新常态下进一步加强森林资源战略储备基地建设的研究——以小兴安岭伊春林区为例

马明芹，王明义，黄清

(1.伊春林业干部学校，黑龙江 伊春 153000；2.东北林业大学经济管理学院，哈尔滨 150040)

新常态下进一步加强森林资源战略储备基地建设的研究
——以小兴安岭伊春林区为例

马明芹1，王明义1，黄清2

(1.伊春林业干部学校，黑龙江 伊春 153000；2.东北林业大学经济管理学院，哈尔滨 150040)

经济新常态下从应对生态危机、维护生态安全、提供生态资源三方面，提出进一步加强森林资源战略储备基地建设的重要性和紧迫性。以黑龙江省小兴安岭伊春林区为例，分析当前森林资源战略储备基地建设的现状及问题产生原因，对如何进一步加强森林资源战略储备基地建设提出完善建设规划、科学经营、深化改革激发活力、健全制度体系、加大投入、加强人才队伍建设、建立多元化机制等对策建议。

森林资源; 基地建设; 管理能力; 制度保障

今年以来，习近平总书记多次强调要主动适应经济新常态，体现党中央的战略思考，揭示我国发展阶段的新变化，反映对我国经济发展规律的新认识。新常态下坚持不懈平稳健康地推进生态环境保护和建设，落实各项相关政策措施，抓住新常态下的新机遇，林业工作要有更大的作为，要形成新常态下的新优势。2013年中央一号文件首次提出加强国家木材战略储备基地建设。小兴安岭伊春林区作为我国面积大、纬度高、国有林集中、生态地位十分重要的森林生态功能区和森林资源战略储备基地，在维护国家生态安全、应对气候变化、保障国家长远木材供给等方面具有不可替代的作用。但由于长期过量采伐，最早暴露出问题和困难，至今仍比较突出，新形势下应积极采取有效措施，通过进一步加强森林资源战略储备基地建设等，使林区重振雄风，在生态环境保护和建设中发挥更大作用，在经济和社会发展中做出更大贡献。

1 森林资源战略储备基地建设的重要性和紧迫性

森林资源的储备，实质是增加森林资源的存量（既包括数量，又包括质量），是在目前森林资源匮乏的现状下，通过采取有效的、及时的措施增加森林资源的存量，使其能够满足当代和未来几代人对森林资源多种功能和效益需要的一项具有战略性意义的重要措施。性质是一种后备性及保障性的储备[1]。伊春林区作为我国最重要的森林资源战略储备基地之一，具有特殊的重要性和紧迫性。

1.1 应对生态危机的迫切要求

由于能源的过度开发和消耗，对自然环境造成了前所未有的破坏，环境问题日趋严重，如大气污染、土地退化、森林锐减、生物多样性消退、气候变暖等，生态环境危机已成为影响人类经济社会可持续发展的重大障碍。如何摆脱危机的困扰，森林作为陆地生态系统的主体，在维护陆地生态平衡，保护和改善人类生存与发展的“基本环境”中，起着特殊重要的作用。如伊春林区拥有森林面积400万hm2，占全国重点国有林区林地总面积的13%，森林覆被率高达86.5%。据《伊春市森林与湿地资源价值评价》（以下简称《评价》）显示，全市森林每年可吸收二氧化碳1 410.23万t，森林碳汇服务价值为35.26亿元/年，是缓减全球气候变化的巨大碳储库。可见，坚持不懈地加强森林资源战略储备基地建设，最大限度地发挥森林的环境效应，能够缓解当前的生态环境危机。

1.2 维护生态安全的战略要求

小兴安岭是天然寒温性落叶针叶林、寒温性常绿针叶林、温性针阔叶混交林植被类型的独特分布区和中心分布区，这里广袤的大森林，构成了一道天然生态屏障，承担着北御西伯利亚寒流，南阻太平洋热浪，西挡蒙古高原沙尘的重要防护功能，影响着我国东北地区乃至东北亚地区气温、湿度和降水的再分配，持续发挥着涵养水源、保育土壤、碳汇服务、改善空气质量、维护生物多样性、提供景观游憩服务等生态服务功能，保障着这一地区的粮食安全和生态安全。据《评价》显示，伊春林区森林和湿地生态系统服务的总价值达1 753.32亿元/年。其中，物质产品价值为320.29亿元/年，占18.27%；生态服务价值为1 433.03亿元/年，占81.73%[2]。其提供的生态服务中，43%贡献于全球和全国，23%贡献于区域，伊春当地享用34%。加强伊春林区森林资源战略储备基地建设，对于维护生态安全具有十分重要的意义。

1.3 提供生态资源的现实需求

随着经济的发展、社会的进步和人民生活水平的不断提高，对加快林业发展、改善生态状况的要求越来越迫切，林业在经济社会发展中的地位和作用越来越突出，既要满足对木材等林产品的多样化需要，更要满足改善生态环境的需求。然而由于以森林为主体的生态系统遭受巨大破坏，导致我国主要森林基地对木材等生态产品的供应能力严重不足，生态资源匮乏与日益增长的民生需求之间的矛盾十分突出。如伊春林区开发建设60多年来，共为国家提供木材2.4亿m3，累计上缴利税、育林基金70亿元，相当于国家同期预算内投资的5倍。新中国成立以来，国家建设所需的木材有十分之一出自这里。2014全面停止商业性采伐后，伊春林区出现了木材“断供”的局面，加剧了全国木材等生态产品的供需矛盾。而加强森林资源战略储备基地建设，是缓解这一突出矛盾的最有效途径之一。

2 森林资源战略储备基地建设的现状分析

2.1 基地建设存在的突出问题

①森林资源濒临枯竭，整体生态功能脆弱。

活立木总蓄积下降。小兴安岭伊春林区开发初期，活立木总蓄积为4.28亿m3，到2013年末降为2.64亿m3，仅为初期的55%，可采林木资源减少98%，维护国家木材安全的能力大大降低。

森林单位面积蓄积低。公顷面积蓄积和资源质量明显下降，开发初期蓄积可达到200m3/hm3，现在仅为77m3/hm3，而公顷蓄积相对较高的成过熟林绝大部分分布在偏远、陡峭地带的禁伐区。

林龄结构不合理。中幼龄林比重大，成过熟林少。幼、中、近、成过熟林面积比例为25∶62∶11∶2，蓄积比例为18∶64∶14∶4。开发初期伊春林区的林分基本为成过熟林，经过长期过度开发，进入21世纪以来，中幼龄林面积比例逐渐增大，面积达87%，蓄积达82%；成过熟林面积和蓄积占比越来越小。无论从面积，还是从蓄积看，龄组结构严重失衡，突出表现在可采资源严重枯竭。

树种结构失衡。以红松为主的针阔混交林遭到严重破坏，红松的比例大幅减少，以杨、桦、柞为主的次生阔叶林及以落叶松为代表的人工林大量增加。目前以红松为主的针阔混交林仅占有林地面积的2.58%和蓄积的3.14%。落叶松林仅占有林地面积的6.34%和蓄积的7.06%，其他阔叶混交林、针阔混交林和针叶混交林合计占有林地面积的76.3%，蓄积的77.5%。

林分稀疏质量低劣。低郁闭度林分逐年增多，多年的不合理采伐利用，导致原始天然林资源锐减，成过熟林资源濒临枯竭，天然珍贵树种资源遭到严重破坏，采伐木胸径逐年降低，林木株数均达不到林分结构的合理株数，林分平均郁闭度仅为0.45左右。致使红松等珍稀木材及大径级木材结构性短缺十分严重。

概括起来，与开发初期相比，伊春林区的森林面积减少了12.5%，涵养水的能力下降34%，为大江大河提供供水能力下降20%[3]，净化空气、保持水土等生态功能也下降严重，土地生产能力降低，绿色屏障作用随之减弱，区域内温度升高，旱涝、火灾等自然灾害频繁发生。

②体制机制不畅且新兴替代产业规模小。

伊春林区自开发建设以来，沿用至今的政企合一体制始终制约着经济社会发展。企业办社会负担重，林业资本化运营难以实现，地方政府和社会事业的经费难以纳入国家财政预算，全部由企业负担，而企业自身生存都难以为继，哪还有资金再投入森林资源储备基地建设。

林区产业结构单一性十分突出，传统林业经济比重过大，非林和高新技术产业比重偏小，工业特别是重化工业比重偏大，60%为木材加工业和冶金建材业，112户规模以上工业企业中，“木”字号企业占55%以上，服务业比重偏低，新兴替代产业规模小，尚未形成支柱产业，森林资源战略储备基地建设缺乏产业支撑的基础。

③停止天然林商业性采伐，企业面临新的问题。

伊春经济长期以来一直高度依赖林木资源，全面停止天然林商业性采伐为林区的经济社会带来了许多新问题：一是森工企业收入减少。停伐后企业直接减少木材销售收入7亿元以上，减提育林基金近亿元，导致地方财政更加拮据；二是生产原材料紧张。停伐后，一些林产工业和食用菌产业原料短缺，扣除从外购进的部分，木材原料缺口达到200万m3以上。特别是在食用菌生产方面，所受的影响更大；三是产业链条萎缩。停伐后，林业企业的调查设计、采伐、运输、贮木、检验、销售、加工等整条产业链严重萎缩，影响近10万人的就业和收入问题。

伊春林区建设森林资源战略储备基地存在的诸多问题，受思想观念、体制机制和经济社会发展等多方面原因影响。

①森林资源储备基地建设的主体单一。开发初期，伊春林区发展走的是以木材生产为中心的路子，重采轻育、以木材采运为主的经济。20世纪80年代以后，传统林业经济对可持续发展的局限越来越凸显，这是林区难以摆脱发展困境的根本性原因。

从体制机制来看，政企合一的管理体制，致使林区缺乏发展活力 。全面停止天然林商业性采伐后，又没有对林业局、林场的职能真正进行重新定位，没有真正把林业作为一项基础性的公益事业，全民搞生态、全社会办林业的格局未真正形成，森林资源战略储备基地建设的主体单一。

②资金投入不足且筹融资渠道狭窄。全面停止天然林商业性采伐前，培育和发展森林资源，政府投入主要靠育林基金，实行以林养林的政策。停伐后造成育林基金提取失去了来源，投资渠道基本被堵死。虽然实施了天然林保护工程，但资金投入有限。又由于针对林业的金融创新产品较少，直接融资和间接融资都较为困难。加上林权流转市场不完善、贷款周期与林业生长周期不一致，林权抵押物无人监管等问题的存在，致使森林经营严重缺乏资金支持，直接影响了森林资源储备基地的建设。

③管理粗放。就是长期以来由于高度集中的国有林业体制的局限，导致林业产权虚置，经营与责任主体缺位，责权利不统一，以致职工普遍存在“靠山吃山”、“资源依赖症”的思想，观念被严重束缚，缺乏市场经济意识，没有充分发挥市场在资源配置中的基础性和决定性作用，管理粗放，不按客观规律的要求办事，使林区发展缺乏动力和活力，无法实现与外部市场、资本、人才的深度对接，致使森林资源储备基地建设困难多多，障碍重重。

④基地建设缺乏人才和科技支撑。伊春林区地处边远，地广人稀，生活条件艰苦，加之体制机制不灵活等因素，导致林区不但吸引不来新的人才，而且还存在大量人才外流的现象。林业专业人才的极度匮乏严重影响了伊春林区的科学发展，致使科技创新能力不强，科技贡献率低，森林资源战略储备基地缺乏人才和科技支撑。使许多工作长期处于低质、低效甚至停顿状态。

3 进一步加强森林资源战略储备基地建设的对策建议

目前我国木材的对外依赖度高达50%[4]。森林资源的稀缺性和经济社会发展对木材的刚性需求的矛盾日益尖锐。解决这一矛盾的最主要途径之一，就是通过进一步加强森林资源战略储备基地建设，促进加快产业发展，满足木材国内自给、维护国家木材安全和生态安全的需要。

3.1 进一步完善森林资源战略储备基地建设规划，实现资源保护和经济可持续发展

3.3.2 建立模范的专业实践模式 专业实践模式(PPM)是磁性医院评定中非常重要的评定标准，融合宗旨、愿景和价值观，是护理实践的基础，是反映护理专业化行为的框架，包含了护理专业本质的同时，也包含工作环境特性。营造一个树立良好职业道德作风，提高护理人员职业价值观、稳定护理队伍，确保高质量护理及患者安全的正性工作环境，对护理工作开展有着至关重要的作用，是促进护理事业发展的有力保障。

森林资源战略储备基地与经济结构、产业布局、资源环境禀赋密切相关，科学规划是统筹推进林业科学发展的必要前提。借鉴林业发达国家森林资源储备的成功经验，在今后的《森林法》、《环保法》等的修订中，应突出确定森林资源储备基地的建立。坚持依法治林、坚持“生态优先、管理为本、科技支撑、政策驱动”的原则，完善森林资源战略储备基地建设规划。要在规划布局、实施主体、建设内容、技术管理、资金使用等方面制定具体规划，并使该规划符合生态建设与经济发展高度融合的要求，具有科学性、前瞻性和可操作性。避免重开发轻保护，坚决与随意性、盲目性、不协调性和片面追求经济效益作斗争，实现森林资源保护和经济发展的良性循环。

3.2 通过科学经营，提高资源的数量和质量

提高林地生产力，大力开展以抚育生产为主的营造林。科学调整森林更新方式，增加人工促进更新和人工与天然混合更新比重，加大对珍贵树种、阔叶树种和混交林的培育力度和营造比重。强化营造林工作的全过程管理，促进造林作业的规范化、科学化、标准化，确保造林成效。按照《全国木材战略储备生产基地建设规划》的建设布局，争取建立国家储备林建设试点，通过优化林种树种结构，增加红松、黄菠萝、水曲柳、核桃楸等珍稀树种的造林比重，并培育落叶松、樟子松等中长周期用材林。当然，在做好“生态入侵”防护的基础上，科学引进国外生长周期短、适应性强的树种，建立林业良种资源，也是可以选择考虑的。严格执行森林抚育技术规程，不断调整和优化森林的树种结构、龄组结构，在注意对经济植物保护的同时，加快低质低效林改造，有效减少森林病虫害和森林火灾的发生，使森林资源健康发展，提高森林质量和林地生产力。

通过封山育林，促进森林资源天然更新。封山育林是培育森林资源的一种重要营林方式，具有用工少、成本低、见效快、效益高等特点，对加快绿化速度，扩大森林面积，提高森林质量，促进经济社会发展发挥着重要作用[5]。伊春林区已全面停止森林主伐，是封山育林的最好时机，应通过这种方式，实现天然林资源的休养生息，促进森林的天然更新，以增加森林资源的储量。

实施生态移民，建立生态无人区。林区可以借助棚户区改造的机会，继续对所在的林场（所）布局进行调整，科学撤并林场（所），有序进行生态移民，解决林场布局分散、资源配置不合理和林区职工对森林资源的破坏问题。通过建立生态无人区，减轻人们对原本脆弱的生态环境的继续破坏, 使生态系统得以恢复和重建，促进森林资源储备基地建设。

3.3 进一步深化体制机制改革

抓住新常态的机遇，通过推进林区综合改革，推进政事企分开，创新资源管护方式，加快健全国有林区经营管理体制，使林业生产力得以充分释放，以实现管理能力现代化为目标，激发林业发展内生动力。

强化林权制度改革。深化非公有林改革机制，加快推进非公有林确权管理。健全非公有林服务、支持体系，争取国家政策，将非公有林纳入补植补造、森林改培、中幼龄林抚育计划，在金融、保险等各方面提供支持。通过完善活立木交易市场运行机制，打造林业要素交易平台，促进非公有林规范流转，以资源资本化、资本市场化的思路，打开社会资本参与森林储备基地建设的渠道。

活化林地经营。合理延长林地管护承包经营年限，允许林区职工利用所管护的森林资源从事林下经济、林特产品生产等经营。结合林区发展实际，创新林业金融产品，积极探索开办以林地经营权和林木资产抵押的中长期贷款业务。探索以林地经营权和林木资产入股、打捆融资，实行合作化经营，充分释放林地生产力。

创新经营体制。推进政事企分开，对林业局进行机构调整和经营职能重组，鼓励林业局、林场（所）采取独资、控股、参股等形式，成立各类经济实体，形成自主经营、自我约束、自我发展的市场经营主体。支持职工群众参股经营、吸引战略投资者合作经营，发展混合所有制经济，加快建立产权清晰、产业多元、机制灵活、分配合理的新型林业经营体制，壮大森工企业实力。

3.4 建立健全制度体系，为森林资源储备基地建设提供制度保障

建立健全科学的决策责任制度和考评体系。把资源消耗、环境损害、生态效益等体现基地建设状况的指标纳入评价体系，并借助“数字林业”管理手段开展森林资源动态评价，建立以森林资源为核心、反映储备基地建设发展成效的评价指标体系，并纳入地区和国家经济社会发展综合规划之中。完善统计核算方法，完善符合生态功能区建设要求的考核制度。探索编制自然资源资产负债表，健全领导干部自然资源资产审计制度，建立生态环境损害责任终身追究制，开展对政府、园区、企业对基地建设的评价，推动责任的落实，促进森林资源储备基地建设规范化、制度化。

坚决贯彻生态保护红线制度。落实主体功能区制度，划定森林、湿地、植被、物种“四条生态保护红线”。严厉打击破坏森林资源行为，加强湿地资源保护。强化林地用途管制，严厉打击破坏林地行为。加强红松、蓝莓、林蛙等标志性物种保护。加强水土流失综合治理，强化对重要水源涵养区、饮用水源泉保护区、生态敏感脆弱区、生态湿地、环城生态区保护。建立资源环境承载力监测预警机制和污染防治区域联动机制，及时化解生态危机。

健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。开展自然资源普查，对森林、水流、湿地等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度和用途管制制度。加强对森林资源进行分类经营和管理，合理确定公益林区和商品林区，管住管好国家重点公益林，放开放活商品林。推进森林资源管理和使用分开、林业行政管理和森林日常经营管护分开，健全森林资源监管体制，切实做到资源有价、交易有市、损害有赔、使用有偿、管理有责。

建立资源有偿使用和生态补偿制度。在森林资源储备基地建设中，引进市场化机制。加快自然资源及其产品价格改革，以市场反映自然资源的稀缺程度，从而理顺市场的供求关系，真实地反映生态环境损害成本和修复效益，最终形成自由竞争中的资源价格。引导生态受益地区和单位与生态保护地区开展横向补偿，通过政府补偿、社会补偿、国际合作补偿、生态移民补偿等形式，完善对小兴安岭生态功能区的生态补偿机制。

建立国家公园体制和制度。基于小兴安岭生态功能区的定位，以被称为“第三纪森林”的红松原始林顶级群落为小兴安岭最重要最精华的自然景观、生态系统、物种和遗传基因资源，以伊春林区汤旺河国家公园试点为基础，将伊春北部地区整体规划为国家公园，建立健全国家公园管理体制机制和相应的制度，打破种类保护区“碎片化”、“孤岛化”的分治格局，通过实施森林生态系统管理促进森林资源战略储备基地建设。

完善森林生态环境管理制度。深化环评制度改革，实现管理能力现代化，严格项目环评，从严控制高耗能、高污染、资源性项目，以及低水平重复建设和产能过剩项目，避免“带病”项目上马[6]，对造成森林生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，依法依规追究责任。建立和完善严格监管所有污染物排放的管理制度，严格森林生态环境监管和行政执法，及时公布环境信息，健全举报制度，加强社会监督。完善污染物排放许可制度，实行企事业单位污染物排放总量控制制度。

3.5 加大对林区的财政投入，改变林业“大而不强”的现状

建立森林资源战略储备基地建设，长期以来政府对林业投入较少，重视不足，以致林业发展较慢，至今仍是一个脆弱而且“大而不强”的产业。要改变这种现状，必须制定相关的务实政策，做到政策驱动，清偿旧账，不欠新账。通过财政投入、转移支付、税前列支、发行债券等途径，多渠道增加对森林资源储备基地建设的投入，逐步建立资源丰富、布局合理、功能完备、优质高效、管理先进、内涵丰富的现代林业体系，夯实森林资源储备基地的战略性基础地位。

3.6 推进科技进步和创新，强化森林资源储备基地建设的技术支撑

加强伊春林区森林资源战略储备基地建设，必须通过实施林业重大工程建设来推进。必须加大科技创新力度，组织优势科技力量，加强困难立地造林、重大病虫害防治、退化天然林的恢复与重建等“技术瓶颈”的研究，促使先进适用技术及时应用到林业工程建设中去。并突破制约林区经济发展方式转变的重大科学问题和关键技术，加速绿色技术、特别是高新技术向林业渗透。一方面，通过国家木材储备战略联盟这个平台，在“政、产、学、研、用”各个方面，争取管理、技术与人才的支持。另一方面，通过完善吸引人才的优惠政策，开展产学研用协同创新改革试验，打破制约科技与林业结合的体制机制障碍，为森林资源储备基地建设不断提供知识基础、科学依据和技术支撑，提高森林资源的质量和效益。

3.7 促进公众参与，建立森林资源储备机制的多元化

加强森林资源储备基地建设，有赖于公众生态意识的觉醒和自觉行动。加强森林资源储备基地建设宣传教育，使全社会树立起加强森林资源储备基地建设人人有责的理念，切实增强忧患意识、生态意识，并落实到具体行动中。例如，为推进森林资源储备基地建设的步伐，应建立多元化的森林资源储备机制，实现全民全社会共同参与，共同储备，共同收益。国家可以采用立法的手段，强制大型工业企业进行一定规模的森林资源储备，以抵消其生产过程中三废对环境的污染危害[7]。又如，通过建立绿色投资的优惠政策，激励社会组织参与森林资源储备基地建设，并使其在享受财政贴息贷款优惠的同时，还可以取得未来林木资源的收益。再如，通过征收碳税制度化的方式，将森林资源储备细化到个人，为森林资源储备基地建设人人奉献自己的一份力量等等。

参与文献：

[1] 王玉芳，孙悦.试论森林资源储备的途径[J].林业经济,2010(5)： 26.

[2] 王爱文.生态功能区建设与国有林区改革转型[M].北京：中国林业出版社,2013.

[3] 贾辉.为美丽家园撑起片片绿荫[N].黑龙江日报,2014-3-9.

[4] 刘惠兰.停伐之后林区干什么[N].经济日报,2014-4-18.

[5] 王玉芳,张艳清,王梓铭.我国森林资源储备的现状及开源和节流对策[J].农业现代化研究，2011(2)： 161.

[6] 中共中央宣传部理论局.改革热点面对面[M].北京：学习出版社,人民出版社,2014(7)： 106.

[7] 王玉芳,张艳清,王梓铭.我国森林资源储备的现状及开源和节流对策[J].农业现代化研究,2011(2)：164.

[责任编辑：郑德胜]

Study on Strengthening the Construction of Forest Resources Strategic Reserve Base of the New Normal——Take the Yichun Forest Region of Xiao Hinggan Mountains as an Example

MA Ming-qin1, WANG Ming-yi1, HUANG Qing2
(1.Yichun Forestry Cadre School, Yichun Heilongjiang 153000, China; 2.College of Economics and Management of Northeast Forestry University, Harbin Heilongjiang 150040, China)

This article from the response to the ecological crisis, maintain ecological security, provide ecological resources of the three aspects, points out the importance and urgency of further strengthening the construction of forest resources strategic reserve bases; taking Heilongjiang province Yichun forest region of Xiao Hinggan Mountains as an example, analyzes the present situation and profound reasons of the forest resources strategic reserve base construction, then puts forward some countermeasures and suggestions for the construction of strategic reserve base∶ improving the construction planning, carrying out scientific management, deepening the reform and stimulating the vitality, improving the institutional system, increasing investment, strengthening the development of qualified personnel and establishing a diversified mechanism

forest resources; base construction; management ability; system security

F326.24

A

1673-5919（2014）06-0020-06

2014-10-22

马明芹（1967-），女，黑龙江伊春人，高级讲师，从事林业经济管理方面的教学和研究。

黄清（1944-），男，浙江温州人，教授，从事林业经济管理方面研究。