浅谈“增量改革”与“警务善治”——关于深入实施“警务广场”战略的探索与思考

□梅旗华

（湖州市公安局，浙江湖州 313000）

浅谈“增量改革”与“警务善治”
——关于深入实施“警务广场”战略的探索与思考

□梅旗华

（湖州市公安局，浙江湖州 313000）

当前和今后一个时期的警务改革，要以“增量改革”为指引，由“控制管理”向“服务管理”转变，由“单一型管理”向“多元合作型管理”转变，由直接微观管理向直接间接相结合管理转变，由强调工作执行向过程与结果并重转变。要实现“警务善治”，必须让警务工作更加契合“善治”的八大要素，即“法治、参与、公正、透明、责任、效率、稳定、廉洁”。

“增量改革”；“警务善治”；新公共管理；“警务广场”；民意导向警务

一、关于“增量改革”与“警务善治”的解读

“增量改革”是我国著名政治学者俞可平关于“增量民主”（incremental democracy）理论改革方式的论述①。“增量改革”的实质，是指在不损害公民政治利益的前提下，倡导政府和公民在政治生活、经济生活和社会生活中的各个方面进行建设性合作，最大限度地增加利益总量，使公民在改革中获得更多的好处，确保改革效果的“帕累托最优”②。“增量改革”强调不断积累改革的“存量”，以点带面进行改革创新，即在局部探索改革积累实践经验后，再在更大范围内推广。

“善治”（good governance）是时下欧洲新公共管理理论③的核心概念和基本价值取向，其内容包含了重价值而非效率（即公平正义等）、服务导向、多中心治理、官民协作、“合作主义”等民主内涵，通过治理（governance）达到公众利益最大化的“善治”状态，来取代传统行政的统治（government）状态。“警务善治”是公安机关与人民群众对社会治安的合作管理，是公安机关与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态。

从中国警务改革历程来看，以民意导向为核心的警务改革模式是当前我国民主政治“增量改革”过程中迈出的具有代表性和实践意义的重要一步。根据“增量改革”的逻辑思路，在民意导向警务改革取得阶段性成效的基础上，坚持民意导向警务改革不动摇，进一步广泛听取民意、汲取民智、凝聚民力，全面提升公安机关与人民群众对社会治安的合作管理，其最终目的就是实现“警务善治”。

二、民意导向警务改革的探索实践与现实意义

在当前中国政治社会体制改革创新的大环境下，公安工作必须走出传统的既定模式，在实践探索中寻求新的发展方向。2009年以来，笔者所在的吴兴区分局根据湖州市公安局实施“警务广场”战略的决策部署，坚持以民意为工作导向，大力改革传统警务工作体制和机制，全面构建民意导向型警务新模式，探索实施了一批具有实践意义的民意导向警务改革措施，有力推动了公安工作科学发展，有效促进了社会和谐稳定。主要做法有：一是着力推进警务决策民主化。坚持问计于民，问需于民，依托“警务广场”，开展各类广场警务活动，推出警务民生热线、高校“警务e广场”、吴兴公安微博等交流平台，搭建常态联系服务群众的固定平台。推行“警情、民情、舆情”的“三情”周报，为分局党委和基层单位提供工作决策参考，真正使民意进入警务决策。二是着力推进警务管理民主化。按照民意导向警务“一大体制、八大机制”模式，组建警察公共关系机构，搭建“警务广场”实体平台、流动“警务广场”，大力开展优化社区警务“六员三队”工程建设，推行社区民警周四固定活动日、“平安月报”、“所长服务日”、高校“警务广场”等一批具有实践意义的做法，创新实施“万千百”工程，积极构建平安志愿者等警务共同体，真正把民意纳入警务运行全过程。三是着力推进警务监督民主化。大力实行“阳光警务”，在全市率先推出行政案件公开处理和案件回访制度，最大限度地公开办案过程与结果。畅通群众投诉监督渠道，建立群众投诉办理制度，面对面听取群众骂声、回应质疑声，做到“事事有回音、件件有着落”。四是着力推进队伍管理民主化。委托第三方民调机构开展民意评警，将基层所队年度综合考评中群众安全感满意度分值比重从5%提升到51%，让群众真正掌握“发言权”。实行基层所队长民意测评末位问责制，共有4名中层领导因测评列末位被降级或免职，给队伍建设带来极大推动。

实践证明，以民意导向为核心的“警务广场”战略，坚持以群众工作理念为统揽，有效保障了广大人民群众对公安工作的知情权、参与权、表达权和监督权，刑事案件总量、涉警信访和民警违法违纪案件连续三年大幅下降，全区群众安全感、满意度稳步上升，得到了广大人民群众的大力支持和拥护。可以说，在“警务广场”战略统领下的民意导向型警务模式，推动了全国公安机关警务机制的创新改革，为“第五次警务革命”提供了方向性的选择。笔者认为，坚定实施“警务广场”战略，坚持民意导向警务改革不动摇，进一步强化民意警务的“增量改革”，既是符合社会治安管理的现实需要，也顺应了警务改革发展的潮流。

（一）深化民意警务“增量改革”，是贯彻落实党的十八大精神的重要内容。“得民心者，善治警察”。警务民主是社会主义民主的组成部分，是社会主义民主政治对公安工作的客观要求。党的十八大报告强调：“必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。”目前，我国改革已经进入攻坚期、深水区，人民群众日益迫切的安全需求与相对落后的社会治安管理方式的矛盾日益突出，在刑事案件高发、社会矛盾和民生问题凸显的现实背景下，进一步牢固树立群众观点、群众路线，加大群众参与社会治安管理力度，以民力为支撑深化警务改革工作，既是更好地保障人民权益，解决当前一系列治安、民生问题的有力举措，也是落实社会治安综合治理方针，推动和谐社会建设的重要途径，更是提高党的执政能力、巩固党的执政地位的本质要求。

（二）深化民意警务“增量改革”，是实现社会治安公共管理的必经途径。第四次警务革命认为，犯罪产生的根源在于社会，社会治安事业是社会公众的事业。从新公共管理的角度来讲，社会治安管理既是政府为社会提供的公共服务，同时也需要公民自身的积极参与。近年来，公安机关不断地推动治安工作社会化，但成效依然不明显，其主要原因是，在思想理念上，仍然把社会力量定位为治安管理的一种辅助力量；在实际操作中，公安机关行政控制色彩较浓，社会力量参与治安管理的主动性、积极性得不到充分发挥，导致社会力量参与治安管理的效能低下，成效难以真正体现。只有动员和组织社会公众参与治安管理，才能取得社会治安管理的真正成效。因此，必须进一步加快社会治安管理参与主体的“增量改革”，激发社会应有的活力，通过多元主体提供更多的治安服务来弥补公安机关的不足，充分尊重和利用社会自身的发展与运行规律，切实替代现有强制性的社会治安行政管理方式。

（三）深化民意警务“增量改革”，是解决警务效能“瓶颈”的关键所在。“无增长改善论”是英国警务理论家约翰·安德逊关于警力配置的理论，其有三个要点：一是大幅度增加警察的开支是无益的；二是现代化不应该是警力高比值；三是社区警务是警力改革方向，以民众为警力后备，质量胜数量。由于当前犯罪总量的居高不下和犯罪手段的花样翻新，公安机关投入了大量的资金、大量的人力，但仍然存在经费严重短缺、警力严重不足等问题，社会治安形势依然复杂严峻。要实现警务资源的无增长改善，就必须深化民意警务的“增量改革”。通过完善警务工作机制、优化警力配置、加强社会群防群治等，实现“警力配置最优、资源消耗最低、警务效益最大”的工作目标。

三、“增量改革”理论指引下“警务善治”的方向选择

当前和今后一个时期的警务改革应以“增量改革”理论为指引，从以下几个方面寻求发展创新的方向。

（一）在警务理念上，由“控制管理”向“服务管理”转变。社会治安管理不仅是管理行为，更重要的是服务行为。要切实改变“控制管理”理念，按照“在管理中提供有效服务，在服务中实现良性管理”的思路，进一步加快警务工作中的服务内涵建设，加快形成源头治理与动态管理相结合的社会治安管理机制。

（二）在管理主体上，由“单一型管理”向“多元合作型管理”转变。广泛引进合作和竞争机制，让更多的行业、部门以及社会组织加入到提供治安服务的行列，实现社会治安管理主体由公安“单一型”管理向政府、公安、社会组织、公众等“多元合作型”管理转变。

（三）在管控模式上，由直接微观向直接间接相结合转变。努力转变传统社会治安管控模式，让警务工作从繁乱复杂的日常事务中解脱出来，实行直接间接相结合、宏观微观相统一的管理模式。在专业领域，公安机关要一手抓，实行直接微观式管理；在可以由社会组织承担的领域，公安机关要敢放手，实行间接宏观式管理，主要是起到规划者、协调者、监督者的作用。

（四）在控制机制上，由强调工作执行向过程与结果并重转变。强化对社会治安管理的跟踪和监督控制，是衡量社会治安管理是否取得成效的重要指标。应实行社会治安管理的绩效目标管理控制，即确定组织和个人的具体目标，并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估，既要注重管理过程中对政策法律制度的维护，也要注重对结果的关注。

四、“增量改革”理论指引下实现“警务善治”的思考

俞可平在《善治与合法性》一文中指出，善治必须具备“法治、参与、公正、透明、责任、效率、稳定、廉洁”八大要素④。因此，要实现“警务善治”，就必须让警务工作更加契合“善治”的八大要素。

（一）坚持党政领导，提升警务工作的法治性。党的十八大报告强调：“必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，加快建设社会主义法治国家。”公安工作是党委、政府工作的重要组成部分，只有将公安工作置于党委、政府的工作大局中来考虑、来谋划，才能确保公安工作的合法性与正确性。因此，要坚持党委、政府的统一领导，充分调动社会各方面的力量，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治安管理体系，实现社会治安管理效能的最大化。

（二）坚持警务合作，提升警务工作的参与性。在民意导向型警务模式下实现警务活动社会化，就必须充分挖掘社会资源，打造最广泛的警务共同体。实践中，既要依托群防群治队伍、“公调对接”律师等载体，进一步壮大平安志愿者队伍，调动广大群众参与社会治安管理；也要立足本地优势资源，聘请医学、物理、电子信息等方面的专业人才参与警务共同体建设。此外，各类大型活动安保业务可以探索市场外包，由公安机关负责指导，切实减轻非警务活动造成的警力浪费。

（三）坚持规范执法，提升警务工作的公正性。要牢牢把握公平公正、及时高效的原则，坚持实体公正与程序公正并重，努力在提升公安机关日常执法公正、执法效率上下功夫。执法主体方面，要以新刑事诉讼法颁布实施为契机，通过执法培训、岗位练兵、跟班轮训、网上学法等方式，切实提升全警执法水平。执法考评方面，要认真总结执法质量考评工作经验，拓宽考评范围，细化考评标准，强化日常考评、实绩考评，推动执法质量考评工作向纵深发展。执法监督方面，要严格落实执法过错责任追究制度，进一步完善责任追究措施，切实强化执法问责纠错力度。

（四）坚持警务公开，提升警务工作的透明性。深化警务公开，推动“阳光警务”，进一步建立完善民主监督机制，是深化民意导向警务改革的重要组成部分。要坚持以“公开为原则、不公开为例外”的工作要求，围绕机构职能、警务决策、办证办事、执法办案、干部人事管理、内部事务、基层警务、重大突发案（事）件等各个方面，进一步加大警务公开的广度和深度，全力打造“阳光警务”，不断扩大公众的知情权和监督权。

（五）坚持服务导向，提升警务工作的责任性。要坚持“寓管理于服务”的工作理念，摈弃以往生搬硬套、按部就班的做法，在理性执法、和谐执法中最大限度地为广大人民群众服务。实践中，可以积极探索在外来人员集中居住区实行“警务室+服务中心”、“警务室+物业公司”等管理模式。要拓宽服务途径，探索信息化条件下的为民便民服务举措，进一步加快“警务e广场”平台建设，对涉及治安、户政、消防、交管等部门的行政许可项目，探索建立网络审批审核制度，积极推行“预约式、一站式”等服务方式，简化流程，开通“绿色通道”，努力实现服务项目“零积压”。

（六）坚持科学评估，提升警务工作的效率性。坚持将民意作为公安机关决策的重要依据，进一步建立健全民意收集、研判、决策、反馈的工作流程，落实重大事项决策社会征询、专家论证、听证公示等制度，把公安工作与人民群众需求、上级决策要求有机结合起来，使警务决策更切合客观实际、更合乎民意。同时，要充分发挥纪检、督察部门的作用，采取抽查、现场督查等方式，强化对各项具体警务工作的督导检查，切实提升警务效能。

（七）坚持防控建设，提升警务工作的稳定性。要把深化平安建设，完善立体化社会治安防控体系作为推进民意导向型警务改革的基础工程，坚持“少发案、多破案”工作理念，通过做强专业队伍、加大视频监控建设、发动社会力量参与等，提高社会治安防控能力。要把社区警务作为深化民意导向警务改革的主战场，充分发挥社区警务联系群众最密切、服务群众最直接、组织群众最前沿的作用，将社区警务植根于民生、服务于民生。要深入实施情报信息主导警务改革，积极适应信息社会和网络时代的特点，加快推进公安信息化建设，深入实施科技强警战略，着力提升信息化、动态化条件下公安机关的核心战斗力。

（八）坚持核心引领，提升警务工作的廉洁性。深化民意导向警务改革离不开一支思想过硬、作风优良的队伍。实践中，要以全党正在深入开展的群众路线教育实践活动为主线，切实解决好权从何来、权为谁用、为谁执法、如何执法等问题，强化全警“奉公守法、清明廉洁”意识，促进警务工作的廉洁性。

注释：

①参见俞可平《增量政治改革与社会主义政治文明建设》，载《公共管理学报》2004年第1期。

②“帕累托最优”（pareto optimality），也称为帕累托效率、帕累托改善，是博弈论中的重要概念。

③新公共管理理论（new public management，NPM）是20世纪80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政管理理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主要指导思想之一。

④摘录于俞可平在复旦大学社会科学高等研究院于2010年7月3日举办的“善治与合法性”国际学术研讨会上的发言。

[1]金伯中.警务广场——民意导向型警务新模式[M].北京：群众出版社，2011.3.

[2]俞可平.敬畏民意[M].北京：中央编译出版社，2012.3.

[3]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.9.

[4]王大伟.理想警察[M].北京：中国人民公安大学出版社，2011.6.

[5]周国雄.公共政策执行力与利益群体[M].上海：华东师范大学出版社，2008.7.

[6]王智军.警察的政治属性[M].北京：社会科学文献出版社，2009.2.

（责任编辑：王玉叶）

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1674-3040（2014）01-0036-04

2013-11-30

梅旗华，中共浙江省湖州市吴兴区委常委、湖州市公安局吴兴区分局局长。