我国社区卫生服务绩效管理的现状和问题及对策研究

高 星， 陈荃，雷行云，胡红濮

社区卫生服务是城市公共卫生服务体系和医疗服务体系的双重网底，为人民群众提供方便、快捷、经济、有效的卫生服务。大力发展社区卫生服务有利于推进城市医疗卫生服务体制改革，满足人民群众日渐多元的健康需求，在提高卫生服务的公平性和效率性，控制卫生费用增长方面有很大作用。社区卫生服务机构进行科学评估对提高社区卫生服务供给效率，促进社区卫生服务品质提升有重要意义[1]。我国2006年实施了以“深化改革、完善社区卫生服务绩效管理”为核心的一系列政策措施，政府对如何创新和完善绩效考核来提升社区卫生服务的质量和水平给予了高度关注[2]。2010年，卫生部和财政部联合印发了《关于加强基本公共卫生服务项目绩效考核的指导意见》，2011年7月，卫生部印发了《社区卫生服务机构绩效考核办法》，指导社区卫生服务机构有针对性地开展基层卫生服务，为社区卫生管理机构实施管理提供了科学依据。近年来，随着信息技术的蓬勃发展，通过信息技术优化社区卫生管理流程，创新管理机制的理念顺势而生。卫生部早在《全国卫生信息化发展规划纲要(2003—2010年)》中便提出将社区卫生服务管理推上信息化建设的前沿阵地[3]。充分应用信息化手段，支持社区卫生服务绩效管理的科学开展成为促进社区卫生服务管理模式创新和发展的新动力。

1 发展现状

1997—2000年，我国社区卫生服务处于起步阶段[4]，对绩效考核尚未形成关注。自2001年起，有关社区卫生服务绩效考核相关研究和实践开始出现，但数量极少。2006年，随着政府出台的一系列政策文件，社区卫生服务绩效考核开始快速发展[5]，近几年来各地对社区卫生服务绩效管理开展了积极的探索。

绩效考核分为人工考核和自动考核。人工考核出现在绩效考核的早期，主要是通过人工现场调研、记录、打分，得出绩效评价结果。随着卫生信息化的广泛应用，许多研究机构和社区卫生服务机构利用信息技术进行社区卫生服务绩效考核。有的探讨了系统综合集成法在社区卫生服务机构绩效考核评价中的应用效果，为社区卫生服务机构绩效考核评价方法提供实证分析依据[6]。有的比较利用信息技术和沿用传统汇总上报方法实施卫生人力绩效管理在人员工作效率、人员绩效考核科学性与人员绩效管理效率等方面的差异[7]。北京市东城区利用信息技术，实现了收支两条线下的人工与自动考核相结合的评价机制。上海闵行区在建立区域卫生信息平台的基础上，实现从基层业务人员到社区卫生服务机构的绩效考核自动化；长宁区依靠成熟的“区域医疗信息管理与交互平台”，建立了社区卫生服务中心综合评估体系和“六位一体”的质量控制办法，取得很好的效果[8]。武汉市江夏区社区卫生管理中心对中心相关人员进行自动化绩效考核，通过计算机自动按照绩效考核表，对每个团队甚至每个人的工作量进行统计，并自动计算出每个团队或每人每月的绩效考核的分值。中心管理人员每月对质量及真实性进行统计和抽样调查，根据各类人员考核标准和绩效结果发放绩效工资[9]。以上地区对社区卫生服务绩效考核的实践，在加强社区卫生服务机构管理，完善服务功能，充分调动医务人员积极性，提高服务质量和工作效率，体现社区卫生服务机构公益性质方面取得了很大的成绩，有力地促进了社区卫生服务工作的发展，为进一步实施绩效管理打下了良好的基础。

绩效管理是一个完整的管理过程，绩效考核是其中的一个重要环节。绩效管理从绩效计划开始，借助计划、指导、监督、反馈和控制等一系列的管理手段，发现机构中存在的问题并规划未来的发展，而绩效考核是对过去绩效的回顾和监督，对未来的考虑比较少[10]。目前，有学者已开展了社区卫生服务绩效管理的一些研究，指出绩效管理是一个过程性管理，侧重于信息沟通和绩效提高，伴随着管理活动的全过程[11]。在实践方面，部分社区卫生服务机构对绩效考核进行了结果反馈、通报等处理，对社区卫生服务绩效管理进行了积极的探索。

2 存在的问题

目前我国在社区卫生服务绩效考核方面积累了丰富的实践经验，并将信息技术应用于提升社区卫生服务绩效考核的过程中，有力地促进了社区卫生服务的发展。但是，在绩效管理方面还需要进一步深化和发展，在实施绩效管理中存在绩效目标不明确、考核方法不完善、绩效反馈不及时、绩效结果未有效利用等问题；绩效目标、绩效实施、绩效考核、绩效反馈以及绩效考核结果运用等环节未能有机结合，没有充分发挥信息技术的优势，没有有效促进社区卫生管理水平的整体提升和改进。

2.1 绩效目标不明确 绩效管理是实现社区卫生服务战略目标的工具，所关注的不仅是当前的绩效，更重要的是未来绩效的提高。它通过将组织战略目标层层分解到各个机构以及各个员工，实现组织战略目标、机构目标、个人目标的高度统一，从而确保组织战略目标的实现。部分地区社区卫生服务的绩效考核缺乏系统思维和战略支持，社区卫生服务机构往往从各自的工作内容出发，为了完成任务而完成任务，导致了机构目标与组织战略目标相脱离，难以达到绩效管理的预期效果[12]。

2.2 绩效考核的工具和方法不完善 绩效考核是绩效管理的核心，绩效考核工具和方法的科学性是绩效管理成败的关键因素。美国尤为重视绩效考核工具的准确性，通过美国国家CAHPS数据库与微软公司的合作，采集和存储了全国绩效管理数据，对比分析不同地区和时期的绩效基准，为制定绩效管理标准提供循证支持和结果反馈，保证了绩效考核的科学性[13]。而我国虽然开展了社区卫生服务信息化建设，但因缺少统一的规划，各社区卫生服务机构信息系统相对独立，系统之间很难进行数据共享，信息采集和应用较为困难[14]。在这种情况下，业务数据和管理数据无法汇总，满足不了管理者对全局宏观把握的需要，所以现有的考核工具和方法还不能满足社区卫生服务绩效管理的要求。

2.3 绩效反馈不及时 社区卫生服务绩效管理的最终目的是促进社区卫生服务机构改进绩效，及时进行绩效反馈。在社区卫生服务机构、上级管理部门以及社区群众之间实现绩效结果共享，才能帮助社区卫生服务机构及时发现问题和改进绩效，辅助上级管理部门有针对性地决策指导，提升社区居民的满意度。部分地区在进行社区卫生服务绩效考核时，忽视对绩效结果的获取与利用，在对绩效信息系统的设计中也仅侧重对考核的统计分析，对绩效反馈环节的设计研究还很不完善，影响了社区卫生服务绩效管理的质量。

2.4 绩效结果未能有效利用 目前部分地区仍单纯依靠人工方式对社区卫生服务机构进行绩效考核，并且多为主观打分和加权平均，耗费了大量的人力物力[15]。社区卫生服务机构的绩效考核结果应该作为卫生行政机构拨付财政经费的参考依据，但目前社区卫生机构经费多以按人头或服务范围进行拨付，没有有效利用考核结果。由于目前我国社区居民年龄结构不一致，有的社区老年居民人数偏多，有的社区青壮年居多。在现行的社区公共卫生经费拨付标准下，由于未将考核结果与当地实际情况紧密结合有可能导致“工作量越大，服务质量越低，绩效补偿经费越少”的现象[16]。

3 对策建议

3.1 加快向社区卫生服务绩效管理的转变 合理规范的社区卫生服务绩效管理是提升效率和服务质量的重要部分。绩效管理是一个完整的管理过程，涵盖绩效计划、绩效考核、绩效评价、绩效反馈、结果应用等几个部分。基于绩效管理理论，规范和创新社区卫生服务绩效管理流程，构建事前计划、事中管理和事后考核三位一体的管理模式，完善计划、监督、控制、反馈的方法和手段，才能真正实现社区卫生服务绩效管理的过程性管理。

3.2 以信息化促进绩效管理发展 社区卫生服务信息化建设对社区卫生服务绩效管理的发展具有重要的促进作用。发挥社区卫生服务信息化的支撑作用，一方面应围绕“六位一体”的社区卫生服务宗旨，建立社区卫生服务信息系统，采集和整合基本医疗、预防、保健、康复、健康教育服务的数量和质量信息，掌握社区卫生服务的基本运行状况，为数据的共享利用做准备；另一方面，应依靠现代信息技术，构建“结构性”的社区卫生服务管理平台，以个人健康档案为基础、家庭档案为单位、社区档案为范围，建立连续、完整、动态的个人健康信息数据库，以便满足居民对维护和促进健康的需要，提升社区卫生服务质量。

3.3 以信息化为基础完善指标体系 社区卫生服务机构承担的角色定位、业务范围、服务要求、服务人群较之以前有了很大的变化，其绩效管理涉及服务质量、服务数量、运行管理、满意度等多个方面，只有通过信息化的手段才能科学有效地完成指标体系的设计和利用。首先，指标体系的设计应与社区发展战略目标相一致，确保将社区服务人员目标、社区机构目标和社区组织发展目标紧密联系在一起，使整个组织形成强大的凝聚力，促进社区卫生服务组织战略的实现。第二，遵循定性指标与定量指标相结合的原则。对于定量指标，通过业务系统采集数据，预制相应的计算规则，自动对基本医疗服务和公共卫生服务中的定量部分进行评分，提高工作效率，降低绩效评分的主观性和错误率；对于定性指标，采取自评和他评相结合的方式，既考虑社区卫生服务机构自身的情况，又汲取行政机构、专业机构和第三方组织的建议，提高社区卫生服务机构绩效管理的客观性和全面性。

3.4 充分利用社区卫生服务机构绩效结果 绩效结果的应用是绩效管理循环过程中重要的部分，社区卫生服务机构绩效结果的应用体现在两个方面：一方面，以绩效结果促进绩效改进。包括：(1)通过分析比较绩效结果，了解社区卫生服务工作现状，督促绩效得分较低的机构找出不足，改进工作方法；(2)通过分析绩效结果数据中的相似趋势，挖掘业务和管理数据中隐含的内在规律；(3)通过分析绩效结果中的异常情况，验证绩效考核方法的科学性和准确性，利用先进的技术完善考核方法。另一方面，将绩效结果作为卫生行政部门向社区卫生服务机构拨付财政经费的依据，秉持“因地制宜”的原则，根据社区卫生服务机构辖区内的经济发展水平、服务人口数量、年龄结构与提供的公共卫生服务项目、数量、质量以及成本，在相关指标绩效考核的基础上核定补助经费。

1 朱晶佳.社区卫生服务绩效管理问题研究[D].南昌：江西财经大学，2009.

2 彭迎春，苏宁，陈琦，等.基于工作分析的社区卫生服务机构岗位绩效考核构想[J].中华医院管理杂志，2009，25(2)：110-113.

3 卫生部.关于印发《全国卫生信息化发展规划纲要2003—2010年》的通知[EB/OL].(2003-04-14)[2014-03-12].http://www.moh.gov.cn/mohbgt/s6693/200804/23876.shtml.

4 李长明.新医改环境下我国社区卫生服务发展的回顾与思考[J].中国卫生政策研究，2010，3(2):1-6.

5 李想，景琳.我国社区卫生服务机构绩效考核发展研究[J].中国卫生事业管理，2011，28(1):11-14.

6 李晓惠，金新政，卢祖洵，等.系统综合集成法在社区卫生服务机构绩效考核评价中的应用[J].中国全科医学，2006，9(15):1301-1303.

7 李哲，沈伟珍，武桂英，等.利用信息技术实施卫生人力绩效管理评价[J].中国初级卫生健，2010，24(9):3-4.

8 陈开红，杨桦，陶丽丽，等.北京市朝阳区社区卫生服务机构绩效考核的实践与思考[J].中国全科医学，2009，12(23):2187-2188.

9 胡成华.利用信息化开展社区卫生绩效考核[EB/OL].(2012)[2014-02-19].http://www.docin.com/p-595053678.html.

10 李业昆.绩效管理系统研究[M].北京：华夏出版社，2007：6-10.

11 鲍勇.社区卫生服务绩效评价[M].南京：东南大学出版社，2009：251-265.

12 王留明，喻娟.PDCA循环在社区卫生绩效管理中的应用[J].当代医学，2013，20(21):16-17.

13 Advancing Excellence in Health Care.CAHPS Database[EB/OL].(2012-05-11)[2014-03-20].https://www.cahps.ahrq.gov/CAHPS-Database.aspx.

14 张开金.社区卫生服务信息化管理[M].南京：东南大学出版社，2010：10-14.

15 尤川梅，王芳，姚楠，等.我国社区卫生服务机构绩效考核中的问题分析[J].中国卫生政策研究，2011，4(2):40-44.

16 陈虾，陶红兵，罗乐宣，等.国内外社区卫生服务经费分配与绩效管理体系的情况和分析[J].中国全科医学，2011，14(16):1763-1769.