中国1994年分税制改革的经济社会公平效应评价

●肖鹏

中国1994年分税制改革的经济社会公平效应评价

●肖鹏

编者按：上世纪90年代，一场影响深远的分税制改革树起了我国财税体制改革的重要里程碑。财税体制改革牵一发而动全身，回望20年来我国财税体制改革的风雨历程，分税制改革在我国经济发展进程中发挥了举足轻重的作用。我们品尝了改革带来的累累硕果，也面临改革过程中诸多需要完善的问题。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》拉开了新一轮改革的序幕，财税体制改革无疑是其中最受关注也最值得期待的内容。在分税制改革20周年之际，本刊特策划“分税制改革20周年回顾与展望”专题，邀请多位专家学者从不同角度、不同层面对分税制改革进行回顾和展望，以汲取过去财税体制改革的经验教训，寻找新一轮财税体制改革的路径。

1993年11月14日，中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了积极推进财税体制改革的战略举措。根据建立社会主义市场经济体制的基本要求，同年12月15日颁布的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》进一步明确了分税制改革的原则和主要内容。作为新中国成立以来规模最大、范围最广、内容最深刻的一次财政体制改革，分税制初步建立了适应社会主义市场经济体制要求的财税体制，对于保证财政收入、调整优化税制结构、加强宏观经济调控、理顺中央与地方的财政分配关系、促进经济与社会的发展，都起到了重要作用。

一、1994年分税制改革的经济效应评价

（一）1994年分税制改革提升了政府干预经济的宏观调控能力

实施分税制改革以来，财政收入占GDP的比重和中央财政收入占财政收入总额的比重逐年提高。2012年全国公共财政收入117 210亿元，是1993年的29倍；2012年财政收入占GDP比重为22.6%，早已不同于1993年的12.3%。这些数据表明，1994年分税制改革“提高财政收入占国民生产总值的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重”的目标业已实现，各级政府掌控的用以发挥宏观调控作用的财政资源显著增加(见表1）。

（二）中央财政收入和地方财政收入的稳定增长机制得到保障

尽管对中央政府和地方政府而言，本级政府组织的财政收入并不等于该级政府实际可支配的收入，但分税制改革加强了各级政府组织的收入与实际可支配收入之间的联系。对地方政府而言，在上交数额和返还比例一定的情况下，地方政府组织的财政收入越多，可支配的财政收入也就越多。这样，地方政府摆脱了“鞭打快牛”的顾虑，避免了财政包干体制下因不满分成比例而产生的消极征收现象。同时，分税制还通过税种划分稳定了中央与地方各自的收入来源，从制度上促进了中央政府和地方政府加强税收征管、增加财政收入的积极性，实现了财政收入的稳步增长。

（三）中央财政的宏观主导地位得以加强

2012年中央财政收入占整个财政收入的比重48%，远远超过1993年的22.0%，中央政府的宏观调控地位得到进一步加强。中央财政主导地位的确立主要包括两个方面，一是中央财政收入占财政收入总额比重的提高。分税制改革通过保证中央政府在财政收入及其增长中的优势地位，使中央财政收入占财政收入总额的比重由1993年的22.0%升至1994年的55.7%，地方财政收入占财政收入总额的比重则相应地由1993年的78.0%降至1994年的44.3%。二是确立国家税务系统的主导地位。分税制改革前，中央政府直接组织的税收比重较小。大部分税收由直属地方政府的税务部门征收，再按承包数上解中央，形成中央政府的财政收入。分税制改革后，中央政府设立国家税务总局，省级及省级以下税务机构分设国家税务局和地方税务局。国家税务总局对国家税务局实行垂直领导，并协同省级政府对省级地方税务局实行双重领导。税收由国家税务局和地方税务局分别征收。国家税务局负责征收中央税和共享税，再将共享税中属于地方的部分和税收总额增长的分成部分返还给地方。在税收返还过程中，国家税务局征收的消费税和增值税的75%，是中央政府对地方政府实施税收返还的资金来源。分税制改革改变了以往先由地方征收再上解中央、中央财政支出依靠地方上解的局面，形成了先由中央征收再返还地方、国家税务系统在全国税收征收体系中占主导地位的局面。随着对税收征管的有效控制及获得更多收入用于中央对地方转移支付，中央政府在使用税收和支出政策实现稳定与地区间均衡发展的目标上赢得更多主动权。

表1：1994年-2011年分级次税收收入情况

（四）1994年分税制的财政分权促进了经济增长

张晏与龚六堂在2005年合著的文章《分税制改革、财政分权与中国经济增长》中，通过建立模型，根据对转移支付、预算外资金和财政收支的不同安排,构造了四类财政分权指标,从不同的角度分析了中国分税制改革前后的财政分权与经济增长之间的关系。他们用各种财政分权指标度量的财政分权与经济增长之间的关系彼此一致,对28个地区1986—1992年和1994—2002年的对比研究发现,分税制改革显著地改善了财政分权对经济增长的影响。改革前我国财政分权与经济增长之间存在显著负关系,而1994年后财政分权与经济增长的系数显著正相关。

二、1994年分税制改革的社会效应评价

（一）1994年分税制改革为全国统一市场的形成奠定基础

从1987年开始，国企全面实行承包制，此后也实行了大包干的财政体制。这个体制的收入划分以企业的隶属关系为依据，中央企业产生的财政收入归中央，地方企业产生的财政收入归地方，地方上缴中央的收入实行包干制，如定额包干、比例包干、递增比例包干等多种形式。这种制度充分地调动了地方发展经济、开辟财源的积极性，但与此同时带来的一个重大缺陷是地区之间相互封锁，对本地企业实行行政性保护，形成了各地割据的局面。为了快速增加财政收入，各地竞相通过行政保护发展价高税大的产业和产品，小烟厂、小酒厂遍地开花，产业结构变得日益扭曲。显然，这与市场经济的要求是格格不入的，也与产业结构调整的方向不符。分税制改革从根本上改变了这种状况，主要按照税种来划分中央与地方的收入，取消包干制，企业隶属关系变得不再重要，这也为国企改革创造了条件。

（二）1994年分税制改革促进产业结构合理调整

分税制把来自工业产品的消费税的全部和增值税的大部分划归中央，在很大程度上限制了地方盲目发展高税率产品的倾向，对过去难以解决的争上小酒厂、小烟厂、小棉纺厂等重复建设问题，起到了一定的控制作用。同时，分税制把同农业有关的税种和来自第三产业的税种划归地方，有力地调动了地方发展农林牧渔业和第三产业的积极性，加大了对第一、三产业的资金投入。从全国的情况看，实行分税制后，地方政府的经济行为和投资行为已发生了一些积极变化，各地普遍根据分税制后的财源结构和本地实际情况，寻求新的经济增长点，政府投资的方向有逐渐向农业、基础产业、服务业和地方的优势产业转移的趋势。“围绕财源抓经济，围绕效益抓财源”已成为各级地方政府的共识，促进了经济建设和财源建设向依靠科技进步、低投入、高效益的方向转变。

三、1994年分税制改革的公平效应评价

1994年分税制改革引入的过渡时期转移支付办法和一般性转移支付办法，对于平衡地区财力差距，保障基本公共服务提供发挥巨大作用。财政转移支付制度有力地调整了中央和地方政府以及地方政府间的利益冲突，维护了安定团结的和谐局面。

（一）调节区域间的横向失衡，协调发达地区与落后地区的利益冲突

我国区域辽阔，自然资源条件和制度因素不同导致了不同地区经济发展水平不同，地方政府间的利益冲突明显，经济发展中的差距不仅妨碍了生产力的快速发展，而且还难以体现社会的公平与和谐。县级政权的有效竞争能够促进地方经济快速发展，但如果地方政府利益冲突较大，导致过度竞争或者无效竞争将不利于发展地方经济。此外，具有同等权利的公民因地域差异享受较大差距的公共服务不符合整个社会公平与正义的标准，与社会主义价值观背道而驰，也造成了不同辖区的公民间的利益冲突。为了减少地区间经济发展差距，缓和地方政府间的利益冲突，缩小不同地区的公共服务差距带来的公民间的利益冲突，需要中央政府通盘考虑、集中财力，协调地方政府间的利益关系，这就必然形成了纵向不平衡，再通过中央政府重新分配，实施财政转移支付制度，以“抽肥补瘦”的方式对落后地区提供补助，增强落后地区提供基本公共服务的能力和水平。

为协调好地方政府间的利益关系，缩小发达地区与落后地区的经济差距，保证各地能够提供基本的公共服务，中央加大了对中西部地区的财政转移支付力度。2005年度，中央对东部和中西部地区的财政转移支付资金分别占全部转移支付资金总量的12%、88%。其中，财力性转移支付东部占8%，中西部占92%；专项转移支付东部占16%，中西部占84%。在财力性补助中，一般性财政转移支付在东、中、西部的比例分别为5%、47%、48%；民族地区转移支付在中、西部的比例为7%和93%；调整工资转移支付东、中、西部的比例为4%、49%和47%；农村税费改革转移支付比例为14%、47%和39%；“三奖一补”转移支付比例为10%、55%和35%。专项转移支付在东、中、西部的比例为16%、43%和41%。

分省份看（详见表2），1995年，全国财政收入前五位省份分别为广东、上海、山东、江苏、辽宁，后五位省份分别为西藏、青海、宁夏、海南、甘肃，前五位省份的财政收入是后五位省份的13.8倍；中央补助后，前五位省份地方财政收入是后五位省份的9.4倍，差距明显缩小。2008年，全国财政收入前五位省份分别为广东、江苏、上海、山东、浙江，后五位省份分别为西藏、青海、宁夏、海南、甘肃，前五位省份的财政收入是后五位省份的20.4倍；中央补助后，前五位省份地方财政收入是后五位省份的6.2倍，财政转移支付的作用显著。

表2：1995、2008年典型省份可用财力变化表

（二）贯彻落实中央宏观调控政策，协调中央政府与地方政府间的利益冲突

赋予地方政府相对独立的财权和事权，鼓励发展地方经济，能够有力推动地方经济的快速发展。但如果竞争缺乏有效的秩序，各自为政，将会导致重复建设等无效率的行为，与中央目标相违背，加剧了中央和地方政府的矛盾和冲突。为了协调好政府间的竞争关系，中央需要通盘考虑，对全国经济进行宏观调控。随着我国市场经济体系的不断完善，政府与市场的界限日益分明，政府对经济的调控已从直接的行政手段转变为间接的财政货币政策等经济手段进行。财政预算执行情况从根本上看是政府行为的具体反映，财政转移支付资金的流向体现了中央政府的政策意图，作为财政政策的重要方面，已经成为中央宏观调控的主要手段之一，对经济发展发挥重要作用。

（三）增强了国家凝聚力，协调民族地区与非民族地区的利益冲突

贫穷落后是政局动荡的重要原因，边疆地区往往由于地理位置、政治考虑等因素成为经济欠发达地区，也易被西方国家利用和引导，政治不稳定的因素较多。加大对边疆地区的财政转移支付力度，体现了中央对边疆地区群众的关心，有利于保障边疆地区的安全稳定，维护国家统一和团结，增强凝聚力。特别是加大对威胁国家统一的地方政府的财政转移支付，政治意义更为重大。在我国，非汉族居民聚集地可以被认为易产生分裂的区域，中央每年都通过大量的财政转移支付支持这些地区的经济发展。从2001年到2008年，中央对西藏自治区的财政转移支付达到1547亿元，占同期西藏总财力的97.3%。通过大规模的转移支付补助，西藏的基础设施有了很大改善，生态环境建设有效加强，教育、科学、文化、卫生等民生工程快速推进，有力地维护了边疆地区的和平与稳定。

（四）缩小各省区人均地方财政收入差距，财政体制的均衡功能有所增强

分税制是国家的地区发展政策体系的有机构成部分，它对地区间财政经济发展差距的均衡作用主要体现在：一是人均地方财政收入总体相对差距缩小。1993年，中国各省区人均地方财政收入相对差异系数为87.4%，1994年下降为80.3%。1993年人均地方财政收入最高地区与最低地区之比为14.4倍，1996年为14.2倍。这表明实行分税制后中央集中的财力相对增多，使得各地区人均地方财政收入总体相对差距缩小。但目前各省区之间的人均地方财政收入总体相对差异系数仍然很大，尤其是最富与最穷的省区地方人均财政收入相对差距和绝对差距相当悬殊，还有待进一步缩小；二是高收入地区财政收入能力指数（指不同省区人均财政收入相当于全国人均财政收入水平的比值）下降幅度较大，如上海由1993年的416.5%下降为1996年的350.0%，天津由187.8%下降为148.0%，辽宁由122.8%下降为91.0%，广东由122.2%下降为122.0%。这说明，与包干制比较，分税制对高收入地区的收入调节功能有所增强。当然，财政收入能力指数在地区间的差距仍然较大，低收入地区这一指数仍处于十分低下的水平，如最低的贵州1994年为20.8%，1996年上升为25%；三是实行分税制后，转移支付在均衡地区间财政经济发展差距方面的功能有所增强。

（五）1994年分税制改革的成功为启动财政预算管理改革奠定基础

1994年分税制改革在整合政府财力分配渠道，规范政府分配行为，强化税外财政收入的筹集、分配使用和监管，促进政府财政预算的统一性、完整性等方面起了积极作用。分税制后，纳税人（缴费人）对政府分配行为的规范性、合理性，社会各界包括各级政府对预算分配的完整性和统一性的要求和呼声越来越高，当自己的家，理自己的财的主体地位比任何时期都更为明确。适应分税制后公共财政发展的客观要求，国务院于1996年7月做出了《关于加强预算外资金管理的决定》，重新界定了预算外资金的性质和范围，将地方财政部门按国家规定收取的各项税费附加，从1996年起纳入到地方财政预算，作为地方财政的固定收入，不再作为预算外资金管理；将养路费等13项数额较大的政府性基金（收费）收入纳入财政预算管理；将各部门、各单位的预算外资金收支按不同性质实行分类管理，各部门、各单位要按规定编制预算外资金收支计划和单位财务收支计划，并报同级财政部门，对预算内拨款和预算外收入统一核算，统一管理。这就打破了长期以来预算外资金的所有权、管理权不变的界限，还所有权于国家，还监管权于政府财政，同时采取措施治理制度外“三乱”，促进了公共财政的完整、统一、规范。

中央财经大学财政学院）