对深化治理城市交通拥堵的战略思考

□潘省橡

（浙江省公安厅，浙江杭州 310009）

○道路交通安全专版

对深化治理城市交通拥堵的战略思考

□潘省橡

（浙江省公安厅，浙江杭州 310009）

主持人：洪炯，田禾

浙江省经过一年城市交通治堵工作的实践，城市交通状况有所好转,随着治堵工作的不断深入,一些基础性、机制性、结构性问题凸现，治堵工作进入“深水区”。全面深化城市治堵工作，需要把握城市交通治堵基点，找准城市交通拥堵节点、难点，抓住城市交通规律重点，把握城市治堵组织要点，实行综合治理。

交通管理；城市交通；治堵;浙江省

经过一年来的实践和探索，浙江省治理城市交通拥堵顶层设计的大格局基本呈现，部门协作的大联动全面提速，综合治理的大工程有序展开，全民参与的大互动氛围渐浓，城市交通状况有所好转。但治堵工作尚处于起步阶段，所反映的工作成效也是阶段性的。随着治堵工作的不断深入，一些基础性、机制性、结构性问题凸现，治堵工作也将进入“深水区”。如何全面深化城市治堵工作，解决好大中城市交通“通病”，破解世界性交通“难题”，实现省委、省政府提出的五年治堵目标任务，无疑已成为摆在各级政府和有关部门面前的一项紧迫任务，在此，笔者试从战略角度对当前治堵工作进行一些思考。

一、把握城市交通治堵基点，做到高位谋局

“善弈者，谋势。”治堵不只是交通问题，也是民生问题，更是社会问题。浙江省全面深化城市治堵工作，是在省委、省政府在城市治堵的大局下实施的，也是在各地积累了一定的思想、素质、工程、物质和组织基础上实施的，需要乘势而上，全面推进。

一要长期作战。由于城市规划的复杂性、工程建设的周期性、素质提高的长期性，决定了城市治堵工作不会一蹴而就，更不可能一劳永逸，将会伴随整个城市综合交通体系建立完善的长期过程。长期作战需要标定方位、找准坐标，系统规划、累进实施，目标管理、量化考核。在强调硬件建设的同时，注重软件建设，为基础建设赢得时间，为交通参与者整体素质提升赢得时间，实现“积小胜为大胜，以空间换时间”的目的。

二要综合治理。城市治堵是项系统工程，有赖于政府、社会和公众之间的协作配合，有赖于城市自身功能定位、规模界限和发展特色的准确把握，做到行政、法律、经济、道德等手段并举，治车、治路、治人、治环境多管齐下，规划、建设、管理一体化推进，大中小城市一齐进入角色，宏观微观同时发力，硬件软件同时提升，实现交通需求与交通供给的平衡，交通管理与交通服务的对称。

三要改革推进。问题倒逼改革。面对体制性、机制性、保障性等问题，需要有逢山开路、遇河架桥，大胆尝试、积极探索的精神，加强顶层设计和整体谋划，注重城市交通规划、建设、管理改革的关联性、系统性、可行性研究。改革城市交通管理体制、机制和投融资体制、特许经营等关键问题，重构城市交通评估体系，破解交通拥堵和空气污染交汇、叠加的困局，全面建立符合城市特色的管理机制和保障体系。

四要市场办法。城市治堵采取市场办法，是根本出路所在。运用市场办法调控停车收费、征收交通拥堵费、机动车使用税费，统筹平衡停车与行车、中心城区与外围区域、个体机动交通与公共交通方式的关系，提高公众出行成本意识，引导人们合理选择出行方式，同时抑制上路小汽车的过快增长。

二、摸准城市交通拥堵节点，实行全面布局

城市交通拥堵成因既有规划上的缺陷也有建设上的滞后，特别是基础设施建设与投入的长期性、滞后性，决定了对城市现状、未来发展，需要进行整体式、全方位布局。

一是“两先行”：即交通规划和交通供给先行。城市交通规划决定着城市交通发展走向。以城市交通规划引领城市规划，推进城市空间和功能布局的合理。要及时修编城市总体规划，加强交通专项规划协调与反馈。合理构建城市组团，建设完善配套设施。均衡布局交通，避免交通量过于集中，减少中心城区交通压力。控制土地开发强度，确保与交通保障设施相匹配。建立健全交通影响评价机制，提高公众与权威机构的参与度。通过交通需求管理，控制交通总量，调整交通供需矛盾。提高路网承载能力是加大城市交通供给的基本措施。强化城市规划建设，加强快速通道建设，构建合理路网，使城市道路网等级级配合理、科学。疏通瓶颈点和“断头路”，解决与各主干道之间的接驳问题，形成交通微循环。全力打造人性化慢行交通系统，创造良好慢行交通环境。

二是“两提速”：即停车场（库）和换乘区建设要提速。城市停车不仅仅是城市交通问题，也是城市管理问题。通过深挖潜力、扩大容量等手段解决停车位过度紧缺的问题，确保停车规划与城市规划对接，保证路外停车场预留用地。制定停车场（库）建设优惠政策，建立集建、管、用于一体的停车政策体系，逐步扶植停车产业发展。严格执行新颁发的城市建筑工程停车场（库）设置规则与配建标准，确保新建项目停车设施配建数量。开展老旧小区改造，增加停车设施。继续全面清理停车设施被挪用问题，盘活现有停车资源。高度重视换乘区建设。换乘区是中心城区交通的“解压阀”、“缓冲带”。在大中城市以及旅游城市的城乡结合部、景区及其他重点部位规划、建设换乘停车场，从外围开始逐级疏导车流，减少中心城区交通流量，以局部土地利益换取城市交通顺畅，同时，为限行、禁行包括限购以及征收交通拥堵费奠定基础。注重公共交通与铁路、公路、民航等之间的快速转换，并多方式接驳最后一公里，实现零距离换乘、无缝衔接的绿色、低碳出行目标。

三是“一优先”：即落实公交优先战略。发展公共交通是城市交通治堵的基本策略。加快建设以轨道交通和大容量快速公交为骨干，地面公交为主体，快线、普线、支线相协调的多层次公共交通网络。进一步完善公交优先配套设施，包括线网、场站设施、专用车道网、道路优先权、加强监管以及合理票价、降低换乘区驻车费用等，提高公交吸引力。把发展公共交通作为为民服务的“试金石”和治堵的硬性任务，通过三至五年努力，使城市公交分担率达到40%以上，核心城区公交分担率在60%以上。

三、瞄准制约城市拥堵难点，力求深度破局

随着城市治堵工作的不断深入，现行的交通管理体制、机制问题越来越不适应现代城市交通治理的需要和需求，也越来越影响城市形象和交通畅通。解决这一矛盾需要解放思想、爬坡迈坎、攻坚转型、释放活力。

一是着力破解体制机制难题。缓解城市交通拥堵、实现城市交通管理的可持续发展，必须冲破思想观念障碍，打破利益固化藩蓠，着力解决当前城市交通管理职权交叉、多头管理、效率不高的问题。抓住正在实施的地方深化行政体制改革之机，借鉴深圳等一线城市交通管理改革经验，重新审视城市交通管理的主体问题、定位问题、职责问题，将城市交通管理权集中和交通执法权分离，属于服务型、关联性的职责，从行政执法管理部门或相关职能部门中剥离出来，建立集交通规划、交通工程、停车管理、公共运输以及交通控制诱导、交通信息服务为一体的综合管理体制，形成体制上的合力，机制上的张力，体现高效集约的管理水平，真正使城市交通管理回归本源。

二是广泛研究经济杠杆运用课题。经济杠杆是世界上大多数城市控制小汽车进入中心城区的基本手段，也是抑制小汽车过度增长的有效方法。经济杠杆在城市交通管理中，主要体现在“三增一降”上。“三增”，即差别化停车收费、机动车使用税费和征收城市交通拥堵费的增加。实行差别化停车收费政策，在特定路段、时段甚至区域，提高停车收费标准，通过价格来调节车辆停放，让停车费用真正体现所占用的高昂的城市土地成本和管理成本，提高专用停车场（库）利用率，减少小汽车使用频率，挤压外埠车辆对中心城区的压力。增加机动车使用税费，按照“多开多缴税、少开少缴税”的原则，有效遏制小汽车的快速增长。在治堵措施尚未用至极致和改革没有到位的情况下，应慎重推行征收交通拥堵费，因为推行差别化停车收费政策本身已增加了车辆使用成本。“一降”就是要降低乘坐公共交通的费用，包括降低地铁附近的停车费，增加公交吸附力，避免间接增加公众出行成本而成为新的堵点。

三是倾力解决交通秩序混乱问题。治堵先治乱，治乱先治违，治违须严管。从国内外一些先进城市经验来看，通过严格而科学的管理以及提高公民素质改善城市交通，远比新建道路和拓宽街道更为重要。交通执法管理部门要有打“攻坚战”的冲劲，打“持久战”的韧劲，更要有打“堡垒战”的狠劲，对人民群众深恶痛绝的交通陋习、严重危害交通安全、影响交通通行的交通违法行为，要以“壮士断腕”的决心和勇气进行整治。要适时开展专项整治，加大对特权车的查处力度，使整治工作当其时、适其势、见其效。城市交通秩序整治不可能毕其功于一役。要建立科学的评估、考核机制，推动城市交通秩序管理的常态化。建立社会化、专业化的交通安全宣传教育体系，将交通参与者交通违法行为纳入诚信系统，不断提高公众的交通安全意识和法规意识，有效助推交通秩序严管严治，引导公众低碳出行、文明出行。

四、认识城市交通规律重点，有效掌控全局

城市交通是复杂而又庞大的系统工程，除加强基础设施的投入和使用外，更重要的是要运用科学的理念、科学的方法、科学的手段，加快建立与科技管理系统相匹配的工作机制与服务管理模式。

一要有科学的管理理念。城市交通拥堵是城市化进程中不可回避的问题，它必然会引发城市交通供需矛盾的强烈碰撞和对传统管理模式“硬壳”的激烈撞击。树立科学的管理理念，最根本的一条，就是在制定交通规划、交通政策和交通需求管理时，始终做到重民本意识，轻物本思维，多考虑公众利益，少考虑个体利益，多限制公车使用，少限制私车拥有，多运用经济杠杆，少采用行政手段。城市交通有其固有的规律，应认识、把握、遵循规律，并善于借鉴国内外城市治堵成功的经验，避免城市治堵走弯路，减少资源的浪费和时间的延误。

二要有科学的交通组织。交通源点分布不均衡、交通流不稳定、交通结构复杂、人车相互干扰等因素导致了我国特有的平面混合交通。要加强对海量数据的收集、分析、处理，提高交通组织科学性。运用现代监控、诱导以及通信技术，合理调节交通流、减少交通集散点等对道路交通的影响，均衡重点区域交通流时空分布，缓解道路交通拥堵。通过优化道路断面、强化路口渠化、实时调整信息配时等精细管理，以及组织区域性单向交通、实施潮汐车道和可变车道、采取禁止通行等有效措施，实行条块交通组织的有效衔接，减少交通冲突点，充分挖掘时间和空间潜在资源，提高道路通行能力和效率。

三要有科学的交通诱导。由于城市交通管理利用现代科技手段相对滞后，服务公众的能力较低，增加了无效交通流和公众的出行成本。要在大交通的框架内，充分运用信息技术、计算机技术、自动控制技术、通讯技术，整合、集成、完善城市交通综合管理信息平台，改善人、车、路等运输子系统间的互动关系，增进整个系统的安全、效率与及时性。通过对城市交通的动静态信息进行及时、准确的采集、传输、分析与发布，完善公众交通信息服务系统，直接支持城市交通信号配时优化、均衡城市路网交通负荷，帮助公众缩短出行时间、减少无效出行。

五、把握城市治堵组织要点，形成会战格局。

一要强责任落实。国外学者曾说过，“城市是决策的结果，而不是规划的结果。”要进一步明确市、县两级政府是城市治堵的责任主体，只有政府直接对城市拥堵的深层次问题进行问诊、号脉、开方、治疗，城市治堵才有出路。要建立第三方评估体系，通过严格、科学、合理的考核和评估，推动和推进城市治堵工作的不断深入和深化。

二要重协调机构。当前，浙江省城市治堵处于全面深化阶段，单靠某一个或几个部门往往力不从心，步履维艰。省市两级城市治理交通拥堵领导小组及其办公室要进一步发力，做到科学规划、总体设计，统筹协调、整体推进，并狠抓落实，让城市治堵工作在健康的轨道上良性循环，可持续发展。

三要建协作机制。协作就是战斗力。协作的基础就是要清晰各层级、各部门的治堵职责，特别要确定主管职能部门，做到不回避矛盾，不打糊涂仗，克服治堵工作“短板”，打好治堵工作“组合拳”。加大对重污染车辆、乱停乱放、占道施工、门前设摊、公车私用等违法违规行为的查处力度。要通过借助高等院校、科研院所等机构的人才和科研优势，加大城市间交通管理经验的交流等，不断提高城市治堵能力和专业化水平。

四要用社会力量。城市治堵，人人都应参与，人人都可评说，人人都是专家。要畅通民意、民情渠道，将群众反应强烈的问题作为整改的“穴位”，不断扩大群众参与面。广泛动员社会力量，壮大志愿者队伍，实现治堵工作社会力量的最大化。充分挖掘学校、医院和商贸中心等沿街企事业单位的治堵潜力，缓解城市交通拥堵的整体压力。

［1］交通运输部道路运输司.城市交通拥堵治理实践［M］.北京：人民交通出版社，2013.

［2］杨涛.城市交通的理性思索［M］.北京：中国建筑工业出版社，2010.

［3］张红缨，张诗雨.国外城市治理变革与经验［M］.北京：中国言实出版社，2012.

［4］仇保兴.城镇化与城乡统筹发展［M］.北京：中国城市出版社，2012.

（责任编辑：常洵）

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2013-01-16

潘省橡，浙江省公安厅交管局调研员。