围之内，但其实不然。所谓职工，是劳动法的概念，在《劳动法》中明确了事业单位和与之建立劳动合同关系的劳动者，才属于《劳动法》的调整范围，这是的劳动者才是“职工”，而广大的事业编制人员并不能成为“职工”。在地方的立法中，有些明确规定了失业保险的参加人员范围仅包括“合同制”职工②如《浙江省失业保险条例》第2条规定，“在本省行政区域内的所有企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、有雇工的城镇个体工商户及与其形成劳动关系的职工、雇工，应当依照本条例规定参加失业保险。国家机关及与其形成劳动关系的合同制职工依照本条例规定参加失业保险。”。

长期以来，事业单位的工作人员往往给人以工作稳定的印象。但随着事业单位的改革，失业的风险同样摆在了事业单位的工作人员面前。2000年8月中共中央办公厅发布的《深化干部人事制度改革纲要》中要求“破除事业单位目前实际存在的干部身份终身制，全面推行聘用制”“单位与职工按照国家有关法律法规，在平等自愿、协商一致的基础上，签订聘用合同，明确双方的责任、义务和权利。”但对于实施聘用制后事业单位工作人员的社会保障问题没有给予明确。在随后人事部发布的《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》(2000年)中对聘用制进行了较为明确的规定，“破除干部身份终身制，引入竞争机制，在事业单位全面建立和推行聘用制度，把聘用制度作为事业单位一项基本的用人制度。所有事业单位与职工都要按照国家有关法律、法规，在平等自愿、协商一致的基础上，通过签订聘用合同，确定单位和个人的人事关系，明确单位和个人的义务和权利。”“建立解聘辞聘制度。事业单位可以按照聘用合同解聘职工，职工也可以按照聘用合同辞聘。……增加用人制度的灵活性，解决人员能进能出的问题。”聘用制的实施，打破了事业单位工作人员工作的长期性和稳定性。实施聘用制，必然有聘用和没有聘用之分，而对于解聘和辞聘后，通过“出口”出去的事业单位原工作人员社会保障制度没有给予明确。虽然2002年7月人事部发布的《关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》(国务院办公厅转发)中明确“受聘人员与所在聘用单位的聘用关系解除后，聘用单位要按照国家有关规定及时为职工办理社会保险关系调转手续，做好各项社会保险的衔接工作。”如何衔接却没有明确的下文。由于失业风险没有社会保障项目覆盖，聘用制度的真正作用也大打折扣。

由于科研院所在事业单位中占有较大的比例，医生、教师等行业又普遍受到社会尊重，良好的工作环境使得事业单位工作人员的工伤风险大大被低估了，因此，在工伤保险项目上，事业单位工作人员是否能够享受工伤保险待遇，如何享受工伤保险待遇并没有明确的法律依据。即使2010年修订的《工伤保险条例》在覆盖单位范围上有所扩大，但在覆盖人员范围上仍然使用了“职工”的措辞，从而使得事业单位在编的工作人员能否适用该条例仍然不明确。其实，事业单位工作人员同样存在着工伤风险。以医疗行业为例，医护人员所从事的行业是一个“高风险”行业。在其从业过程中，医护人员的人身安全和身体健康很容易受到伤害，这种伤害，不仅来源于所从事的医疗本身的高风险，如从事传染性疾病防治的医护人员由于职业暴露而可能被传染，也来源于因医患矛盾的上升，医护人员在和患者及其亲属的争执中受伤，甚至是遭到暴力伤害，这些受到伤害的医护人员如何得到保护?依照现行立法，显然无法纳入到工伤保险范围中来。

在医疗方面，事业单位工作人员与公务员一样，长期以来实行的是公费医疗制度。①根据1952年6月政务院发布的《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》和1952年8月政务院批准发布的卫生部的关于《国家工作人员公费医疗预防实施办法》的有关规定。1989年8月卫生部和财政部联合发布了《公费医疗管理办法》，明确规定“各级文化、教育、科学、卫生、体育、经济建设等事业单位由国家预算内开支工资的、在编制的工作人员”享受公费医疗待遇。随着医疗体制的改革，公费医疗制度也在仿照医疗保险制度的某些内容进行改革，如增加个人支付的比例等。但是在改革过程中，事业单位工作人员的尴尬地位又一次凸显，既不能享受医疗保险待遇，也只能“比照”公务员公费医疗待遇。而随着医疗保险制度的完善，企业职工医疗保险制度的优越性愈发明显。②据《北京青年报》2009年6月12日A4版《平谷公务员用上“蓝本”告别公费医疗》的新闻报道，平谷区已建立起基本医疗保险统筹基金、个人账户、大额费用互助金和退休人员补充保险，实现公费医疗向基本医疗制度并轨。并轨后，平谷区为每一名参保人员建立个人医保账户，参保人可选择4家定点医院和1家社区卫生服务站，并能够直接到全市19家A类医院、52家中医医院和111家专科定点医院看病就医，给广大行政机关、事业单位工作人员带来了便利，解决了公费医疗制度中就医不方便的问题。

四、事业单位工作人员养老保险项目试点的经验和教训

事业单位是否应当建立与企业相同的养老保险体制?这一问题似乎已经不需要回答，在事业单位改革过程中，试点地区基本上都在仿照企业养老保险制度进行构建。2008年出台的《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，基本延续了企业职工劳动者养老保险的思路，由单位和个人缴费，实行个人账户制度，事业单位建立工作人员职业年金制度。其优势在于可以借鉴企业养老保险制度构建的经验，并有利于劳动者在企业和事业单位之间的转移。但在试点的过程中，产生了事业单位工作人员退休后待遇水平下降的情况，甚至因此有些试点地区出现了“提前退休潮”。［3］出现这一情况的一个重要原因在于对作为事业单位工作人员养老保险缴费基数的确定。企业职工养老保险缴费基数以工资的一定比例确定，在现阶段，各地都根据本地区的实际情况确定养老保险费的缴费基数。①以北京市为例:《北京市基本养老保险规定》中规定，城镇职工以本人上一年度月平均工资为缴费工资基数，按照8%的比例缴纳基本养老保险费，全额计入个人账户。缴费工资基数低于本市上一年度职工月平均工资60%的，以本市上一年度职工月平均工资的60%作为缴费工资基数;超过本市上一年度职工月平均工资300%的部分，不计入缴费工资基数，不作为计发基本养老金的基数。因此，养老保险缴费基数的确定也就成为缴费工资的数额确定。在工资构成上，事业单位工作人员的工资既不同于公务员的等级制，也与企业劳动者的截然不同。目前，不同事业单位工作人员的工资构成存在巨大差异，在工资中哪些部分属于缴纳养老保险费的工资并不统一，由此也就造成了试点改革中，事业单位工作人员工作期间工资较高，而确定的作为缴费基数的工资仅为工作期间工资的很少部分，使得退休后的待遇比在职期间的待遇明显下降。因此为了更好的退休待遇，事业单位工作人员大量选择“提前退休”，“提前退休潮”现象的出现也就不难理解了。如何确定事业单位工作人员养老保险缴费所依据的工资基数是完善事业单位工作人员养老保险制度的关键所在。

五、构建与完善事业单位工作人员社会保险法律制度的建议

(一)远景目标:社会保险法律制度的统一

20 1 0年1 0月颁布的《社会保险法》规定“国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。”在这里没有区分公民所从事的职业和所在的单位的性质，甚至并没有要求公民一定有工作单位，仅仅是对“公民”的社会保障。法律中对“社会保险”的覆盖范围实现了“全覆盖”。如此，在理想的层面上，我国公民不论其是否有工作，都应当受到“社会保险”的保障，都享有“社会保险”的权利。这其中，当然包括事业单位的工作人员。但是这种“制度全覆盖”，在《社会保险法》的具体规定中并得到充分体现。以养老保险为例，根据《社会保险法》的规定，国家建立和完善职工基本养老保险制度、农村社会养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度;其中职工养老保险制度的职工是指企业事业单位的职工，而“公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定。”也就意味着目前《社会保险法》中养老保险的相关规定并不适用于这些人员。

对社会保险法律制度的重新审视，有助于在整体上对事业单位工作人员社会保险法律制度构建和完善的认识。社会保险既然为“社会”保险，则为公民的基本权利，不应因为公民是否工作 (或曾经工作)、在哪种性质的单位工作而由所区别;但是社会保险也为社会“保险”，必然存在因缴费的多少形成差别待遇，即权利的平等性和待遇的差别性共存。在世界范围内，建立有社会保险 (保障)制度的国家和地区的社会保险(保障)制度也是各不相同，在制度层面很难找到共性，但是全民 (全体国民)享有社会保险(保障)权利是共识。在我国的社会保障法律制度构建中，社会保险作为社会保障制度的重要组成部分，并且与其他社会保障制度 (社会救助、社会福利、社会优抚)比较，社会保险作为从业者②从业者，包括劳动法所调整的劳动者，也包括公务员和事业单位工作人员等，也即有工作单位的人员。的主要保障制度具有一定的优越性。在我国现阶段，按照所在单位的性质不同，从业者被分为了国家机关工作人员 (公务员)、事业单位工作人员 (包括社会团体等单位的工作人员)和企业的劳动者 (包括与用人单位形成劳动关系的所有劳动者)，分别享受不同的社会保障待遇。仍然以养老保险为例，根据我国目前的法律规定:企业单位的职工，享受我国已经建立并逐步完善的劳动者养老保险待遇;事业单位工作人员的养老保险待遇正在改革过程中，根据2008年《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》的安排，在试点地区基本延续了企业职工劳动者养老保险的思路，由单位和个人缴费，实行个人账户制度，事业单位建立工作人员职业年金制度;于此同时，国家机关公务员仍然实行公务员的退休待遇;这样在制度上，养老待遇就被分为了三个部分。

建立统一的社会保险法律制度，不再按照单位的性质不同，使有工作单位的人员公平享有不同的社会保险待遇，是对社会保障权利平等的保护，也有利于劳动力的合理流动。从远景目标来看，国家应当建立包括事业单位工作人员在内的所有从业人员统一的社会保险法律制度，修改《社会保险法》，将社会保险的覆盖人群真正扩大到全体公民，无论其在哪种性质的单位工作，都享有平等的社会保险权利。社会保险待遇由基本社会保险待遇和各单位的补充社会保险待遇组成。基本社会保险待遇水平全国统一标准，各单位根据自身情况建立各自的补充社会保险项目，体现差别。

(二)近期建议:事业单位工作人员社会保险项目的完善和不同制度之间的衔接

形成统一的社会保险法律制度，有利于社会公平，也有利于劳动力的流动。但就我国目前的具体情况而言，社会保险法律制度的统一并非是一日之功。在一个时期之内，构建和完善事业单位社会保险制度应当与现有的制度协调，并为将来的制度统一奠定基础:首先，要从险种上给予完善，即建立健全事业单位工作人员养老、医疗、工伤、失业、生育保险项目;其次，在基本社会保险待遇上与企业劳动者平衡;最后要打破基本社会保险领域内的流动壁垒，在基本社会保险的经办、个人账户的转移等方面建立企业和事业单位的流通通道，为劳动力的合理流动创造条件。在立法方式的选择上，事业单位工作工作人员社会保险法律制度构建和完善可以通过两种方式进行:一是对事业单位工作人员社会保险单独立法，具体的操作上也可以分为两种方法，一种是对事业单位工作的社会保险统一单独立法，将社会保险的不同项目在一个法律文件中进行规定;另一种做法是可以对事业单位工作人员适用的不同社会保险项目分别立法。二是可以通过对现行劳动者社会保险法律文件进行修订，使其适用于事业单位工作人员。无论采取以上哪种做法，在事业单位工作人员社会保险立法的过程中，都要注意与现有的劳动者 (职工)社会保险法律规定和公务员社会保障待遇法律规定的协调和衔接，避免因为新的制度的建立加重劳动力流动障碍。

六、事业单位工资制度改革与社会保险缴费

社会保险与其他社会保障项目的重要区别之一是社会保险实行缴费机制。对于有工作单位的人员而言，社会保险的缴费按照工资的一定比例计算。社会保险待遇水平与工资水平紧密相关。合理确定事业单位工作人员的工资结构和工资水平是事业单位工作人员社会保险法律制度建立的一个重要前提。事业单位工作人员工资制度改革也正在进行之中，这无疑加大了社会保险制度建立和完善的难度。

［1］范恒山.中国事业单位改革探索 (上卷)［M］.北京:人民出版社，2010，11:3.

［2］中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见［Z］.2012年4月发布.

［3］汪孝宗，韩文，曾娟.难改的事业单位养老 ［J］.中国经济周刊，2009，(41).