大兴安岭林区生态文明建设的瓶颈与对策研究

刘懿锋，孙浩进

（黑龙江省社会科学院 经济研究所，哈尔滨 150018）

理论研究

大兴安岭林区生态文明建设的瓶颈与对策研究

刘懿锋，孙浩进

（黑龙江省社会科学院 经济研究所，哈尔滨 150018）

国家天然林资源保护工程实施以来，林区凭借政策支持和自身努力，在生态建设和经济转型上取得了一系列成绩。然而，作为国家级限制开发区，林区在公益性事业运营经费、接替产业发展、生态移民、省内政策扶持等方面依然存在瓶颈，这些困难和问题仅靠林区自身难以解决，还需要国家和黑龙江省政府给予相应的支持。随着大兴安岭林区转型进入关键期，进一步推进林区生态文明建设，应结合区位特征和优势，完善生态功能区建设空间布局，发展生态农业、对俄合作区和生态旅游休闲区。

生态文明；经济转型；生态功能区；大兴安岭林区

大兴安岭林区作为我国北部陆地生态系统的主体，是保护松嫩、辽河平原和内蒙古东部草原自然生态及农牧区生产的天然绿色屏障。境内河流众多，湿地面积大，是维系黑龙江、嫩江水系生态平衡的水源涵养库。在我国加快构建的生态安全屏障中，该地区涵盖了东北森林屏障、北方防风固沙屏障、中小河流及库区生态屏障、平原农牧区生态屏障四大生态安全屏障，对于保护我国北部陆地生态系统，完善我国生态安全具有重要意义。

作为以森林资源开发利用为主的资源型地区，大兴安岭林区开发建设40多年来，为国家经济建设提供商品木材1.24亿m3，同时，也出现了森林可采资源枯竭、生态功能弱化、经济结构失衡、基础设施建设薄弱等一系列问题。伴随着国家天然林资源保护工程的实施，大兴安岭地区有效地保护了森林资源，使林区整体生态功能得到显著恢复，促进了林区经济和社会的健康发展。国家战略《大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划》的实施又为大兴安岭林区生态文明建设提供了宝贵机遇和有力支撑。但大兴安岭林区生态文明建设是一项系统工程，特别是作为国家级限制开发区，且地处国境线地带，属欠发达地区，其生态文明建设进程中仍存在一些瓶颈有待破解。

1 大兴安岭地区经济发展现状

大兴安岭地区经济社会发展大致经历了创业期（1963—1969）、辉煌期（1970—1993）、衰退期（1994—1998）和转型期（1999至今）四个阶段，走过了一段因林而立、因林而兴、因林而衰的发展历程，目前，大兴安岭正处于转型期。1998年以来，在国家天保工程、西部开发等政策的支持下，经“十五”时期的调整和发展，经济呈现出良好的发展态势。特别是“十一五”以来，大兴安岭地区确立了“实施生态战略，发展特色经济，构建和谐兴安，建设社会主义新林区”和“生态立区、项目兴区、工业富区、打造园区、富民强区”的工作思路，着力推进生态建设和产业结构调整，开辟了一条“在保护中发展，在发展中保护”的林区特色发展之路。

近年来，大兴安岭地区在经济转型过程中，克服林木资源不断枯竭的不利因素，大力发展生态旅游、绿色食品、林产工业、绿色矿产开发等生态主导型产业，有力地推动了经济转型，产业结构由2005年的39∶14.3∶46.7调整为2013年的41.6∶19.9∶38.5，其中第二产业上升幅度较为明显。特别是对俄经贸合作区的建成，增强了产业集聚效应，重点产业项目建设加速了新型工业化进程，规模以上工业企业由2005年16户增加到2013年的31户。

但是，地区经济增长整体上质量不高，自我发展能力不强，以资源消耗为代价的经济增长方式尚未根本改变。从产业结构看，结构性矛盾依然突出，“一木独大”格局尚未完全打破，优势特色产业规模较小，接续替代产业尚未成气候，产业层次有待进一步提升。同时，地区财政收支状况不佳，全口径财政收入占地区生产总值的比重偏低。2013年其财政收入191 408万元，仅占生产总值的11.8%，说明目前大兴安岭地区财政收入税源少、结构不优化。而且财政收入与支出的矛盾日显突出，收支差额逐年扩大，公共财政支撑体系亟待完善。

2 大兴安岭林区生态文明建设取得的成绩

大兴安岭地区按照《大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划》的总体要求，借助国家实施天保工程的契机，不断深化对本区林情区情的认识，提出了“把资源管起来，让百姓富起来”的发展战略及建设“生态型花园式新林区”的总体思路，围绕生态建设、经济转型、民生改善三大任务，通过强化森林资源管育、加快接续产业培育、推进经营机制创新、保障改善社会民生，使林区经济社会实现了又好又快发展，生态文明建设与经济转型取得了阶段性成效。

①森林资源切实得到保护和培育。通过大力开展公益林建设、封山育林、退耕还林等活动，使森林资源实现了恢复性增长。天保工程一期10年间，累计完成人工造林33 643.65 hm2，更新造林46 261.35 hm2，人工促进天然更新129 072.54 hm2，义务植树1 135.44万株，庭院绿化38.2万株、示范绿篱1万延长米、村屯绿化1 151.73 hm2。特别是在中幼林抚育上，针对不同的林分科学抚育，不仅极大地提高了森林质量和蓄积。森林面积由2005年末的657.8万hm2增加到2013年的679.5万hm2，增加了21.7万hm2；森林覆盖率由2005年的78.94%提高到2013年的81.37%，上升了2.43个百分点，实现了森林资源面积和森林覆盖率的“双增长”。同时生物多样性得到了恢复，一些野生动物种群数量明显增多，珍稀濒危野生动植物物种群量呈增加趋势，生物多样性得到有效保护，生态环境明显改善，呈现了全面恢复的良性循环局面。

②木材产量调减到位。已完成天保工程一期实施方案规划核定的林区木材产量由1997年的350.4万m3调减到2000年的214.4万m3的减产任务。2003—2010年林区木材产量始终低于天保方案所确定的年产量，与实施天保工程前的木材年产量350.4万m3比，累计减产约1 890万m3，减少森林资源消耗3 259万m3；按天保工程规划的产量，主动调减约为340万m3，提前实现了天保工程一期方案所规定的木材减产目标。

③实现了森林分类经营。按林地多功能属性和主导利用方向的不同，大兴安岭把林区766.893 hm3林业用地面积分为生态保护区和商品林经营区。其中生态保护区面积574.35万hm3，占林业用地面积的74.9%，商品林经营区面积192.54万hm3，占林业用地面积25.1%。通过实行森林分类经营、分类指导、分区施策，保护和稳定了林区生态环境，实现了森林资源的科学合理经营，保障了森林资源的可持续发展。

④重点加强管护体系建设，建立了以木材检查站、家庭管护站和专业人员机动巡逻为主的“三道防线”，实现了森林资源管护全覆盖。严厉打击滥砍盗伐、偷拉私运等破坏森林资源行为，10年间，累计查处各类林政案件2 636起，为国家挽回经济损失7 277.3万元。重点实施嫩江源湿地保护工程，果断停止沙金开采，相继建立各类自然保护区28个，使保护区面积达174.53万hm2，占总经营面积的21%。

⑤林区富余职工得到妥善安置。至2009年末，已安置国有身份富余职工83 712人，其中向森林管护转岗分流24 957人，一次性安置下岗职工41 809人，进入再就业中心16 946人。2006—2008年间，国家又出台了林区混岗职工和进入再就业中心人员安置政策，按照国家批复大兴安岭天然林保护工程混岗职工的方案，又安置混岗职工51 724人。使大兴安岭各类林业富余职工基本得到妥善安置。

⑥建设了较为完善的林区社会保障体系。按照国家批复的天然林保护工程职工养老保险和后补充完善的“四险”补助实施方案要求，在国家天保资金的支持下，大兴安岭已建立了较为完善的林区保障体系，现已对国有职工实现了社会养老保险省级统筹，实现了医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险地级统筹，做到了应保尽保,实现了建立林区职工“老有所养、病有所医、失业有救济、工伤有保障”的林区社会保障阶段性目标，并保证了离退休职工工资的按时足额发放，增进了林区社会和谐稳定。

⑦有效减轻了森工企业负担。林区利用天保工程中央对森工企业承担的教育、医疗卫生、公检法司经费及政府经费给予的补助，切实减轻了企业社会负担；对森工企业因木材产量调减造成无力偿还的银行债务实行先停息挂账，在清理核实的基础上，通过呆坏账冲销等方式累计减免金融机构债务20.64亿元，其中林业企业减免金融机构债务达18.13亿元，卸掉森工企业的债务负担。

3 大兴安岭林区生态文明建设的瓶颈

尽管大兴安岭林区借助国家天保工程和自身的努力，在本地区的生态保护和生态建设上已取得了一定成效，但仍存在一些难以独自解决的困难和问题，有待国家和黑龙江省政府给予相应的支持。

3.1 生态环境趋于恶化

大兴安岭林区经过40多年的开发建设，其森林、湿地等主要生态系统均受到不同程度的破坏，生态功能明显弱化。受农业及矿业等生产活动影响及森林火灾的破坏，林区植被及草场退化，沼泽湿地减少，湿地涵养水源和净化水质的功能减弱；随着全球天气变暖，林区平均气温上升，降水量下降，极端天气增多，自然灾害频繁发生，开始出现严重的春旱灾害，2001年4月7日，林区还首次出现严重的沙尘天气。如不尽早根据林区生态系统特征进行保护和功能的完善，大兴安岭林区的生态环境还会进一步恶化，并直接威胁到我国北部陆地生态系统的安全。

3.2 接续替代产业发展比较薄弱

加快培育接续产业是推进林区生态建设和经济转型的关键。大兴安岭地区按照黑龙江省政府“矿产资源开发一点、保护一面、带动全局”的要求，依托丰富的矿产资源优势，大力发展绿色矿业，重点推进了松岭岔路口钼铅锌矿、塔河439高地铁矿、呼玛兴隆沟——北西里铁矿和呼中飞虎山铅锌矿等项目。然而，在国家主体功能区规划中，本区域被列为限制开发区，尽管限制开发不等于禁止开发，但在绿色矿业审批上仍存在很多困难。此外，对于大兴安岭地区，立足区位优势，加大境外林业投资合作力度，不仅将实现传统林业产业的战略转移，也符合国家对外投资政策。但由于合作前期投入巨大，地区自身财力有限，严重制约了境外采伐业发展。需要国家相关部委给予相应的支持，如对绿色矿业项目立项、环评、林地占用等手续办理给予特殊支持，对境外采伐项目购买林地资源、编制林业规划和运材道路桥梁等基础设施建设方面给予补贴，对境外采伐和深加工项目专项贷款给予全额贴息。

3.3 林下资源承包经营缺乏政策扶持

贯彻落实2011年全国林下经济现场会议精神，全面开展林下资源承包经营工作，对于保护林区生态，以及通过集约、综合利用林木、林地和景观资源致富林区职工群众具有重要意义，有助于林区尽快探索出一条林区生态保护与经济转型双赢的新路。但是，由于大兴安岭林区是国有林区，其林下资源综合开发作为黑龙江省经济的重要构成、农业的重要组成部分，却没有充分享受到省内林业和农业的相关政策，特别是缺乏针对林区种植养殖的农机、良种、畜牧、农业产业化、林副产品加工以及商贸流通、科技服务、融资担保等方面的扶持政策。深入推进大兴安岭林区的林下资源承包经营工作，做大做强相关产业，还需黑龙江省相关部门尽快出台林下资源承包经营方面扶持政策。

3.4 生态移民压力亟需缓解

随着林区生态文明建设和经济转型的不断深入，必然要求对林场、贮木场、经营所及相关村屯进行整合撤并，加强森林资源管护网点建设。“十二五”期间，大兴安岭地区将撤并林场、经营所、贮木场等23个，搬迁行政村3个、自然屯40个，转移居民20 303户、58 709人。上述林场、村屯撤并应纳入国家易地扶贫搬迁政策支持范围，以“人口向中心城镇集中”的思路，使林区局、场和城镇现有的布局进一步优化。按照《大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划》提出的“加大民生保障和基础设施投入力度，对林场(所)调整和撤并带来的移民，纳入易地扶贫搬迁工程。局场调整参照小城镇建设政策给予扶持。对重点扶持发展的小城市和重点镇纳入全国重点小城镇建设规划范围并予以支持”，对搬迁居民每户、每人进行补助，并对新建444个、改建276个管护网点给予专项资金支持。

4 进一步推进大兴安岭林区生态文明建设的对策

4.1 完善生态功能区建设空间布局

进一步推进大兴安岭林区生态文明建设，重点在于完善生态功能区建设空间布局。按照国家及黑龙江省主体功能区规划，大兴安岭地区为水源涵养型国家重点生态功能区，属于限制开发区域（国家重点生态功能区）。在林区所属的大兴安岭寒温带森林生态系统内，可结合大兴安岭的地域生态条件和地形特点，将本区划分为2个生态功能区，5个生态功能亚区实现对生态的保护和恢复。

4.1.1 大兴安岭北部针叶林生物多样性保护与生态屏障生态功能区

本功能区包括呼中区、塔河县、漠河县、新林区、呼玛县部分，面积为6 317 039 hm2。其中，大兴安岭东麓针叶林额木尔河源头水源涵养及水土保持亚区位于大兴安岭地区西北部，隶属漠河县，区内有西林吉、图强、阿木尔三个林业局和一个漠河地方林场。总面积1 829 615 hm2，森林面积1 530 419 hm2。通过对本亚区水源涵养林、水土保持林、生态公益林基地及森林氧吧的建设，可以起到防止水土流失，涵养水源，保持水土，调节气候，维持生态平衡的生态功能。要以国家实施天然林资源保护工程为契机，在区内优先发展林业，严格保护、积极培育、保育结合、休养生息，实现森林资源有效保护与利用的良性循环。同时大力发展林副产品的多种经营生产，对森林进行立体经营，发挥森林的综合效益，提高利用率。

大兴安岭寒温带针叶林生物多样性保护及呼玛河源头水源涵养亚区位于大兴安岭主脉东部、伊勒呼里山北部，包括呼中区、新林区，区内有呼中、新林二个林业局和一个国家级自然保护区。总面积1 807 215hm2，森林面积1 561 095hm2。这一亚区具备储备资源，保水、保土，调节区内气候和生态环境的生态功能。应调整区内林分结构，加速水土保持林地、野生动植物生长、活动繁育基地、林特产业基地的建设，保持森林生态平衡及野生动植物生存、繁衍的条件。在具体建设上，应积极推行森林资源管护责任制，科学经营好现有资源，做好禁伐区的资源保护和限伐区资源的合理利用，使林分结构逐步得到调整。

黑龙江、呼玛河中、下游针阔混交林水土保持亚区位于大兴安岭地区东北部，包括塔河县、呼玛县，区内有塔河、十八站、韩家园和呼玛县林业局及一个二十二站地方林场。总面积2 680 209 hm2。本亚区是森林功能区域的缓冲地带，在保护农田及农业生产环境、保护农田生态系统的平衡，净化空气、保持水土、涵养水源、吸收二氧化碳，减少自然灾害的发生等方面，发挥了重要的环境调节作用。在这一亚区，应重点发展农林牧渔相结合的生态农业，保护好土地资源，优化土地资源配置，实现永续、合理、节约、科学和高效利用土地。实行耕地总量动态平衡，严格控制建设占用耕地；改良土壤，增施有机肥，培肥地力，改造中低产农田，恢复、提高土地的生态功能，提高单位面积产量；通过加强农田水利建设，使耕地实现“旱能灌、涝能排、洪无灾”的标准；超坡耕地实行退耕还林、还草；改造低价林，营造经济林及水土保持林，保证这一地区农业高产稳产和经济繁荣。

4.1.2 大兴安岭南部嫩江源头水源涵养生态功能区

本功能区包括松岭林业局、加格达奇林业局、十二站林场、嘎拉河林场、北疆林场部分，面积为2 034 117 hm2。其生态文明建设的主要内容有：保护天然林和湿地资源，划定生态保护区、商品林区，杜绝资源消耗；加快公益林营造，遏制林缘退缩；治理水土流失，退耕还林，治理遗弃矿产恢复植被；加强林火森林病虫害防治；建立生态定位观测站，研究湿地生态位和生物多样性保护。

其中，伊勒呼里山南麓针阔混交林湿地调蓄洪水及生物多样性保护亚区位于伊勒呼里山南麓，行政区划隶属松岭区，林业区划属松岭林业局和南瓮河湿地自然保护区。区划面积为907 028 hm2。具备调蓄洪水、减少自然灾害、调节气候、维护生物多样性和提供观光、旅游、教育与科研场所等功能。在这一亚区，应保护好现有的原始林型；加强南瓮河湿地自然保护区的建设，充分利用现有的资源条件，进行合理开发利用；发展生态农业、生态渔业和生态旅游，完善旅游基础设施建设；江河源头实行封山育林以促进生态环境逐渐好转，增加蓄水量，提高调蓄洪水能力。

嫩江源头阔叶林水土保持亚区主要包括加格达奇林业局和呼玛林业局的十二站、嘎拉河林场、北疆林场的部分施业区，大兴安岭地区的首府——加格达奇也坐落在此区。区划面积1 127 149hm2。本亚区主要具备保水、保土，防止流失，保护自然植被，防止河流污染及洪水等自然灾害，控制区内工业污染和农业污染，保持湿地生态系统平衡等生态功能。亚区内应重点实施退耕还林、还湿、还草，改造低价林；采取生物工程与水利工程相结合的方法，净化水质；平原区耕地应加强农田防护林网和农田基础设施建设，确保基本农田功能，全面提高农作物产量和质量，大力发展有机、绿色、无公害农业及系列农副产品；加强天然林等森林生态环境的保护；加速浅山区丘陵漫岗地植被的恢复。

4.2 打造大兴安岭对俄经济贸易合作区带动接替产业发展

立足区位优势，打造大兴安岭对俄经济贸易合作区，重点建设加格达奇工业园区、塔河工业园区、呼玛工业园区和漠河工业园区四个工业园区将有力引领林区接续替代产业的发展。其中，加格达奇园区是大兴安岭对俄经济贸易合作的主功能区，在合作区中要重点发挥高端引领、整合提升、综合服务的功能作用，以引入高新技术、高附加值产业为主导，重点打造“对俄矿产合作精深加工区、北药现代化开发合作区、高新技术产业发展区”三大主导功能板块。塔河园区是合作区的资源支撑功能区，重点发挥对林木及林下野生资源进行生产组织的功能作用，以引入资源加工型产业为主导，重点打造“北药现代化开发生产区、特色森林食品产业集聚区、林矿循环经济区”三大主导功能板块。漠河园区是合作区的品牌拉动功能区，重点发挥交流促进、品牌传播的功能作用，产业引入以特色产品、高端品牌企业为主导，重点打造“对俄林木合作精深加工区、边贸加工生产区、兴安饮品生产区”三大主导功能板块。呼玛园区是合作区的基地保障功能区，在合作区中重点发挥基地建设、提升工业基础的功能作用，以引入农产品加工为原料的轻工业产业为主导，重点打造“对俄特殊政策区、国际有机食品产业示范区”两大主导功能板块。发展对俄合作区，要不断完善建设各园区基础设施，构筑以食品制造、饮料制造、北药开发为品牌支点，以林木加工业、矿产开发为近期支撑，以中药现代化、生物技术、新材料、高科食品及保健品等高新技术产业为未来先导，以边贸加工、产业配套、服务配套为辅助延伸的产业结构体系。

4.3 发展具地区特色的生态农业

在以加格达奇岭南农业开发区、呼玛县、塔河县、漠河县为重点的基本农田区，可发展特色冷凉型农业，重点种植冷凉型农作物，开展森林家禽、畜类养殖、高寒特色水产养殖。重点是开展农田基础设施建设，开展绿色种植业，力争种植面积达总播种面积90%以上；开展森林畜牧养殖，力求在鹿、狐貂貉、森林猪、森林鸭、森林鸡和蚕、蜂等特色品种养殖上取得突破；开展冷水养殖，力争建成全国最具特色的珍稀冷水鱼养殖基地。在全区初步建立生态农业农村产业体系，大幅度提高农村清洁能源应用程度；保证耕地水土流失严重的局面得到有效遏制；进一步完善以绿色食品为主体的生态农业农村产业体系。大力发展符合地区特色的生态农业，将使农村路、水、电、房等基础设施建设和文化、教育、卫生等社会事业建设要突破性进展，人居环境得到显著改善。

4.4 构建品牌发展生态旅游休闲区

发展生态旅游休闲区，可以神州北极、雪域林海、湿地界江和北疆风情为特色，生态旅游、避暑度假和风情体验为主导，使之成为黑蒙边境旅游的主要驿站和主要服务基地，我国东北至俄罗斯远东地区出入境旅游的主要口岸、通道。构建以“找北、朝圣、寻源”为品牌的北部旅游功能区（漠河、图强、阿木尔），塑造“神州北极村、中国龙江源”旅游形象；构建以“滑雪漂流、湿地观光、访古探幽”为品牌的南部旅游功能区（加区、松岭、加林局），塑造“千年鲜卑故里、万顷湿地奇观”旅游形象。三是构建以“森林探奇、地质观光”为品牌的中西部旅游功能区（呼中、新林），塑造“神奇大白山、原始大森林”旅游形象；构建以“感受风情、畅游界江”为品牌的中东部旅游功能区（塔河、呼玛、十八站、韩家园），塑造“神勇鄂伦春、黄金古驿路”旅游形象。

[1] 谭俊. 构建生态文化体系 充分发挥大兴安岭生态功能区作用[J].奋斗,2013(9)：31-32.

[2] 李明娟,李炜. 大兴安岭生态功能区建设与国有林区经济转型研究[J].学术交流,2012(8)：113-115.

[3] 韩宇.大兴安岭生态功能型经济发展的必由之路[J].现代交际,2010（10）：124.

[4] 王立功,刘桂英,付春玲.基于生态足迹的大兴安岭生态可持续发展分析[J].黑龙江生态工程职业学院学报,2007(3)： 15-16.

[5] 刘敏，张建云，李全涛. 黑龙江省大兴安岭生态建设的对策与思路[J].内蒙古林业调查设计,2005(3)：8-9,61.

[责任编辑：郑德胜 ]

Research on Bottleneck and Countermeasures of Ecological Civilization Construction in Greater Khingan Range Forest Region

LIU Yi-feng, SUN Hao-jin
(Economic Research Institute of Heilongjiang Provincial Academy of Social Sciences, Harbin Heilongjiang 150018, China)

Since the implementation of the National Natural Forest Protection Project, forest region made a series of achievements in the ecological construction and economic transformation with the policy support and their own efforts. However, as the national limited development zone, forest region remains the bottleneck on many fronts, such as the public welfare undertakings operating expenses, replace industry development, ecological migration and policy support. These difficulties and problems only by the forest itself is difficult to solve, also need the national and Heilongjiang provincial government to give the corresponding support. With the Greater Khingan Range forest region entered the critical period of transformation, to further promote the ecological civilization construction in forest region, it should be combined with regional characteristics and advantages, improve the construction of ecological functional area space layout, to development the ecological agriculture, to Russian cooperation areas and eco-tourism area.

ecological civilization; economic transition; ecological function area; Greater Khingan Range Forest Region

F316.20

A

1673-5919（2014）06-0007-05

2014-10-13

2013国家社科基金一般项目（13BJL084）

刘懿锋（1985-），男，黑龙江鸡西人，助理研究员，从事区域经济和世界经济方面研究。

孙浩进（1980-），男，黑龙江哈尔滨人，副研究员，经济学博士，博士后，从事空间经济学方面研究。