行政服务中心标准体系的探索性构建*——以系统权变模型为分析框架

胡炎平，张立荣

行政服务中心标准体系的探索性构建*
——以系统权变模型为分析框架

胡炎平1，张立荣2

(1．五邑大学经济管理学院，广东江门529022; 2．华中师范大学公共管理学院，湖北武汉430079)

行政服务中心发展过程中存在规范性不足、发展不均衡的问题，其根本原因在于缺乏全国统一、系统科学的行政服务中心标准体系。所以，构建行政服务中心标准体系势在必行。我国行政服务中心标准体系建设还处于起步探索阶段，其科学性和系统性不强。我国应以系统权变理论模型为分析框架，构建一个由目标与价值标准、技术标准、社会心理标准、结构标准、管理标准5个一级标准以及23个二级标准、若干三级标准构成的行政服务中心标准体系，为地方行政服务中心的标准体系建设实践提供一个科学、系统的思路。

行政服务中心;标准体系;系统权变模型

一、问题的提出

党的十六大以来，服务型政府建设不断深入，各地行政服务中心①各地称谓不一，有的称为政务服务中心、行政审批服务中心、行政服务大厅、政务大厅、政务超市、便民服务中心、办证服务中心、社会服务中心等等。发展迅速，行政服务水平日益提高。但是，行政服务中心在发展过程中，各个地方政府自我创新、各行其是，存在规范性不足、发展不均衡的问题。中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于深化政务公开加强政务服务的意见》指出:“政务服务中心运行缺乏明确的规范，公开办理的行政审批和服务事项不能满足群众需求。”［1］其规范性不足具体表现在以下四个方面:

第一，组织结构不一。一是窗口进驻部门各异，有些地方行政服务中心只有执行行政审批职能的政府部门，而有的还包括提供公共服务的事业单位和社会中介组织;二是组织内部纵向关系有差别，大部分服务中心管理机构对服务窗口拥有协调监督权，而有的则沦为不能协调监督的“物业管理”机构。［2］

第二，组织功能有别。组织结构不一导致组织功能有别。一是功能层次方面，大多数服务中心属于代理中心，有的在向办理中心迈进，而有的仍停留在咨询中心层次;二是功能范围方面，多数属于包含行政审批、政务公开、政务咨询、政务监督、政务投诉、公共资源交易等诸多服务的综合性服务机构，而有的仅是办理行政审批服务的“专业性”行政机构。［2］

第三，硬件软件不同。目前，行政服务中心的建筑面积、场所设计布局、办公设施、便民服务设备、人员配置、电子政务系统的设计和运行管理等，在全国没有相对一致的标准要求，各地政府根据领导意见和当地条件确定，所以，各地服务中心的硬件软件水平有差别，尤其是农村与城市的差距较大。

第四，运行管理各异。有些地方行政服务中心建立了首问负责、限时办结、联合会审、一次性告知、责任追究、效能考评等科学的运行管理制度，行政服务效率和质量较高，而有的地方则思想保守，部门利益难破，改革滞后，行政服务仍在低水平徘徊。

行政服务中心存在上述问题的根本原因，在于缺乏全国统一、系统科学的行政服务中心建设标准体系。所以，构建行政服务中心标准体系势在必行!

二、分析框架:系统权变模型

我国行政服务中心标准体系的构建还处于起步探索阶段，相关的理论研究储备不足，实践探索先于且多于理论研究，缺乏系统而前瞻的研究成果。鉴此，本文试图运用世界范围内有效诊断组织问题、创新组织结构、变革组织机制、提升组织效能的工具［3］——系统权变理论模型构建行政服务中心标准体系，为正在实践中的行政服务中心标准体系构建提供一些针对性的指导，为行政服务中心乃至其它组织的标准化实践提供一个科学、系统、整体的思路。

(一)系统权变理论

著名的组织管理学家弗里蒙特·E·卡斯特和詹姆斯·E·罗森茨韦克在一般系统理论的基础上，综合吸收了传统组织理论、行为科学理论和管理科学学派理论的有益成分，创立了系统权变组织理论。该理论认为，组织是一个开放的社会系统，它处于与其环境的持续性相互作用之中，并达到一种动态平衡的“稳定状态”，且仍保持其能量的转换。［4］同时，组织作为一个整体的系统，由目标与价值分系统、技术分系统、结构分系统、社会心理分系统、管理分系统等5个分系统构成。组织内的五大分系统与其所处的环境超系统一起构成了分析组织与管理的系统权变模型。(见图1)。［4］

图1 卡斯特、罗森茨韦克系统权变模型

系统权变模型认为，在组织与其环境之间以及组织内各分系统之间都应有一致性，寻求最大的一致性是组织管理的主要任务。［4］该模型对管理者的管理实践具有重大意义，它有助于管理者提出适用于某种环境和技术条件的组织设计方案，有助于提出在不同情况下对实际计划和控制过程的指导原则，有助于确定组织变革和改良的最切实方法，同时可以为组织诊断和管理行动提出重大的指导方针。［4］

(二)行政服务中心的系统权变模型

行政服务中心标准体系的构建是一项系统工程，其涉及要素众多，结构复杂，功能多样。鉴此，笔者依据系统权变模型的框架和要求，尝试性地提出“行政服务中心的系统权变模型”。如图2所示。

图2 行政服务中心的系统权变模型

1．环境超系统

环境超系统是一个由政治、经济、文化、社会、公众、科技、资源和国际因素组成的复杂系统。环境超系统的嬗变对行政服务中心的目标与价值分系统、技术分系统、社会心理分系统、结构分系统、管理分系统提出变革要求;决策者认识到这种变革要求后，通过切实有效的措施，对组织内各分系统的构成要素进行优化整合和功能调适以适应环境超系统的变迁。［5］

2．目标与价值分系统

价值系统包括终极价值、基础价值和实践价值三种类型;目标系统包括回应环境的职能目标、涉及自身发展的组织目标和涉及成员发展的的个人目标。［6］行政服务中心的价值系统是整个组织的灵魂、基石、动力源泉和理性后盾，它从深层次上决定服务中心的宗旨、目标、组织结构和运行模式。［6］

3．技术分系统

行政服务中心的技术分系统既包括物质表象的办公场所、设施、装备和工具，也包括在提供行政服务过程中使用的智力技巧和方法。该系统对行政服务中心的组织结构、人际关系和管理分系统具有重要的影响。

4．社会心理分系统

“组织环境、技术、结构的变化，只有通过行为主体的认知、情感、评价等心理活动，进而引起社会心理系统的认可，才能激发组织变革的动力”。［6］因此，社会心理分系统是行政服务中心可持续发展的重要推动力。该系统主要由个体心理、群体心理和组织心理三部分构成。

5．结构分系统

行政服务中心的结构分系统，体现服务中心各构成要素之间的排列组合、分工合作、相互协调的方式和关系。该系统主要涉及行政服务中心与本级政府、进驻部门的关系，以及上下级行政服务中心的纵向关系、服务中心内部的纵向(服务中心的管理机构与服务窗口)关系和横向(服务窗口之间)关系。

6．管理分系统

如图1所示，管理分系统联系着整个组织，它在环境超系统与组织内的目标和价值、技术、结构、社会心理分系统之间的相互联系中起着中枢作用。管理的任务主要涉及决策、执行、监督、考核评价和后勤保障。

“行政服务中心的系统权变模型”的内在逻辑关系是:环境超系统要求行政服务中心系统具有环境适应性，即具有体制回应性和行为有效性。这两种特性可通过目标与价值、技术、结构、社会心理、管理等五大分系统的优化与整合来实现。五大分系统优化与整合的理想状态即是其标准状态。各分系统标准的有机组合便是行政服务中心的标准体系。［3］

三、基于系统权变模型的行政服务中心标准体系构

建

所谓标准体系，是指“一定范围内的标准按其内在联系形成的科学的有机整体”。［7］行政服务中心的标准是衡量服务中心的运行是否科学、行政服务的提供是否规范的准则，是服务中心规范化的质的描述与量的显示。

为了行政服务中心的健康、可持续发展，促进服务中心科学的内部管理，使行政服务过程中获得最佳秩序，提供高效优质的行政服务，有必要构建科学系统的行政服务中心标准体系。本文将以“行政服务中心的系统权变模型”作为逻辑框架和研究工具，探索性地构建一个行政服务中心标准体系。该体系由5个一级标准、23个二级标准以及若干三级标准构成。具体情况见下表:

行政服务中心标准体系的构建并非一蹴而就的过程，本文构建的标准体系只是一个原则性、引导性、探索性、开放性的纲要，存有疏漏在所难免，有待在后续研究与实践中不断完善。

行政服务中心标准体系图表

行政服务决策标准本级人大或政府根据相关法规政策制订关于“行政服务”的规范或制度;本级政府根据中央、上级政策及本地实际调整行政审批事项，根据工作需要和社会需求决定服务中心的进驻部门;服务中心的管理机构审查确认进驻部门的进驻事项、窗口授权，考察确定进驻人员，制订服务中心具体的运行制度。决策程序合法规范，决策过程科学民主，决策结果公正合理行政服务执行标准行政服务流程简捷规范;服务人员的仪容仪表、行为举止、服务用语等服务礼仪统一规范;行政服务运行制度科学合理，首问负责制、限时办结制、政务公开制、联合会审制、一次性告知制、责任追究制等基本制度健全，为服务对象提供高效、优质、文明的服务管理分系统管理标准行政服务监督标准监督机制健全:行政层级监督和服务中心管理机构的监督切实有效;人大、政协及新闻媒体监督公正有力;服务质量反馈和投诉制度科学，服务对象的投诉渠道畅通;本级监察机构派驻监察人员，并依托电子监察系统全程监督服务行为，实现多主体、多方式、全方位监督行政服务考评标准［10］核情况行政服务后勤保障标准［8］考核评价制度科学:坚持实事求是、公开公正、合理合法、客观民主、注重实绩的原则;本级政府考评服务中心管理机构，着重考评其管理质量和整体服务效率;服务中心管理机构考评窗口及其服务人员，着重考评其办事效率、服务对象满意率、异常办理情况和日常监督考档案管理先进科学，档案管理设施配备齐全;消防、应急、安全保卫制度健全，设施设备管理制度完善，后勤保障及时到位

［1］中共中央办公厅，国务院办公厅．关于深化政务公开加强政务服务的意见［EB/0L］．(2011-08-02)http:// www．gov．cn/jrzg/2011-08/02/content_1918496．htm．

［2］中国行政管理学会课题组．政务服务中心建设与管理研究报告［J］．中国行政管理，2012，(12)．

［3］张立荣，冷向明．当代中国服务型政府建设的标准体系——基于系统权变模型的理论与实证研究［J］．政治学研究，2009，(5)．

［4］［美］弗莱蒙特．E．卡斯特，詹姆斯．E．罗森茨韦克．组织与管理:系统方法与权变方法(第四版)［M］．傅严，李柱流等译．北京:中国社会科学出版社，2000:19-20、140-147．

［5］冷向明．当代中国服务型政府的理论模型、标准体系及建设纲要［M］．北京:中国社会科学出版社，2010:53．

［6］张立荣等．当代中国服务型政府建设和公共服务体系完善理论与实证研究:以促进社会公平正义为依归［M］．北京:中国社会科学出版社，2012:104-113．

［7］岳高峰等．标准体系理论与实务［M］．北京:中国计量出版社，2011:20．

［8］国家质检总局，国家标准委．行政服务中心运行规范第1部分:基本要求［EB/0L］．http://www．cnis．gov．cn/wzgg/ 201210/t20121015_13531．shtml．

［9］四川省质量技术监督局．四川省政务服务中心电子政务大厅建设规范［EB/0L］．(2013-08-15)http:// www．sczw．gov．cn/Article/HTML/28819．shtml．

［10］国家质检总局，国家标准委．行政服务中心运行规范第4部分:效能评价准则［EB/0L］．http://www．cnis．gov．cn/wzgg/ 201210/t20121015_13531．shtml．

An Exploratory Construction of Standard System for Administrative Service Centre:from the Framework of a System and Contingency Model

Hu Yanping，Zhang Lirong
(1．Wuyi University，Jiangmen 529022，Guangdong Province，China; 2．Central China Normal University，Wuhan 430079，Hubei Province，China)

Deficient standardization and uneven development of Administrative Service Centre are caused by the lack of a nationwide scientific standard system of administrative service centre．Therefore，a standard system is to be imperatively constructed．However，in our country it is still in the initial stage of exploration whose scientific and systematic nature are not strong．Hence，this paper，from the framework of a system and contingency model，explores to constructa comprehensive standard system for administrative service centre，consisting of five GradeⅠand 23 GradeⅡstandards and several GradeⅢstandards．The GradeⅠstandards are goal and value standard，technique standard，social psychological standard，structure standard and administrative standard．And it is aimed to provide a scientific and systematic thinking for the practice of construction of standard system for administrative service centre．

administrative service centre;standard system;a system and contingency model

DF3

A

1673-2375(2014)05-0089-04

［责任编辑:简洁］

2014-07-12

胡炎平(1974—)，男，湖南双峰人，硕士，讲师，五邑大学经济管理学院，主要研究方向地方治理研究;张立荣(1957—)，男，湖北孝感人，博士，教授，华中师范大学公共管理学院院长、主要研究方向政府理论与改革研究。

本文为教育部人文社科青年基金项目“地方政务服务中心的运作机制研究”(项目编号:13YJC810016)、广东省哲学社会科学规划项目“地方行政审批服务的整合机制研究”(项目编号:GD12XZZ06)研究成果。