浅谈排污权交易与水权交易的启示

童碧云

（宁波原水集团有限公司原水管道分公司 浙江宁波 315000）

我国水资源总量28000亿m3，居世界第四位，但人均水资源只有2300m3，仅为世界平均水平的1/4，淡水资源贫乏。目前国内资源型缺水、工程型缺水、水质型缺水同时存在。水资源的稀缺程度加剧了水资源制度方面的变革。

党的十八届三中全会作出了全面深化改革的总体部署，在“加快生态文明制度建设”中，明确提到“发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度”。

排污权交易相对于水权交易，虽仍处于探索阶段，但起步较早，成功案例相对较多，对我国水权交易的发展有一定启示作用。

1 水权交易

水权交易是指通过市场机制来配置水权、根据供求关系调节水权供需的一种交易机制，是水权拥有者出让全部或部分水权而潜在的水权需求者买进全部或部分水权的行为。

水权交易的实施基于水资源稀缺的大背景。国外水权交易最早起于美国，1978年实施第一宗水权交易，其后智利、澳大利亚等越来越多的国家相继实施。国内水权交易最早起于浙江，2000年金华的东阳市和义乌市签订了有偿转让用水权的协议，义乌市用2亿元向东阳市购买5000万m3水资源的永久使用权。

国内水权制度建设目前总体较为滞后，水权交易仍处于实践探索阶段。

2 排污权交易

排污权交易是在总量控制前提下，政府赋予企业一定的排污配额，并允许排污配额在市场上进行交易和转让，在控制污染物总量的同时，实现排污配额的优化配置，降低污染控制成本，保护和改善生态环境。

排污权交易的实施基于环境容量紧缺的大背景。国外排污权交易最早起于美国的20世纪70年代，其后在世界范围广泛采用，澳大利亚、加拿大、新加坡、德国、日本等均有成熟案例。国内水权交易最早起于上海，1987年对黄浦江上游水污染物排放正式试行有偿转让，之后浙江、江苏、重庆、湖北、天津、黑龙江、湖南、陕西、广州等陆续开展交易实践。

实践证明，排污权交易对于改善环境、优化资源配置具有显著意义。目前，国内排污权交易制度还处于实践推进阶段。

3 排污权交易于水权交易的启示

水权交易和排污权交易在生态文明制度建设中的重要性和迫切性方面极为相似，两者均为总量控制下的资源优化配置，又同处探索阶段，同样存在法律法规欠缺、理论研究薄弱、交易体制待完善、案例实践不充分等问题。

排污权交易之于水权交易，起步较早，国内排污权交易发展20多年来，在法规建设、市场构建、交易规则制定、监测能力提升、市场监督等多方面累积了一定经验，涉及内容广泛。本文仅就其中部分与水权交易具有共性、可以借鉴的经验于水权交易以启示。

3.1 法律法规方面

法律层面，水权和排污权均没有被赋予明晰的法律地位。

实践证明，地方政策法规可以灵活、迅速地构建交易的基本框架，在无上位法的情况下尤其重要。但国内现有关于水权交易的地方法规极少，相对制约了水权交易的发展，此方面可借鉴排污权交易的地方法规模式。

当然，排污权交易发展过程中，地方法规的不足也有所体现，如地方法规无法对排污权交易中的法律问题进行规范、地方立法的效力等级较低、地方法规缺乏纠纷解决机制与责任界定、容易造成地方政府管理混乱等。这些问题在今后水权交易的实践中可有所参鉴完善。

3.2 交易市场方面

3.2.1 市场准入

市场准入规则是规范交易市场的前提。

排污权交易在市场准入方面，部分地区对企业的准入实行了明确限定，如《太湖流域主要水污染物排污权交易管理暂行办法》，规定有6类排污单位不得购买新增排污指标，包括非合法的排污单位、不符合产业政策的、被列入污染限期治理的、有重大环境违法行为的、被实施挂牌督办的、按要求提交材料或者申报材料不实的。

水权交易的市场准入规则尚无系统实践，现有的取水许可制度，只能看作一种行政管理方式而不是严格意义的水权。取水许可制度在水资源总量控制和许可审批方面有严格规定，但均为行政管理要求，不涉及对交易企业本身的限制，规则制定上可参考排污权交易的市场准入原则。

3.2.2 初始分配

水权交易和排污权交易的初始分配是两项制度建立的基础，也是重点难点。

排污权与水权交易的初始分配同处探索阶段，但已有成功案例。现阶段实践主要有无偿分配模式、有偿分配模式及混合分配模式。

目前水权交易初始分配的相关研究较少，案例不多，现有的分配方式多为以行政分配为主，拍卖等市场行为应用极少，不利于水权交易一级市场的健康运行，其在实践阶段可参考排污权初始分配的多种分配模式，并结合水资源特点优化完善。

3.2.3 交易平台构建

交易平台是水权、排污权交易的场所和保障。

国内水权交易平台尚未系统构建。目前的水权交易基本通过政府作为中介完成的，其平台构建可借鉴排污权交易平台的构架。成熟的交易平台多实现平台和行政管理的分离，目前排污权交易平台仍存在以政代企的情况，水权交易平台在构建时应相应改善。

同时，现有排污权交易机制的探索内容已涵盖交易管理办法及实施细则、资金收支管理办法、交易价格规定、电子竞价规则、交易审核规则、储备管理办法、交易电子管理体系等。上述排污权交易机制的试行对今后水权交易平台的构建有所帮助启示。

3.3 其他经验方面

3.3.1公众参与

公众参与是社会民主理念的体现和扩展，是资源保护长效机制的基础，国外现已广泛重视。公众参与机制能起到社会监督、确保公众权益等作用，是排污权交易和水权交易得以有效实施的根本保障。

水权交易以水权为交易客体，交易客体的特殊性决定了公众参与其中的必要性。水权交易中的公众参与可采用公众咨询、协商、听证等形式，参与贯穿于交易的前期、过程和后期监督全过程，以增强交易市场的透明度，确保有限水资源的合理优化配置。3.3.2国际合作

国内排污权交易的国际合作项目多有实践。1997年北京环境与发展研究会与美国环保协会协作，以本溪与南通两市为例，对排污权交易的立法与管理进行共同研究；2001年山西省政府与亚洲开发银行合作，实施二氧化硫排污权交易。

实践证明，国际合作引入国外成熟的交易经验，对国内排污权交易的推进具有积极作用。目前国内有关水权交易的国际合作项目相对缺乏，可实践性开展合作。

3.3.3 “热点问题”

美国开展排污权交易40多年，累积不少经验也暴露出一些问题，如“热点问题”，即排污权会导致污染集中于一点。传统的大型污染企业在交易中发现，向污染治理成本低的企业购买排污消减份额，比自身进行污染控制更节省成本，凭此大企业能够以较小的成本，达到污染总量考核的目的。由此，交易将导致污染集中于某些地区，从而违背环境正义原则。

水权交易同排污权交易，同样存在节约份额(水量)的转让，也存在大型高耗水企业购买低成本份额(水量)而导致部分高耗水集中的可能性，水权交易在之后的实践中需充分警示。

4 结语

水权交易作为现在及今后国内生态文明制度建设的发展方向，生态效益和经济效益显著，是水资源优化配置的有效途径，具有广阔的发展前景。

与水权交易同等重要和迫切，同为总量控制下资源优化配置的排污权交易，相对起步较早，其在法规制定、市场准入、初始分配、交易平台构建等方面的实践经验值得水权交易借鉴。当然借鉴不是简单效仿，而是采用科学的态度扬长避短。相信水权交易在参鉴排污权交易已有经验的基础上，结合国内水资源研究与实践成果，优化创新，定能寻得适合现有国情的水权交易发展之路。

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