提升公安110效能的几点思考——以温州市为例

□黄松青

（温州市公安局，浙江温州 325000）

提升公安110效能的几点思考
——以温州市为例

□黄松青

（温州市公安局，浙江温州 325000）

110是我国公安机关深入贯彻群众路线、严密控制社会治安动态、快速处理各类刑事（治安）案件的重要渠道；是为人民群众排忧解难、救助危急和迅速处置突发事件的平台窗口；更是保障城市平安的“生命线”和“守护神”。110已成为公安机关的一面旗帜，公安工作的一个品牌，公安机关快速反应机制的枢纽和龙头，党委、政府紧密联系人民群众的桥梁和纽带。然而，110在肩负“打击”与“服务”双重任务的情况下，接警资源浪费现象严重，极大影响了110的效能发挥和广大群众的安全。对此，公安机关应该从深化110警务机制改革、健全完善110工作体系等多方面入手，努力实现110效能的最大化。

110；警务效能；警务机制改革；温州市

110是我国公安机关深入贯彻群众路线、严密控制社会治安动态、快速处理各类刑事（治安）案件的重要渠道；是为人民群众排忧解难、救助危急和迅速处置突发事件的平台窗口；更是保障城市平安的“生命线”和“守护神”。110已成为公安机关的一面旗帜，公安工作的一个品牌，公安机关快速反应机制的枢纽和龙头，党委、政府紧密联系人民群众的桥梁和纽带。27年来，无数刑事案件由于110快速反应，得以迅速侦破；无数治安案（事）件由于110及时出警，得以化解；无数群众由于110及时救助，得以脱离危难境地……110为国家、社会和人民作出了卓越贡献。然而，随着经济社会发展和城乡一体化建设规模的不断扩大，各种警情层出不穷，各类刑事（治安）案件、火灾交通事故、社会紧急救助和突发事件日益增多，给110接处警工作带来了新的问题和挑战。尤其是近年来，110总接警量持续攀升，协调指挥和应急处置任务日趋繁重，而大量的无效接警却严重影响了110接处警工作。如何进一步规范110接处警工作、提高110接处警工作效能，已成为一项迫在眉睫的任务。鉴于此，本文试结合温州市公安局110接处警工作实践，就如何提升110效能作些思考。

一、110的发展定位和困境

110是人民群众身处危难时最先想到和最信得过的报警服务电话，是公安机关实现统一指挥、快速反应、协同作战的总指挥部。27年来，110从简单接警到多层次服务，从单机单线到电脑程控，其地位与作用发生了历史性的转变。目前，全国所有地级以上城市公安机关和绝大部分县(市)级公安机关建立了110报警服务台或开通了110报警电话，全国城乡110接处警网络已初步形成。与此同时，各类刑事（治安）案件、突发事件和救援任务与日俱增，群众对110的要求与期盼愈来愈高，110接处警任务日益增加，110有限的警力应接不暇。虽然110的警力投入也有相当比例增长，但令公安机关头痛的是：大量的无效骚扰电话长时间占用报警线路，导致真正的报警求助电话打不进来，延误警情受理与处置；大量的虚假报警，严重影响了110正常接处警秩序，极大浪费了警力资源。

目前，影响110接处警效能发挥的因素主要有以下几个方面。

（一）客观条件制约。110接处警工作流程大体如下：接警后，由110接警员根据报警类别及所属辖区，通过对讲机、电话等指令相关警种处置，并将警情基本情况通过网络传送至受警单位，由受警单位派员处置。一旦该辖区短时间内发生多个警情急需处置时，就会出现“排队”现象。由于公安基层警力相对不足，派出所民警往往身兼数职，工作繁杂，无法及时出警的现象时有发生。此外，农村地区面临地域广而交通工具少，城区面临人员密集而道路交通不畅等问题，这也是影响110工作效率的重要原因。

（二）社会应急联动不力。在接处警工作中，有很多警情牵涉其他政府职能部门。然而现实状况是，社会应急联动机制不够完善，一些职能部门不像公安机关实行24小时值班备勤制，在节假日和夜间，许多警情在公安机关先期处置后变成了公安机关一家的事，由此牵制了有限的110接处警力量，增加了处警民警的工作压力。

（三）接警员素质参差不齐。110接警队伍存在新手多、大龄警员多、骨干力量少等问题。不少接警员是从学校毕业后直接进入110岗位，没有社会经验，不能对报警人的境遇感同身受，态度生硬，缺乏沟通，再加上缺少培训，在接警时不专业、不精炼、不简洁，对警情难以正确认识和把握，从而贻误战机。还有一部分警员，或是年龄偏大，已过了工作的最佳激情期，接到警情时不及时行动，拖拖拉拉贻误战机；或是身体素质差不能胜任工作，存在着打不赢、说不过、追不上的现象；或是没有从事过社区、治安、刑侦等工作，到现场后不知如何处置，业务能力有待提高。值得一提的是，110接警队伍中协辅警过多，占在编民警数量的90%。

（四）110宣传力度不够。目前，对于“110的职能范围”、“什么情况下才能拨打110”、“如何准确有效地报告警情”等问题，不少群众尚不清楚，尤其是在厂矿企业、公共场所、社区（村居）、学校等治安问题高发或弱势群体较多的场所，还存在大量的宣传盲区。部分群众在报警后不能有效保护现场或不能准确描述警情；也有部分群众对110存在抵触情绪或胆小怕事不愿配合民警。这些都给接处警工作造成了一定的障碍。

（五）骚扰电话、虚假报警不同程度存在。由于各种原因，报假警等骚扰110的情况时有发生，严重挤占了社会公共资源。据统计，2012年，浙江省各级110报警服务台共接警2751.84万起，而无效接警（包括骚扰等）高达1474.32万起，占全年有效接警量的53.6%，其中温州市公安局全年接警总数422.36万起，无效接警（包括骚扰等）247.18万起，占有效接警量的58.5%。

二、温州110接处警工作之探索实践

作为浙江省内实施专业化接处警改革的先行地区，为有效破解110发展中所面临的困境，温州市公安机关围绕全面提升110效能这一核心，通过4年的探索和努力，取得了“四个一”的可喜成绩，即：一套自上而下的市、县、所三级指挥调度体系，一支固定的“1+X”专业化接处警队伍，一套精细化的管理工作机制，一个扁平化可视指挥实战平台。总结其经验，具体可以概括为“五坚持、五突破”。

（一）坚持情报先导，指挥处置能力取得新突破。围绕扁平化指挥调度的情报信息需求，及时预知、准确预判，实施精确打击，实现接处警工作指向更明确，布警更科学，指挥更有效。通过强化情报研判来科学划定巡处网格，投放警力；通过视频巡查与专业化接处警的结合，实现“人机互补”；通过强化指挥调度来提高快速反应的灵敏度和调度处置的精准度，增强三级指挥机构对重大警情的指挥处置能力；通过明察暗访、模拟报警等手段加大对各级指挥中心指挥处置水平的检查力度。

（二）坚持改革创新，勤务机制建设取得新突破。建立24小时全天候不间断的巡逻处警运行机制，实现“有警接警、无警巡逻”；科学整合巡特警、派出所警力，以每组民警和协辅警1∶6的比例组建专业接处警队伍，专门承担先期处警任务，有效减轻基层派出所负担；实现处警与办案分离，提升了基层警务“专业接处警”＋“专业打击”1＋1＞2的效能。建立长效机制，最大限度地把警力推向路面，先后于2010年、2012年从局机关每年抽调百名警力下沉到城区各分局基层一线，明确规定机关人员基层工作时间不少于2年，新警入职先从事2年接处警工作。先后下发了《温州市公安局接处警专业化建设实施方案》、《温州市公安局专业化接处警工作实施指导意见》、《温州市公安局关于进一步深化专业化接处警工作的通知》、《温州市公安局专业化接处警工作手册》等多个指导性文件，提出了全市专业化接处警工作的总体要求和建设目标，由各地根据实际情况制定更加细化的实施方案、绩效考核、监督、培训等工作制度。目前，各个县(市、区)都有一整套切合本地实际的机制和管理办法。

（三）坚持快速反应，立体防控能力取得新突破。温州市公安局制定下发了《温州市公安局处置重大警情“一呼百应快速反应”工作机制》，从指挥机制、力量机制、预案机制、响应机制、保障机制等五个方面明确规定了从接报重大警情到处置完毕的多警联动、快速反应、整体作战的工作机制。多警种配合，分批呈梯次地根据警情需要参与处置工作。同时，开展模拟实战演练和以“情报导防、综合人防、监控技防、管理强防、打击促防、全民心防”为主要内容的“六防”工程建设，在立体防控能力方面取得新突破。

（四）坚持科技应用，支撑保障能力取得新突破。温州市公安局加大科技软件的开发投入，研发模拟对讲信号整合调度平台，极大缩短了警情通报、跨区域布警设卡的响应时间。根据处置重大突发案（事）件的实战需要，委托开发以警用地理信息系统为依托，整合接处警系统、视频监控系统、3G音视频系统、智能卡口系统和各类查询系统等，将可视化指挥与专业化接处警有机结合，实现扁平化指挥作战。

（五）坚持民意导向，服务群众能力取得新突破。温州市公安局采取多项举措，全面提高自身服务群众能力。一是提高群众关注案件的处置能力。制定下发《处置“两抢”警情快速反应工作方案》，对于接报的“两抢”警情要求做到一分钟内派单，民警第一时间介入。由此在全市范围内形成严打高压态势，使“两抢”案件季节性高发态势得到明显遏制。二是深入开展“全警创满意、警务大回访”活动。采取多种途径，对报警群众、案件当事人、办事（办证）群众、信访人、投诉人和其他与警务活动有关联的群众实行全覆盖回访。目前，温州市已完成了“警务大回访”系统建设，并在龙湾区投入试运行。三是加强队伍综合素质建设。加强对接警员的日常管理，努力实现“零投诉”、“零等待”。同时，还开辟网上办事大厅、平安温州、温州公安微博群和举报中心，利用网络和信息优势大力推行“阳光警务”，适应群众对公安行政管理和公共服务的新期待。

三、提升110效能的有效路径

通过对温州市四年来110接处警工作探索实践的总结以及对兄弟省市110工作经验的参考借鉴，笔者认为，提升110接处警工作效能应从以下几个方面入手。

（一）深化警务机制改革。一是推进接处警工作的规范化、制度化与信息化建设。各级公安机关要进一步完善“巡处合一”110接处警勤务模式，实现社会治安动态布警，把更多警力摆到街面上，严密对社会面的控制，充分依托警用地理信息系统等技术，实现接警、出警、处警可视化和指挥扁平化。同时要逐步建立完善集接警值班、情报研判、视频监控、指挥调度等功能于一体的合成作战指挥平台，切实提高公安机关应对处置重大突发事件和重大复杂警情的合成作战水平。此外，各级公安机关还要主动适应动态化、信息化社会治安形势发展需要，紧紧围绕科技强警战略，坚持向科技要警力、要战斗力，不断加大在先进技术设备、装备等方面的投入，提高110科技含量，为建设实战型指挥中心提供有力的信息技术保障。二是依托“1311”警务机制，有效整合警力资源。“1311”警务机制，即通过全力优化基层警力配置组合，实施网格化巡逻、专业化处警、扁平化指挥、精细化管理、一体化运作。在总体架构上，将基层派出所内部机构设置成一个情报指挥室、三大巡区、一个专业打击办案中队、一个服务办证大厅；在警力配置上，将派出所一线民警分成社区巡逻民警和打击办案民警，其中社区巡逻民警基本配置12人（按三大巡区每巡区4人计），打击办案民警基本配置8人；在机制运作上，以三大巡区为主战场，社区巡逻民警主要负责在相应的责任巡区内开展专业巡处、专业巡查等工作。110要紧紧依托“1311”警务机制，促进警力资源的整合和工作效能的提高。

（二）提升接警员刚性度。目前110指挥中心人员配置、管理方式、接警业务皆效仿商务服务台，女性接警员偏多。如温州市110接警中心人员配置为：男民警30人，女民警7人，男协辅警10人，女协辅警59人。女性接警员在接处警工作中经常遇到“异性聊天”骚扰。因此，必须调整人员结构，加强刚性语言训练等，保障110有效畅通。一是调整110接警员男女比例。要保证有足够比例的男性警员，在条件许可的情况下，男性不少于1/2。二是加强110接警员刚性语言训练。110接警员因其工作的特殊性，有着与114等话务员们不同的特点。114话务员的语音表达方式为温馨、热情、柔和与细腻，而110接警员们的语音表达方式必须大气、干脆、果断。因此，对接警员要加强刚性语言训练，规范接警用语，以严肃、干练、果敢、高效的规范语言代替传统温情式服务行业语言。三是提高接警员业务水平和待遇。目前，110接警员以协辅警为主，普遍存在文化程度、工作能力、工作责任心等方面的不足，同时还存在语言交流不畅，对地理信息缺乏了解，对公安业务知识不熟悉等问题，影响了接警工作质量和警情判断。同时，接警员待遇偏低，流动性大。因此，必须建设一支高素质的专业接处警队伍，建立健全用人机制，对在工作中表现优异的“零投诉”接警员，要在工资待遇、行政级别上给予一定倾斜。

（三）妥善处置非警务报警。一是选配好110接处警队伍。要挑选素质高、责任心强、并有一定基层基础工作经验的民警组成专业接处警队伍，负责各自区域内所有的110接处警工作。加强快速反应指挥、处警等各个环节的业务技能训练，尤其要加强接处警工作规范、现场控制取证、纠纷调解技巧、群众工作等方面的训练，提升民警语言沟通能力、现场处置能力，有效提高打击犯罪、服务群众的水平，提高有效接警率和群众满意率。二是加强各部门联动，妥善分流非警务报警。应由政府牵头，建立健全跨部门协同的社会应急联动指挥体系。除了已施行的110、119、122三台合一以外，还应加强与市政工程、城管等其他社会公共服务部门的联动，并及时将非警务报警交由各职能部门进行处理，真正实现110一呼百应，职能部门各司其职。三是加大对虚假报警、骚扰电话的查处力度。对屡次报假警、打骚扰电话的，除依据《治安管理处罚法》处罚外，同时应将此类案例公开，以起到“以儆效尤”的作用。

（四）健全完善工作体系。一是加强110社会应急联动体系建设。完善以110为龙头，其他政府职能部门共同参与的社会联动机制，切实落实部门联动、上下联动、警民联动和执法联动，扎实有效推进社会应急联动工作健康、有序发展。要突出完善应急预案、应急联动机制和应急救援队伍建设等重点，强化应急管理基层基础建设，完善应急管理工作体系，着力提升应急管理的能力和水平。依托现有资源，建立集通信、指挥和调度于一体，纵向贯通、横向联通、高度智能的110应急联动综合指挥平台。进一步完善信息预警、接警受理、分级联动、警情处置和情况反馈等机制，加强联动协调。以专业队伍为基本力量，以公安、武警为突击力量，以民兵、企事业单位专兼职人员和志愿者队伍为辅助力量，建立健全社会应急联动机制。以“网格化管理、组团式服务”为理念，推动应急联动体系建设向农村（社区）延伸，构建“信息灵、力量强、反应快”的应急联动工作网络。二是加强农村110联防联动建设。落实建设“美丽乡村”的要求，充分依靠和发动群众，运用群众智慧改善农村110接处警工作机制，实现农村110全员联动。由于农村区域地广村散、警力不足，难以在第一时间接处警，因此应加大投入，加强农村110快速反应机制和队伍建设。农村110快速反应队伍要根据所辖区域情况进行建制，实行以辖区派出所为大队，派驻乡村的警务室为中队，各村治保主任（村干部）担任分队长，选拔矛盾排查调解员和中小学校保安员组成各小队，各队人数根据各村人口比例进行设置，做到案情发生后，3至5分钟内分队队员到达现场，10公里以内110接警员在20分钟内到达现场。三是加强110宣传力度，让全社会用好110。各地公安机关要结合本地实际，紧密依托媒体资源，注重宣传效果。利用“警营开放日”等活动，邀请人大代表、政协委员、新闻媒体、社区（村居）主任和群众代表到110指挥中心参观，组织110接处警民警走进社区（村居）、学校、厂矿企业开展110说法活动，从而使各界人士了解、支持、配合110工作。有条件的公安机关还可将“110民警的一天”、“社会救援大行动”与“报假警造成危害社会”等内容拍成数字电影和电视连续剧进行宣传。此外，还可充分利用每年1月10日全国“110宣传日”，加大宣传力度，发挥电视、广播、报纸、网络等各种宣传媒体作用，向广大人民群众宣传公安110的职责、受理范围及相关法律法规知识，以增进警民间的沟通联系，营造良好的110接处警环境。

[1]新华时政.适应新形势主动转变理念，回应新期待积极改进工作，公安部集中推出14项便民利民措施[EB/OL].公安部网站.2012-09-05.http://www.mps.gov.cn/n16/n1237/n1342/ n803715/3360036.html.

[2]聂建江.从“信息公开”到“网络互动”——“信息时代”群众路线求解[EB/OL].新华网.2012-08-13.http://news.xinhuanet.com/politics/2012-08/13/c_112712326.htm.

（责任编辑：一凡）

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2013-08-10

黄松青，浙江省温州市公安局办公室民警。