台湾地区基层社会治理机制及对大陆的启示*

□钟其

（浙江省社会科学院，浙江杭州 310025）

○公安理论与实务

台湾地区基层社会治理机制及对大陆的启示*

□钟其

（浙江省社会科学院，浙江杭州 310025）

主持人：王玉叶

虽然我国大陆与台湾地区基本社会制度迥异，但在坚持中国共产党领导和发挥社会主义制度政治优势的前提下，全面了解台湾地区基层社会治理机制，对于大陆深化对基层社会治理问题的认识，仍然具有一定的积极作用。梳理而言，台湾地区基层社会治理机制体现以下特征：即“地方自治”是其中轴结构，顶层设计是其制度前提，多元共治是其强大支撑，社会组织是其重要力量，“黑金政治”是其最大毒瘤，派系之争是其潜在困扰。由此，大陆地区必须高度重视基层社会治理的顶层设计，积极推进基层民主政治建设，充分培育市民社会，不断加强社会组织建设，努力推进社会公平正义，加快建设“强而善治”的基层政府。

台湾地区；基层社会治理机制；大陆；比较研究

一、问题的提出

基层社会治理的好坏，直接关系到人民的疾苦与幸福。基层社会治理在群众面前代表着执政者的形象与执政之基，攸关社会的和谐与稳定发展。中国传统社会中的农民起义，虽然跟皇朝发展的固有缺陷紧密相连，但矛盾激化的引火线，往往与基层社会治理失败有关。①他山之石，可以攻玉。②虽然我国大陆与台湾地区基本社会制度迥异，政治经济体制不同，实际社会情况更是千差万别，但在坚持中国共产党领导和发挥社会主义制度政治优势的前提下，全面了解台湾地区基层社会治理的实践发展和运行机制，对于大陆深化对基层社会治理问题的认识，仍然具有一定的积极作用。

检阅相关文献资料，有关台湾地区基层社会治理的研究，不仅应用性研究相当缺乏，连理论性研究的文献资料也比较罕见。鉴此，本研究试图回顾1945年台湾回归祖国以来的基层社会治理的历史实践和形成的机制，特别是当前台湾基层社会治理现实，通过合理梳理台湾基层社会治理相关部门（例如政府的指导力量、社会的发育程度、公民的素养和参与，等等）的基本架构和相互关系，力求全面总结多年来台湾具有鲜明地方特色的基层社会治理机制，并理性审视其存在的重要问题，从中发掘台湾基层社会治理机制对大陆地区进一步推动基层社会治理的借鉴意义。在此，必须强调本研究所指涉的基层社会治理，主要是指县域层面的社会治理。

二、台湾地区基层社会治理机制的基本特征

国民党政权退台后，为继续高举孙中山的旗帜，实践其民权主义，必须在“地方自治”问题上有所作为；同时，因应国际国内形势的急剧变化，国民党政权也必须争取台湾地区民众对其的支持，因此决定实施延宕已久的“地方自治”。虽然国民党政权在台湾推行的“地方自治”行动，基本上是客观形势压力下的被动行为；并就其实质而言，国民党政权推行的这种“地方自治”，与孙中山倡导的“地方自治”也相去甚远。但瑕不掩瑜，这种“地方自治”的实施还是为台湾民众在基层社会治理中提供了一定机会，促进了台湾地区社会的稳定和发展。藉此，历经60余年的持续发展，台湾地区也稳步走上了以“地方自治”为核心的基层社会治理的道路。仔细梳理，可以发现，台湾地区基层社会治理机制主要体现以下特征。

（一）“地方自治”是台湾基层社会治理机制的中轴结构。审视台湾基层社会治理的实践，“地方自治”无疑是其中轴结构和核心要素。国民党政权原先在台湾地区执政时期推行的“地方自治”，已经成为承载我国台湾地区政治制度的基层社会治理结构，对台湾岛内的政治、经济和社会生态产生了长期而深刻的影响。国民党政权最初试图藉此建立起对台湾社会的柔性控制，在危机中把握契机实现转机，使得岛内政局获得长期稳定。然而，“地方自治”制度的长期实行和深入实践，积蓄了政治体制变革的动能，是推动台湾地区政治、经济和社会转型的重要制度因素，并且深刻塑造了台湾地区基层社会的现实面貌。

台湾地区“地方自治”的覆盖范围比较广泛，其内容涵盖政治、经济、文化、教育、卫生等许多领域。《台湾省各县市实施地方自治纲要》赋予县市、乡镇县辖市广泛的自治事务。县市自治事务包括:(1)县市自治的规划；(2)指挥监督乡镇自治；(3)基本教育、初等职业教育、社会教育及经省政府核准的中等教育；(4)县市卫生行政、事业及工程；(5)县市境内的交通、水利、农林、渔牧事业；(6)县市公营事业；(7)县市工矿事业；(8)县市合作事业；(9)县市工商管理；（10）县市的财政、税收、债务；（11）县市银行；（12）县市财产的经营处分；（13）县市警察及地方自卫；（14）县市慈善公益事业；（15）相邻县市的合办事业；（16）县市文物古迹保存事项；（17）县市原有的其他自治事业；（18）依法赋予的事项。乡镇县辖市自治事项则有16种之多。

同时，根据《纲要》规定，县市、乡镇县辖市两级为自治法人，办理自治事项，同时分别接受上级政府指挥监督，执行委办事项。从1950年到1994年《省县自治法》和《直辖市自治法》实施前，台湾当局实行县、乡两级自治，而不是依据“宪法”实行省、县两级自治。其中，县市的自治组织为县市议会和县市政府。乡镇（县辖市）的自治组织为乡镇（县辖市）民代表会和乡镇公所。

县市议会是县市自治地方的立法和民意机关。议员由县市公民直选产生，无给职，议员名额依人口比例确定，任期为4年，连选得连任。县市议会设议长、副议长各1人，经由议员以无记名投票互选产生。县市政府是县市自治地方的执行机关，依照《台湾省各县市政府组织通则》，设县市长1人，由县市公民直选产生，任期4年，连选得连任1次。县市政府设主任秘书1人,为县市长的幕僚长，承县市长之命，襄理县市政务，并综理县市政府一切事务。县、乡自治组织均被赋予相应的自治事务和自治财政权。县市财政有房屋税、契税等21项主要收入来源。

（二）顶层设计是台湾基层社会治理机制的制度前提。根据台湾地区施行的所谓“中华民国宪法”的规定，实行“地方自治”须先完成《省县自治通则》的立法程序。而国民党政权在设计“地方自治”制度时，没有按照“宪法”的规定，是在没有足够法源的情况下，由行政当局以命令的方式制定《台湾省各县市实施地方自治纲要》等法规，作为提前实施“地方自治”的依据。这些法规日后虽屡经损益，但基本保持着相对稳定，构成台湾地区“地方自治”和基层社会治理机制的顶层设计，直至现在对台湾“地方自治”和基层社会治理的发展依然发挥着重要影响。

1949年台湾省行政会议决议，将以推进“地方自治”作为台湾省年度施政方针，并且研究和探讨“地方自治”的相关问题；同年成立“台湾省地方自治研究会”起草相关法案。随后台湾省政府在“台湾省地方自治研究会”提交的法案草案的基础上，进行修订并陆续公布有关法则：1950年4月公布施行《台湾省各县市议会议员选举罢免规程》、《台湾省各县市议会组织规程》、《台湾省各县市县市长选举罢免规程》；5月制订公布《台湾省各县市议会议员选举罢免规程实施细则》、《台湾省各县市议会议员选举事务所组织规程》、《台湾省各县市议会议员选举投票所办事细则》、《台湾省各县市议会议员选举开票所办事细则》；6月公布施行《台湾省妨害选举取缔办法》、《台湾省县市选举监察委员会组织规程》；7月公布施行《台湾省乡镇民代表选举罢免规程》、《台湾省乡镇民代表会组织规程》、《台湾省乡镇区长选举罢免规程》、《台湾省各县市村里长选举罢免规程》；7、8月间先后公布施行《台湾省各县市县市长选举事务所组织规程》、《台湾省各县市县市长选举投票所办事细则》、《台湾省乡镇区长选举事务所组织规程》。

其中，《台湾省各县市实施地方自治纲要》（草案）被视为“关系本省县市地方自治最为深切，其制订精神为上无悖于宪法，下求适应时地之需要，以为办理县市地方自治之基本法规”。《纲要》（草案）经省府委员会多次讨论修正，并经省参议会审议，经行政院核准，于1950年4月公布施行，包括总则、居民及公民、自治事项、自治组织、自治财政和附则等6个方面的内容。由此，在近一年的时间内，台湾省政府陆续制定并颁布17种“地方自治”法规，初步形成比较完整的“地方自治”法律制度体系，基本构成了台湾“地方自治”和基层社会治理机制的顶层设计，对于20世纪90年代进一步完善“地方自治”推进台湾基层社会治理具有重要作用。

（三）多元共治是台湾基层社会治理机制的强大支撑。台湾的“地方自治”作为地方政权的具体组织形式，具有动员民众、沟通官民、疏导民意、整合社会的积极功能。台湾地区的基层社会治理机制，也因为“地方自治”的因素，培育了强大而成熟的市民社会，进而形成了多元共治的局面。即：台湾地区基层社会治理，不仅强调政府和行政机构的力量，也注重调动社会参与，发挥社团组织及志愿者组织的作用。在基层社会治理结构中，将政府行政、经济合作、社会自治与志愿服务结合起来；人事上采取选举制、委任制和公务员制相结合的方式；在功能上强调政府部门、政党组织、经济组织、自治组织和社会组织的分工合作；财政上采取政府财政投入、农会组织支持及社会力量捐赠等多渠道筹资方式。特别是基层社会治理中广泛的社会参与及大量的志愿服务，维系了基层社会的自治、自主和自立。

台湾基层社会治理机制中这种多元共治局面的形成，和台湾地区市民社会的发育和成长密切相关。事实上，从20世纪70年代中后期开始，随着经济社会的快速发展，特别是国民党政权长期推行“地方自治”，台湾地区的市民社会特征就开始凸显出来。托克维尔在分析“地方自治”对于美国民众所产生的积极影响时就指出：“居民关心自己的乡镇，因为他们参加乡镇的管理，并把乡镇发生的每一件事情与自己联系起来。他们把自己的抱负和未来寄托于乡镇。他们在力所能及的有限范围内，试着去管理社会，使自己习惯于自由所赖以实现的组织形式。他们从中产生了遵守秩序的志趣，理解了权力和谐的优点，并对他们的义务的性质和权利范围形成了明确的、切合实际的概念。”③

在台湾地区，由于自治单位的自主活动范围受到法律保障，可以约束政府的直接控制和肆意干预，社会自主性力量日益壮大；同时，“地方自治”为台湾民众的政治和社会参与提供了制度化渠道，使民众在涉及自身利益的地方公共事务层面有了选择余地或参与机会，这也激发了民众参与公共事务的热情，民间的政治力量得以抒发，人们生活在相对自主的社会空间，经受着商业文化的熏陶，生活的理性特征得以养成，他们关注规则和秩序的建立，渴求民主和法制，并且趋向用行动来表达自己的意志，从而促进了市民社会发育和成长。市民社会的发展反过来也促使“地方自治”更为坚实和有序，并推进了台湾基层社会治理机制中多元共治局面的形成。多元共治无疑是台湾基层社会治理机制的强大支撑。

（四）社会组织是台湾基层社会治理机制的重要力量。20世纪50至70年代，台湾地区的社会组织受到国民党政权的严格限制，社会组织稀少，活力不足；20世纪八九十年代，随着台湾经济发展和政治转型，特别是1987年台湾戒严令解除，社会组织进入发展黄金期。1988至1996年间，台湾的社会团体在数量上有非常惊人的发展：1988年台湾刚解除戒严时，社会团体的总数是821个。到1996年，此数目已增至2456个，几乎增加了将近3倍。1999年，台湾“9·21”地震催化台湾社会组织快速走向成熟。到了21世纪，台湾地区社会组织甚至进行了“上天入地”式扩张。所谓“上天”是指台湾社会组织较早把触角伸到了岛外，包括大陆和国际舞台，如创立于1966年的台湾慈济基金会，迄今援助过71个国家和地区；而“入地”是指台湾社会组织向城市社区和乡镇农村等基层延伸提供各种服务，如今社会组织社区化在台湾成果显著。这些社会组织非常重视自身建设，有比较完备的内部法人治理结构，大多具有强烈的“自立”意识，能够积极有效地开展组织活动，并且活动也逐步走向专业化、精致化，获得了台湾民众的广泛认同，成为台湾基层社会治理机制的重要力量。

其中，台湾地区的农会是最有典型意义的社会组织。它不仅具有经济性、教育性、社会性、政治性四大功能，也是台湾分布最广、影响最大、最为完善、功能最为齐全的农民组织。按1974年公布的现行《农会法》及《农会法实施细则》，台湾农会组织分为省、县（市）、乡镇市（地区）基层农会。全台现有省级农会1个，县市农会21个，乡镇农会268个。台湾农会以“非政府组织”角色，实际扮演着政府公共服务输送的角色。一方面，它是政府农村发展政策的执行代理者，甚至代行许多农业政策，与政府之间形成了独特而有效的地方治理机制，提供农村发展所需的公共服务；另一方面，农会又与农民形成了独特的信任和根深蒂固的网络关系，有助于农业政策的推行，也是农村社会政治稳定的基石。在台湾地区出现政党轮替后，台湾农会逐渐由以往的协助政治统治的工具性格，转变成具有自主性、采取与政党保持距离和有条件合作的社会组织。

(五)“黑金政治”是台湾基层社会治理机制的最大毒瘤。所谓“黑金政治”，主要指各种贿选买票、金权勾结、黑道介入等影响选举和施政的现象。台湾地区“黑金政治”主要表现在两个层面：一是公开或私下把权力作为商品交换，称为“金权政治”；二是以非法暴力(黑道势力)介入影响民众的政治参与与政府的权力体系而称为“黑金政治”。“黑金政治”是台湾地区基层社会治理中的最大毒瘤。台湾的“黑金政治”不仅是造成台湾地区政治乱象的重要原因，也严重冲击着“地方自治”与基层社会治理。仔细分析而言，“黑金政治”的产生不仅与台湾“地方自治”和民主选举制度的不完善有关，也与传统社会中的“关系文化”——强调人情伦理、家族血缘等有着密切关联。赵永茂先生就指出：“台湾的地方政治生态，原来以情感、个别利益与社会关系为取向的地方派系，在面对新兴工商团体和黑道的介入以及政党纵容地方派系的情况下，部分严重地区已形成政黑结合（盟）、政商结合（盟）与黑金结合的腐败循环结构，变成黑道政治、金权政治与黑金社会。”④

就前者而言，岛内历来就有“无贿不成选，无选不成贿”的说法，金钱作为一个快速转化为政治权力的媒体已成为普遍现象，严重扰乱基层社会治理。据台湾“法务部”的资料统计，仅金钱介入选举的花招，就有11项之多。李登辉时代更是登峰造极。1993年底到1994年3月，台湾举行第12届乡镇县辖市长及第13届县市议员选举，竞选中“六合彩”、“募款餐会”、“集体出国旅游”等买票手法推陈出新，贿选金额水涨船高。候选人在竞选期间肆无忌惮地公开买票，引起岛民的强烈不满。嗣后的陈水扁和马英九时代，也是弊案连连，不胜枚举。⑤

就后者而言，台湾基层选举时，部分候选人寻求黑道帮派帮助“监督”竞选和投票，使对手的选民心生畏惧而不敢前往投票。因此，每届选举期间，各候选人成为黑道觊觎的对象，在假保护为名勒索未果的情况下，使用暴力予以威胁成为部分黑道的惯用手法。同时，黑道“漂白”的情形相当普遍，除了台北、高雄两市，台湾省各县市黑道帮派有66.7%的成员或是其原生家庭的亲人是担任民代的。前“法务部长”廖正豪在1996年“立法院”质询中首度披露，有黑道背景的县市及乡镇市民意代表约占其民意代表总数的1/3，省市级黑道民意代表超过其总数的1/4，“中央级”黑道民意代表则占其总数的1/10到1/20。他进一步表示，500位“中央民代”中，约有50位具有黑道背景；175位省市民意代表中，有近40位具有黑道背景；850多位县市及乡镇市民意代表中，有286人有黑底。按此计算，台湾各级民意机构中的黑道人物近380人。⑥黑道势力在政坛呼风唤雨已经成为台湾地区以“地方自治”为核心的基层社会自治中的一道特殊风景。

(六)派系之争是台湾基层社会治理机制的潜在困扰。在台湾基层社会治理特别是在实施“地方自治”的过程中，地方派系始终如影相随，是决定地方选举的关键性力量，成为台湾地区基层社会治理中的重要困扰因素。这种派系之争在台湾地区基层选举中表现非常普遍。赵永茂对20世纪80年代台湾省309个乡镇市的统计显示，在地方选举中派系严重的乡镇市有45个，轻微的有109个（轻微派系对立指在选举过程中两方或两方以上派系，彼此发生过对立、冲突事件，选举过后即无严重冲突对抗事件），两者合计占全部乡镇市的49.90%。⑦

地方派系的形成和台湾特殊的政治社会环境密切相关。在台湾地区政党政治没有真正建立前，有意竞选的地方精英很难从政党这种制度化的组织体制中获得支持，然而在超越自然村落的地方选举中仅凭精英个人的影响力很难覆盖整个区域，因此，对选举进行组织化运作是客观所需，有意参选公职者，必须建立能够广泛吸纳选票的关系网络。希望赢得公职的地方精英从来不乏其人，并且各有关系资源，因而选举由最初的精英人物之间的个人竞争，逐步演变成以精英人物为核心的集团竞争。这些地方性精英集团往往以关系密集程度特别是市场网络的地域作为区分标准，形成了以地缘为主要特征的选举中的地方派系。

与此对应的是，最初，国民党政权与地方派系之间经过磨合形成类似“雇主侍从”的利益关系。⑧因为国民党政权退守台湾初期，由于不可能完全融入台湾社会，仍须利用岛内地方派系作为中介向岛内社会渗透。因此，地方派系成为国民党政权扶植的地方政治盟友，在各种选举中或代表国民党政权竞选政治职位，或替国民党政权动员选票，以弥补党机器动员能力的不足。逐渐地，地方派系与国民党政权的相互关系失去了平衡。传统上国民党政权用以牵制地方派系的机制逐渐失灵，相互依存的关系甚至开始颠倒过来。国民党政权的维系越来越依靠地方派系的贡献，而国民党政权在地方派系攫取特权利益的过程中，却不能再扮演权威性的支配角色。甚至绝大多数的地方公权力机关，早已脱离国民党地方党部的节制。一些家族色彩比较明显的地方派系甚至完全主导了地方政治和基层社会治理。2000年和2008年，台湾地区虽然两次顺利完成了政党轮替，但是派系仍然是左右地方政治的重要因素，依旧是台湾地区基层社会治理中的重要困扰因素。

三、台湾地区基层社会治理机制对大陆的若干启示

在这里，必须再次强调指出，我国大陆与台湾地区基本政治制度迥异，经济社会运行体制不同，实际社会情况更是大相径庭。特别要注意的是，作为资本主义民主政治制度的一部分，台湾地区民主政治制度在本质上是区别于大陆地区的社会主义民主政治制度的。这种根本性差异决定了作为台湾地区资本主义民主政治具体承载体之一的“地方自治”制度，存在着不可避免的内在缺失，必须引起我们的高度政治警觉。因此，大陆地区如果要盲目引进、简单照搬台湾地区以“地方自治”为核心的基层社会治理机制，无疑是极不科学的，也会将大陆地区的基层社会治理实践和建设导入歧途。

当然，邓小平同志曾经指出：“社会主义要赢得与资本主义相比较的优势，就必须大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果。”⑨因此，在坚持中国共产党的领导和社会主义制度的前提下，客观分析和理性审视台湾地区以“地方自治”为核心的基层社会治理实践中的经验与问题，有助于我国大陆地区深化对基层社会治理问题的认识。笔者以为台湾地区以“地方自治”为核心的基层社会治理实践及机制，对包括大陆地区有以下几个方面的启示。

（一）必须高度重视基层社会治理的顶层设计。

社会治理的基层创新和努力固然重要，但更关键的还是社会治理的顶层设计。换言之，无论基层社会治理如何变革，最后还是需要更合理的顶层设计来确认和支撑。台湾以“地方自治”为核心的基层社会治理机制，就有着相对完整而科学的顶层设计。台湾地区在实施“地方自治”前，即已经通过大量调查研究，制定了众多相关的法律法规等制度，这些制度就构成了台湾基层社会治理的顶层设计。虽然，在很长时间内，这种顶层设计因为其他种种理由特别是政治原因而被束之高阁，但是依然不乏光芒。一旦条件和政治社会环境成熟，这种顶层设计就会切实发生效应，推动社会发展和进步。

因此，我国大陆地区基层社会治理的发展和进步，不能只靠基层领导或基层干部的个人能力和基层政府的社会治理创新，而更应该从基层社会治理体制的宏观层面来进行顶层设计。即对于基层社会治理问题，在国家层面，对现行法律法规和规章未作规定、或虽有规定但事权关系不明确的基层社会治理事务，应该根据宏观情况分门别类地制定或修改现行法律法规和规章，做出明确规定，使得所有基层社会治理事项都有法律依据。并且，为提高依法管理的权威性，对一些重大的基层社会治理事务，其实施管理的依据应由法规、规章层级上升到法律层级。在省级层面，省级人大和省政府应该积极运用固有的立法权，将有关基层社会治理的法规和规章等制度的制订列入地方立法计划，并根据基层社会治理的现状及今后发展趋势，适时制定地方性法规和规章。如此，基层社会治理工作就有了相应的顶层设计，能够因地、适时地开展工作，从而为经济社会发展营造良好环境，更好地保障群众的各项权益。

（二）必须积极推进基层民主政治建设。基层民主政治建设是促进基层社会治理工作的有效平台。台湾以“地方自治”为核心的基层社会治理机制，一定程度上体现了对民众民主权利的尊重，从而调动了民众参与地方事务治理的积极性，取得了明显的效果。事实上，基层民主政治建设具有以下相对明显的效用：一是扩大了基层民众对基层社会事务的知情权和参与权，增加了基层民众在基层社会事务决策上的发言权；二是有助于培养和锻炼基层民众的参政议政能力，提高基层社会的自主性；三是增强了基层决策的科学性，降低了决策成本，经过民主恳谈的基层决策更能得到民众的认可；四是加强了基层政府和民众之间的沟通与交流，融洽了干群关系；五是民众代表可以监督、变更和修改基层政府预算，政府官员的行为必须公开，以接受监督，这在一定程度上增强了基层决策的透明度，加大了民众对基层政府的监督力度。

当前大陆地区也在不断探索基层民主政治创新路径、渠道、方式、方法，诞生了诸如“民主恳谈会”、“后陈经验”、“八郑规程”等先进做法和经验。当然，为更好地推进大陆地区的基层社会治理工作，还必须做进一步的努力：一是进一步完善和落实好现有的基层群众自治制度，培养群众自治意识，切实保障群众应当享有的民主权利；二是要逐步扩大基层群众自治范围，规范民主实践，提高广大干部群众的民主法治素质，提升基层自我管理、自我教育、自我服务、自我监督能力；三是要不断丰富民主形式，创新民主内容；四是要强化依法选举，规范选举操作程序，提高选举程序的透明性。

（三）必须充分培育市民社会。市民社会是相对于政治国家而言的政治学概念，它是指“由货币经济、在像自由市场一样的地方随时发生的交换活动、给开化而聪颖的人带来舒适和体面的技术发展以及尊重法律的政治秩序等要素构成的一种臻于完善和日益进步的人类事务的状况。”⑩市民社会的主要特征有：独立的利益和自治领域；平等、自由的契约型关系；主体的自我意识、自治精神和责任观念。台湾地区强大而成熟的市民社会，推动着以“地方自治”为核心的基层社会治理机制的正常运作，实现了基层政权和社会的良性互动。

由此，我国大陆地区需要进一步努力培育市民社会。一方面，需要加强培养公民人格素养。公民的人格素养在一定程度上正是基层社会治理的一个坚实可靠的支点，是市民社会形成和发展的重要的心理价值基础。公民人格的核心是,作为公民个体的意识、行为是理性的和自律自觉的。公民必须对自己所在的社会共同体包括国家、民族、组织具有强烈的自我认同感和归属感，对国家的基本法律和组织的规约具有强烈的道德自律感，对自己所生活的环境和社区包括自然事物都具有强烈的责任感，对自由、公平、正义、良知、诚实等人类共同的善或美德具有强烈的向往感。另一方面，需要合理加强群体伦理秩序的建设。即要引导人们在日常生活中能够在互不干涉和彼此关心之间取得平衡与协调，同时任何个体、做任何事情都不可以将任何人当作手段利用，人们普遍具有自爱和爱他、权利和责任相统一的理性道德主义。

（四）必须不断加强社会组织建设。在当代社会，社会组织与政府、企业一起，并称为现代社会“三大支柱”。社会组织对于促进基层社会治理、增进社会和谐具有重要意义。台湾基层社会治理机制中，社会组织的强大力量和积极作用即为有力证明。事实上，随着经济社会的快速发展，民众对于社会组织的需求也越来越多，因为社会组织能弥补政府服务之不足，能整合社会秩序、维护社会稳定，能繁荣文化事业，能丰富和提高人民群众的生活质量。而社会的和谐和秩序主要依靠国家、市场和社会组织等作用机制的协同配合。国家和市场这两套作用机制在社会发展进程中发挥了积极作用。但也都存在其自身作用的局限性，在利益关系不断复杂，社会矛盾日益凸显的敏感时期，也会出现市场“失灵”和政府“失灵”（越位或者缺位）的不协调现象。因此，客观上要求在健全国家和市场作用机制之外还应该回到社会中去寻求更多的解决途径和方案，许多社会问题还得依靠社会自身，特别是通过社会组织来解决。通过培育和发展社会组织，健全社会组织作用机制，可以弥补政府和市场作用机制的不足，与政府和市场一起，形成管理社会的整体合力盾。

近年来，大陆地区有关社会问题不断凸现和增多，政府和市场在应对这些问题时，有时显得“无能为力”，“政府失灵”和“市场失灵”现象时有出现。因此，必须积极有效地进行改革创新，为社会组织的健康成长和参与基层社会治理开辟广阔空间。一是要发掘传统人民团体的社会治理功能。即要加强工会、共青团、妇联等人民团体的社会联系与服务功能建设，发挥其桥梁和纽带作用，经常听取他们反映的基层情况和群众建议，发掘其服务群众、反映诉求、调解纠纷等方面的社会治理功能。二是要改革现有社会组织的社会治理职能。即要进一步发展和壮大社区自治组织，使之全面参与社会治理和公共服务供给；并要进一步加快事业单位改制，推进政府与社会中介组织脱钩，逐步建立政府与这些社会组织的平等、良性互动机制，使事业单位和社会中介组织能够逐步、独立地参与社会治理和提供公共服务。三是要发展和吸收“草根”社会组织参与社会治理。即要积极完善社会协同制度，坚持引导与管理相结合，发展和吸收草根社会组织参与社会治理。如在农村地区，可探索建设诸如“农民协会”、“渔民协会”等组织，使这些组织能够在促进农村社会治理中发挥积极作用。

（五）必须努力推进社会公平正义。公平正义是一个历史性范畴，在不同的历史时期和不同的社会背景下的实现方式和实现程度都是不同的。实现和维护社会的公平正义，是社会主义社会始终不渝的价值目标。台湾地区基层社会治理中的“黑金政治”现象提醒我们：在我国大陆地区经济社会急剧转型、新富阶层日益崛起以及依然浓郁而强烈的传统“关系”文化背景下，在推进基层社会治理的过程中，必须努力推进社会公平正义，警惕和避免陷入类似台湾地区“黑金政治”的漩涡。

当前，基层社会中，日益扩大的城乡差别、区域差距、收入不均等社会不公不仅危及未来的经济增长，还开始激化社会矛盾，危及基层社会治理，影响社会稳定，甚至会动摇人民群众对党和政府的信任。为此，在基层社会治理过程中，要逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，逐步实现全体公民在社会发展的各方面都享有平等的生存和发展权利；实现机会均等，为每一位社会成员提供创业发展、奉献社会、追求幸福、实现人生价值的同等机会；实现在法律、制度面前人人平等，让每一位社会成员平等地享有权利，平等地履行义务，平等地承担责任，平等地受到保护；等等。从而维护和促进社会的公平正义，增强人民群众的社会公平感。

（六）必须加快建设“强而善治”的基层政府。理论界一些学者和一些实际工作者提出应树立“小政府、大社会”的社会治理理念。该理念有其合理性，但就基层社会治理而言，则需要对这一理念进行审慎判断。“小政府、大社会”治理理念的缺陷在基层社会治理中主要表现为两个方面：第一，面对经济转轨和社会转型的国情特点，基层政府承担的公共服务和社会治理的责任不断加大；第二，在一些地区和领域，“小政府”理念约束了基层政府的公共服务和社会治理能力。事实上，政府的大小只是表层现象，更为深层和根本的因素在于政府治理能力的强弱。任何国家，不管地域如何、经济体制如何、发展程度如何、社会制度如何，都不希望也不需要软弱无力的政府或无政府状态。从台湾地区经济社会发展实践和以“地方自治”为核心的基层社会治理机制来看，经济成熟发展，社会稳定有序，离不开政府强有力的引导和推动。

由此可见，我国大陆地区的基层政府必须因地制宜，结合地区发展实际，澄清对“小政府、大社会”理念的片面理解，秉持公正、民主、法治、透明、责任、服务、效率、廉洁、秩序等“善治”要素，坚持与社会主义市场经济体制相适应，以经济发展、政治改革、行政创新、文化传承和社会建设等为核心内容，以党委领导、政府负责、社会协调、公众参与、法治保障为基本支撑，努力构建既符合时代发展要求、又具有区域特色的，融组织领导体系、决策咨询体系、管理执行体系、监督约束体系以及社会协助体系等五大体系为一体，11〇层层相应、环环相扣的“善治”体系，从而建设一个“强而善治”的政府，以最大限度地提高基层社会治理的效能和水平。

注释：

①11〇钟其：《县域善治：基层社会管理创新的理想模式》，载《浙江学刊》2012年第1期。

②《诗经·小雅·鹤鸣》。

③[法]托克维尔：《论美国的民主》(上卷)，董果良译，商务印书馆1997年版，第108页。

④赵永茂：《台湾地方治理的发展与限制──以台北市大安区为例》，2006年10月28日，载人民网，http://theory.people. com.cn/GB/40557/72701/72716/4969479.html.

⑤陈水扁时代，台湾不仅县市基层的弊案连连，甚至陈水扁家族也是深涉弊案，自身锒铛入狱；马英九虽然以清廉著称，但其任内，也是弊案不断，如李朝卿案，等等。

⑥王建民：《民主帷幕下的台湾：黑金政治大解秘》，载《中国青年报》2000年3月10日。

⑦赵永茂：《台湾地方政治的变迁与特质》，翰芦图书出版有限公司1997年版，第173页。

⑧政治学上称之为“侍从主义”。侍从主义起源于传统农业社会，原指地主与佃农之间的利益交换关系。在现代社会，侍从主义是指由“雇主”以经济特权、政治职位、安全保障等物质的或非物质的利益来换取“侍从”的政治支持。在普选权发达的现代社会，选票成为其中最重要的政治支持，侍从以动员来的选票向雇主换取个人的利益或各种好处。

⑨《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第373页。

⑩[英]戴维·米勒、韦农·波格诺：《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社1992年版，第125页。

[1][美]陶涵.蒋经国传[M].林添贵译.北京：华文出版社，2010.

[2]陈红民.蒋介石的后半生[M].杭州：浙江大学出版社，2010.

[3]黄嘉树.国民党在台湾[M].佛山：南海出版社，1991.

[4]贾西津，王名.两岸NGO发展与现状比较[J].第三部门研究学刊，2004(3).

[5]陶澄滨.台湾基层社会管理印象[J].今日浙江，2012(9).

(责任编辑：蒋国长)

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1674-3040（2014）01-0022-07

2013-10-16

钟其，浙江省社会科学院公共政策研究所副研究员，“之江青年社科学者”行动计划“政府治理与公共政策创新研究”团队负责人。

*本文系2012年度浙江省社科规划“涉台专项”项目“台湾基层社会治理机制对浙江的启示”（项目编号：［2012］37号第六项）部分成果之一，得到浙江省“地方法治与法治浙江建设研究”重点创新团队基金资助。