抓住国家战略转型机遇 推进龙江林区发展方式转变——对“大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划”的思考

张效廉

（中共黑龙江省委宣传部，哈尔滨 150001）

领导论坛

抓住国家战略转型机遇 推进龙江林区发展方式转变
——对“大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划”的思考

张效廉

（中共黑龙江省委宣传部，哈尔滨 150001）

大小兴安岭林区是我国维护生态安全的重要屏障，必须把握国家战略转型发展的机遇，发挥大小兴安岭林区生态功能作用，推进林区发展方式转变，加强生态保护，维护国家生态安全。要大力发展林下经济产业，大力发展林区深加工产业，大力发展新兴非林产业；创新体制，切实增强林区发展活力；改善发展环境，加大林区科学发展政策支持力度。

生态保护；经济转型；创新体制；林业产业

大小兴安岭林区是我国面积最大、森林积蓄量最多、国有林业最集中的森林生态功能区，是我国维护生态安全的重要屏障。大小兴安岭抵御着西伯利亚寒流和蒙古高原旱风的侵袭，使来自东南方的太平洋暖湿气流在此涡旋，为东北平原、华北平原营造了适宜的农牧业生产环境，庇护了全国1/10以上的耕地和最大的草原，是黑龙江、松花江、嫩江等水系的重要发源地和水源涵养区，为中下游地区提供了宝贵的工农业生产和生活用水，大大降低了旱涝灾害发生几率。林区具有森林、草原、湿地等多样的生态系统，适生着各类野生植物近千种、野生动物300多种，是我国保护生物多样性的重点地区，在国家生态保护总体战略中具有特殊地位。同时，林区丰富的植被资源使其成为我国重要的碳汇区，在吸收二氧化碳、减缓气候变暖方面具有重要作用。对于我国积极应对全球气候变化，践行与发展水平相适应的国际义务，赢得更大发展空间，树立负责任大国形象等方面，发挥着重要作用。

经过近60年的高强度开发，大小兴安岭林区可采资源逐步枯竭，整体生态功能退化，林业经济逐渐萎缩，林区社会发展陷入困境。大小兴安岭林区生态保护与经济转型迫在眉睫。在此背景下，国家出台了《大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划(2010－2020年》，黑龙江省委、省政府从省情实际出发，提出以改革开放作为发展动力，以大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划等“五大规划”为全面深化改革的切入点，充分利用国家的政策支持，完善改革举措，抓好体制机制创新，形成政策叠加效应，牵动黑龙江改革发展向纵深推进。

1 加强生态保护，维护国家生态安全

建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。党的十八大把生态文明建设与经济、政治、文化、社会建设并列纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，把生态文明建设摆在更加突出地位，绘制了建设美丽中国的美好蓝图。大小兴安岭林区是我们国家北方的重要生态屏障，保护着东北、华北两大平原和内蒙古草原不受风沙的侵蚀，在维护国家生态安全、应对气候变化等方面具有不可替代的作用。

1.1 把林区生态保护作为维护国家生态安全的重要屏障

加强生态保护是国家赋予大小兴安岭林区的重大职责，国家在《大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划》中提高了天保补助标准、调整了天保支出结构，强化了实施经济转型的各项措施，将大小兴安岭林区生态保护上升为国家战略，这些举措就是为了保护好大小兴安岭这片十分珍贵的大森林，保护好中华民族赖以生存的生态环境。我们要牢固树立金山、银山不如绿水青山的理念，以高度的政治责任感和敢于担当的精神，不折不扣地落实国家决策部署，切实保护好龙江大森林，为建设美丽中国、实现中华民族永续发展做出应有贡献。

1.2 把资源培育作为大小兴安岭林区生态功能区建设的首要任务

与开发初期相比，大小兴安岭林区可采成过熟林资源基本枯竭，中幼龄林占到85%以上，加快森林资源培育是生态功能区建设的当务之急，要按照保护优先、分类经营的原则，大力开展植树造林，采取人工造林、人工促进天然更新等措施，恢复和发展森林植被。科学制定森林经营规划和实施方案，加大森林抚育和低产林改造力度，做好封山育林、更新造林工作，进一步提高森林质量、林地生产力水平和生态系统功能。要按照《规划》到2020年，完成人工造林138万hm2中幼林抚育889万hm2的目标，全面提升森林生态功能，促进林区生态环境持续好转。

1.3 把森林管护作为大小兴安岭林区生态功能区建设的重要举措

近些年，大小兴安岭林区林缘向北退缩了100km，湿地面积减少了50%以上，多年冻土退缩，土壤侵蚀加剧，水土流失严重。我们要全面贯彻落实《全国林地保护利用规划纲要》，严守森林、湿地、植被、物种四条生态保护红线。要加大林政管理力度，加大对破坏森林资源案件查办力度，深化森林资源管护承包责任制，实行森林资源管护全覆盖，加强各类自然保护区建设和森林防火工作，提高林业有害生物监控能力和防治水平，确保森林资源安全。要着力加强自然保护区、湿地和湿地保护区、森林生态功能区的保护和建设，构建布局合理、类型齐全、功能完善的自然保护区体系，强化界江界河以及湿地生物多样性保护工作。要积极开展林地和建设用地增减挂钩试点，控制森林生态功能区的人口规模、引导人口向中心城镇集聚，使腾空的林地得到及时整理和生态恢复。

2 发挥资源优势，加快林区产业转型升级

大小兴安岭林区拥有丰富的森林资源、林地资源、湿地资源和其他林下资源，发展优势得天独厚，蕴藏着巨大的经济潜能。我们要着眼于国家生态建设全局和龙江长远发展，充分发挥林区自然资源富集、生态环境优良、劳动力资源丰富优势，加快构筑以生态为主导的现代林区绿色产业体系，着力构建生态主导型现代林区产业体系，走出一条在保护中发展、在发展中保护的林区可持续发展之路。

2.1 大力发展林下经济产业

黑龙江省林区拥有完整的森林、草原、湿地等典型生态系统，构成了特色鲜明的生态优势。光、热、水与植物生长期同季，适宜植物的生长；生态系统开发建设时间晚，污染小，生态环境好，是绿色植物理想的生长基地。林内有经济植物540余种、药用植物810多种，尤其是野生蓝莓资源丰富，被誉为“中国野生蓝莓之乡”。我们要充分利用林上和林下资源，探索“林农一体化”发展的有效途径，按照规模化、集约化、绿色化的发展方向，大力培育新型林业经营主体，积极吸纳林区人口转移和劳动就业。要合理保护和开发野生林产品资源，推进森林食品、北药、野猪等特色种植养殖产业化和规模化发展，把林区建设成为我国北方绿色生态食品、特色畜禽产品生产和加工基地。

2.2 大力发展林木深加工产业

黑龙江省发展林业产业历史悠久，有近万家林业企业，数十万训练有素的产业工人，科研实力雄厚。省内分布十多家农林高校和科研院所，经过多年的扶持发展，林产工业产品已经呈现出初加工向深精加工产品发展的趋势，2013年木材加工业创造产值达560.5亿元。我们要以市场需求为导向，培育壮大科技含量高、附加值高、资源利用率高的林木精深加工产业。不断调高采伐、造材、加工剩余材料的综合利用水平，实现林木资源的多环节加工增值，推动林木加工产业提档升级。要进一步加强与俄罗斯经贸交流合作，多渠道开通木材过货口岸，拓展境外林地开发范围，推进境外和跨境木材园区建设，支持原料林基地建设，以解决木材采伐量大幅调减后的原料缺口问题，支持“两头在外”木材加工企业做大做强。

2.3 大力发展新兴非林产业

黑龙江省林区拥有神州北极、神秘源头、神奇天象与大森林、大冰雪、大界江、大湿地等著名旅游资源。要突出森林、湿地、草原和冰雪等林区特色，发展精品旅游线路，切实做大做强林区旅游产业。积极适应林区经济转型和社会发展需要，依托中心城市、小城市和重点镇，构建全方位、多层次、便捷的商贸服务网络体系。不断提升林区特色产品市场的集聚辐射能力，形成全国林特产品集散基地。我们要鼓励企业充分利用林区“三剩物”，大力发展生物质发电、生物质气热联供等清洁能源，具备条件的地区建设中小型风电场或分布式能源系统，切实提高清洁能源在林区能源生产和消费结构中的比重，解决林区替代能源问题。

3 创新体制机制，切实增强林区发展活力

创新体制机制是实现林区科学发展、和谐发展、包容发展的根本途径。从当前大小兴安岭林区的实际情况来看，资源管理体制弊端一直是制约着林区和林业发展的症结所在。森林权属不清晰，经营主体不明确，经营机制不灵活等问题不同程度地存在。我们要准确把握区情林情，大胆改革，建立和健全激励与约束机制，更好地发挥市场的决定性作用，形成产权明晰、资源增长、生态改善、产业发展、收入增加、人与自然和谐共处的良好局面。

3.1 理顺国有林业管理体制

要推进地方行政管理、森林资源管理和企业经营分开，进一步完善林区各级地方政府行政机构设置，健全各项政府职能。逐步把林管局、森工企业从现在的政企合一体制中分离出来。强化政府森林资源管理、生态建设职能，真正发挥企业自主经营、自负盈亏的市场主体作用。要稳步推进森林资源管理体制改革，强化地方国有森林资源资产监管，建立国家所有、省级管理、市县监督、林场经营的森林资源管理体制，明确由省政府代表国家行使相应职责，组建省、市、县三级国有森林资源资产管理机构，实行垂直管理，明确产权主体和监管责任。

3.2 建立健全林业产业化的经营体制

要探索建立盘活森林资源资产的体制机制，继续深化国有森工企业改革，按照社会主义市场经济发展的要求，加快主辅分离改革，建立充满生机活力的新机制。积极推进股份制改革，推动国有资本的流动，促进企业经营机制的转换，按照专业化协作的原则进行企业重组，推动建立现代企业制度。要严格森林资源管护经营承包责任制，把森林管护与发展林下经济有机结合起来，最大限度地调动广大职工群众管护经营森林资源的积极性，推进权、责、利相统一和森林管护、增收致富双赢。要创新林业发展模式，探索建立现代化、专业化、市场化的林业经营组织，提高林下经济组织化、规模化程度。积极探索林地、林木特别是荒山荒地流转途径，推进林业企业改制，依靠社会力量培育森林资源、保护森林资源，切实提高森林培育经营水平。

3.3 发挥市场在林业资源配置中的决定性作用

要以市场为导向，依托比较优势，打造低碳、绿色、生态的品牌价值，建设生态自然化、产业低碳化、经济持续化、生活和谐化的具有林区特色的国内低碳经济先行区和国际低碳经济示范区，破解生态建设与经济发展、资源保护与开发之间的矛盾，切实增强林区发展新活力。要推动碳汇技术创新，积极参与国际和国内低碳能源技术的交流，加强与发达国家和地区在低碳能源技术等方面的交流合作，提高资源使用效率，实现经济社会与生态环境协调发展。要加强对大小兴安岭碳汇交易和碳汇能力计量等工作的研究，我们要善于把生态价值转化为经济价值，把资源优势转化为经济优势。据有关部门估算，仅伊春一地林区生态价值就已高达1.3万亿元。要建立和完善生态补偿机制、碳汇交易市场机制，制定碳交易政策法规体系，出台科学合理的碳排放控制目标和行业配额，建立与国际、国内接轨，又符合黑龙江省实际情况的碳排放核算、报告和核查体系，促进林区林业碳汇快速发展。

4 改善发展环境，加大林区科学发展政策支持力度

近几年来，随着集体林权制度改革的深入和生态建设的全面推进，特别是国家实施“天保”工程以来，大小兴安岭林区“资源危机、经济危困”的状况有所缓解。但林区生态保护、经济转型和民生改善的任务依然艰巨。我们要加大政策支持保障力度，着力打造林区可持续发展的政策环境。

4.1 用足用好规划中各项政策红利

《规划》实施以来，国家出台了一系列政策，并给予相应的资金扶持，对大小兴安岭林区生态保护、实现可持续发展产生积极而深远的影响。我们要继续深挖政策潜力，用好规划各项政策红利，释放林区发展潜能。要充分用好林区生态保护政策，对国有森林资源实施抚育经营政策，无林地造林和低质、低效林改培政策，增加森林面积，提高森林质量和生态功能。积极争取将大小兴安岭林区列入全国生态补偿机制试点区，争取中央财政更大的补偿力度。要积极用好国家支持林区经济转型政策，国家将参照资源枯竭城市政策并比照农业补贴政策支持林区经济转型，大小兴安岭林区要大力发展能够充分吸纳就业的接续替代产业。用好大小兴安岭林区西部大开发政策，积极推进林区基础设施、生态建设、环境保护、扶贫开发和社会事业，扶持林业职工从事林业生产和动植物种植养殖活动，推动林区经济转型升级。要把《规划》中的社会保障政策落实到位，努力促进就业，增加居民收入，维护林区社会和谐稳定。

4.2 切实加大资金投入力度

要建立财政持续稳定的投入机制，继续加大财政转移支付力度。提高森林管护费，解决营林造林资金挂账问题，将造林费用和森林改造培育费用纳入补贴范围。比照集体林提高地方国有林区国家公益林补偿标准，逐步提高省级公益林补偿标准，并解决补偿范围窄的问题。要积极争取国家支持，采取豁免、停息挂账等方式解决大小兴安岭林区全面停伐以来的历史性债务问题。提高社会保险金补贴标准，实行动态管理，妥善解决因天保工程补助标准过低形成的巨大社保负担问题。要完善金融政策，加强林区金融服务支持力度，创新金融服务产品和平台。进一步完善多渠道筹资机制，充分调动国有、民营、外资企业以及各类中介组织等社会各方面发展林业的积极性，鼓励各类社会资本投资林区建设。

4.3 着力改善发展环境

要完善林区社会保障体系。扩大社会保险覆盖范围，健全最低生活保障制度，加大社会救助力度，保障低收入、低保户等困难群体基本生活。统一地方国有林区社保缴费方式和标准，统筹解决社保遗留问题。要完善林区基础设施建设。对林场调整和撤并带来的移民，纳入异地扶贫搬迁工程。统筹推进林区棚户区改造和小城镇建设，提高供电、供水、供热保障能力，改善生产生活条件。要促进就业再就业，完善扶持就业创业优惠政策，搞好再就业技能培训，引导推动富余职工向管护经营、森林抚育、劳务输出、林下经济、森林旅游等方面分流，鼓励支持自主创业，完善工资增长机制，确保职工转岗不下岗、停伐不减收。

[责任编辑：郑德胜]

Seize the National Strategic Transformation and Promote the Transformation of Longjiang Forest Development Mode——Thinking of “Xiao Hinggan Mountains forest Ecological Protection and Economic Transformation Plan”

ZHANG Xiao-lian
(Heilongjiang Provincial Party Committee Propaganda Department，Harbin 150001, China)

Da Hinggan Mountains and Xiao Hinggan Mountains Forest is an important barrier to maintain ecological safety of our country, we must grasp the opportunities of national transformation and development strategic, give full play to ecological function and effect of Da Hinggan Mountains and Xiao Hinggan Mountains Forest, promote the transformation of forest development model, strengthen ecological protection, safeguard national ecological security. We should vigorously develop the under forest economy industry, develop the deep processing of forest industry, develop newnon-forest industry; innovate system, cogent enhance forest development activity; improving the environment for development, increase policy support to the forest scientific development.

ecological security; economic transformation; forestry industry

326.20

A

1673-5919（2014）05-0001-04

2014-09-10

张效廉（1964-），男，山东梁山人。经济学博士，黑龙江省委常委、宣传部长。