用好纳税人的每一分钱——浙江省宁波市镇海区全过程预算绩效管理改革纪实

●本刊记者 周菲 通讯员 金国军

用好纳税人的每一分钱
——浙江省宁波市镇海区全过程预算绩效管理改革纪实

●本刊记者 周菲 通讯员 金国军

“花纳税人的钱，不但要讲究资金用得对不对，还要讲究用得好不好。要进一步探索和深化预算绩效管理模式，争取让每一分钱都花出效益。”作为浙江省宁波市镇海区预算绩效管理工作领导小组组长，镇海区区长魏祖民经常强调要用好纳税人的每一分钱。以“花出效益”为目标，镇海区自2006年开始探索财政支出绩效评价工作；2011年，绩效评价工作逐步向全过程预算绩效管理方向推进。截至2013年底，已对140余个项目开展绩效评价，评价资金近40亿元。

从财政支出绩效评价到全过程预算绩效管理

“卫生系统人才队伍建设”项目是预算绩效目标管理试点项目之一。2011年9月起，在走访基层医院、召开卫生系统职工代表座谈会、开展网上意见征集和民意调查的基础上，镇海区财政局对预算申报为1500万元的“卫生系统人才队伍建设”专项资金进行细化评审，并委托专业的中介机构——浙江德威会计师事务所对项目实施的可行性、预算申报的准确性、资金测算的合理性进行目标审核，最终将年度预算数确定为820万，2012年实际支出数为776万，达到了既确保卫生系统人才建设资金需要，又避免资金大量闲置和沉淀的效果。

镇海区探索中的全过程预算绩效管理，是以结果为导向，从项目申报开始，通过申报绩效目标、目标审核评议、全程绩效跟踪、事后绩效评价、结果考核问责、建立长效机制等诸多环节，对财政资金的申报、审核、使用、监管、考核、反馈实施全过程预算绩效管理。在此之前，镇海区财政支出管理的重点是在财政支出项目完成后，针对财政支出项目的实际成效，开展事后评价。

镇海区财政局局长唐东海向记者介绍，“我们要求申报预算安排在50万元及以上的新增项目，以及500万及以上的经常性项目均需设立项目预算绩效目标，项目预算绩效目标与项目资金预算实行同步申报、同步审核、同步批复。对于绩效目标的评审，我们完善了‘绩效目标评审制度’，从‘项目实施依据、项目主要内容、项目支出明细、项目预算绩效、项目实施计划及保障措施’等5个方面，分23个要点进行细化评审。”他告诉记者，该项工作自2011年下半年起开始试点，当年试点2个项目，压缩870万元，压缩率34.8%。2013年以来，对55个财政支出项目实施预算绩效目标管理，共压缩财政预算4.15亿元，总压缩率达31.57%。

由个别试点阶段到全面推进阶段

于2012年9月6日召开的一次“镇海区全面推进预算绩效管理动员会”让镇海区财政局的全体干部印象深刻。作为落实浙江省人民政府《关于全面推进预算绩效管理的意见》的重要举措，此次会议成立了由区长魏祖民任组长的“镇海区预算绩效管理工作领导小组”，印发了《镇海区政府性资金使用绩效问责暂行规定》，并在全大市率先建立了“绩效问责”制度。

“我们是紧接杭州市之后，浙江省第二家、宁波市第一家专题召开此类会议。此次会议对于我区预算绩效管理工作来说，具有划时代的意义，标志着预算绩效管理工作由个别试点阶段发展到全面推进阶段，同时也让镇海区预算绩效管理工作走在了全省前列。”唐东海局长说。

预算绩效管理工作的全面推进，首先是在资金上的全面覆盖，预算绩效管理涉及的资金覆盖面不断扩大，评价项目中，既有财政资金安排的项目，又有政府性资金安排的项目。2013年，筛选落实评价项目34个，涉及财政资金3亿元、政府性资金4.5亿元，同时，首次将政府性投资公司自筹资金建设的项目纳入到预算绩效管理工作范畴。其次是部门的全面覆盖，评价项目涉及机关部门及政府性投资公司，并要求各镇（街道）落实1-2个民生类项目开展绩效评价试点，在全大市率先实现政府组成部门预算绩效管理“全覆盖”。同时，首次将职能部门“财政支持经济政策”执行情况列入绩效管理范畴，促进相关政策的进一步提升和完善。

五个问题，六大程序

如今，在镇海区，单位部门在争取财政专项资金之前，必须认真细致地回答五个问题：项目实施依据是否充分？项目主要内容是否明确？项目资金测算是否明细？预期绩效目标是否合理？项目实施保障是否科学？一份《预算绩效目标申报表》将直接影响到财政资金的申请效果。

在项目申报之后，还有更加严格的一套程序。按照规定，该区财政部门在收到单位部门财政专项资金申报后，同步启动“申报绩效目标、组织专家评审、核定项目预算、全程绩效跟踪、事后绩效评价、结果考核问责”六大程序，贯穿财政资金使用申报、审核、使用、监管、考核、反馈全过程。项目完成后，以事先确定的预算绩效目标为依据，通过单位自评、中介参评、财政重点评价等方式对项目完成情况以及资金使用情况进行绩效评价，并对相关单位预算绩效管理开展情况进行考核，核算每一分钱的效果。这些考核结果不仅将纳入到区委“反腐倡廉与党风廉政建设目标责任制考核”之中，而且还与该单位或部门下一年度的预算安排相挂钩。对社会关注度高、影响力大的民生项目和重点建设项目支出绩效情况，还将通过新闻媒介等向社会公开，接受公众的监督。唐东海局长强调说，在预算绩效管理工作中，他们不仅注重源头管理，还注重绩效跟踪、事后评价和结果应用。

“‘镇海区图书馆新馆搬迁工程’是我区实施预算新政后的第一个核减资金项目。当时，该项目申报财政资金1538万元，但财政部门审核后建议新图书馆搬迁分步实施，其中‘无线射频识别系统’、电脑设备配置等软硬件设施分2年至3年分步到位。同时，考虑到老图书馆藏书资源共享及流动图书馆的设置，要求图书购置将在充分征集民意的基础上逐步购入。为此，财政部门作出了预算安排一期建设资金500万元，有效地避免了1000余万元资金的闲置。”唐东海局长回忆说。据了解，2013年以来，镇海区已对55个财政支出项目实施预算绩效目标管理，其中对实施依据不充分、绩效目标不明确的14个项目，作出了“暂缓安排资金”的处理，对41个项目经绩效目标细化评审，核减了项目预算超三成。

既做减法，也做加法

谈到预算绩效目标管理制度的时候，唐东海局长这样说道：“在传统财政预算分配制度下，个别单位往往将设立项目作为争取资金的手段，存在重申报、轻管理等现象。推行预算绩效目标管理制度，就是为了从源头上增强预算编制的可追溯性，提高预算资金使用效益，确保政府‘钱袋子’里的钱用在刀刃上，用有限的财力为百姓办更多的实事”。然而，现在他所说的预算单位重申报、轻管理的观念已经大大得到改观。

他以“卫生系统人才队伍建设专项资金”为例来佐证这一说法。2011年设立该专项资金时，预算申报为1500万元，审核后核减为820万元，当时区卫生部门负责人有想法，认为大幅度缩减财政资金将影响到卫生系统人才队伍建设，但随着项目的实施，一些难点和矛盾逐步显现出来，如引进人才难、课题立项难、同高等院校结对难等种种困难逐一显现，体现到财政资金上，则是支出进度缓慢、资金积余较大。预算绩效管理经事先调研和充分论证，挤掉了预算申报中的“水分”，既有力地支持了卫生系统人才队伍建设，又帮助卫生系统加强了内部管理，使卫生人才“引得进，留得住，用得上”。几年来该专项资金规模逐步扩大，2012年、2013年实际支出分别为776万元和820万元，2014年预算为1055万元，对卫生系统人才队伍建设起到了积极的作用。铁的事实赢得了理解和支持，一位卫生部门负责人坦言：“这项用钱必问效、无效必问责的新政，既给单位部门带来了一定的压力，也给资金和项目的规范管理带来了新的动力，因为奖罚结合确实能全面提升公共财政每一分钱的绩效。”

实际上，预算绩效管理工作不光做“减法”，还要做“加法”。“养老难”是一大社会难题。2010年，财政部门组织专家对“居家养老专项资金”项目实施评价后认为，该项目是投入少、见效快、社会影响面广的一个“政府购买服务”典型项目。为此，财政部门建议区委、区政府进一步加大投入。最终区政府进一步加大“居家养老服务”补贴力度，补贴标准由2010年的每人每月200元，提高到2011年的275元，2013年又继续提高到328元；财政投入也由2010年的218万元提高到2011年的264万元，直到2013年的710万元，2014年的预算安排更增加到1500万元。此外，2013年，还推动区政府出台了《关于加大养老服务工作扶持力度的若干意见》，建立了“居家养老政府购买、优惠服务标准自然增长机制”。对此，项目实施部门——区民政局，以及广大市民，尤其是老年居民，都拍手称快，纷纷称赞政府为老百姓办了一件大实事。

绩效观念深入人心

令人欣慰的是，通过近年的工作推动，以绩效为导向的用财观念逐步深入人心，各部门在思想观念上认识到绩效管理能有效地帮助和改善管理，形成了追求绩效和主动参与的良好氛围。

“如绩效自评工作，在预算单位的积极配合下，工作稳步推进，评价范围由原先的7个项目，1.5亿资金，发展到2013年34个项目，7.5亿资金，增长近5倍，2014年将进一步扩大自评范围，原则上符合条件的项目和单位都要开展自评，资金总量或将突破15亿。”唐东海局长进一步补充说，“通过规范的绩效管理，营造了良性竞争环境，各部门单位加强项目的规划与科学论证，为优化支出结构奠定了基础，确保了将更多资金用于民生领域。2012年，财政用于民生保障方面的支出为18.88亿元，占财政总支出的61%。2014年的预算中，民生保障支出预算达30.6亿元，占72.68%”。

与此同时，通过开展预算绩效管理，各部门单位在项目管理上也更加科学规范。针对资金管理中存在的薄弱环节，各部门单位切实加强项目管理。如该区住建局在实施“北外环东延（二期）”项目中，强化了项目的绩效管理，通过反复论证筛选了最优施工方案，节减项目投资2088万元，同时使建设工期缩短了两个多月;该区监察局在“智慧纪检——阳光公开网站”项目实施过程中，主动联系审计部门对网站设计费用的合理性和必要性进行审核把关，节省了工作费用30%左右。此外，相关单位还健全了管理办法，落实了工作措施，确保了财政资金使用效率。如根据镇海区环保任务重、资金补助大的特点，2011年，该区委托省环科院建立了全省首个《环保专项资金绩效评价指标体系》，从项目申报、补助公示、竣工验收、绩效评价进行考核，实现了对补助项目从项目申报到资金兑现的全过程管理，为每年1500万元环保专项资金系上了“安全带”。2010年以来，单位部门先后制定完善了加强绩效管理、严格资金监管等方面的制度50余个，进一步完善了预算绩效管理制度体系。

（本栏目责任编辑：周菲）