中国财政公共卫生支出区域差距研究——基于单指标面板数据的聚类分析与泰尔指数分析

●江 鸿 谌仁俊

国内学者对财政公共卫生支出区域的研究一般采用已有的东中西的划分方法，普遍认为三大类地区的公共卫生支出不均衡，其中东部地区较高，而中西部较低。东中西的划分方法在一定程度上方便了我国公共卫生支出公平性问题的研究和相关政策的制定。但这样的地区划分是基于各地区经济发展状况及地域分布特点，并未充分考虑到地区间的公共卫生支出特征，缺少较强的针对性。那么，是否存在一种有效的分类方式，对公共卫生支出区域进行划分呢？单指标面板数据的聚类分析方法在进行分类时，能充分考虑指标在时间和截面两个维度上的特征，这恰恰为公共卫生支出划分提供了一个全新的解决思路。鉴于此，本文基于2000-2012年的31 个省级面板数据构建单指标聚类模型，分析我国高、中、低三区域间财政公共卫生支出的差异。在此基础上，进一步计算各省份、各区域、全国的泰尔指数，从全国、区域间、区域内、省份四个层面深入分析中国财政公共卫生支出。相比已有文献，本研究在分类方法的选择上有自己的特色与拓展——采用单指标面板数据的聚类分析进行区域分类，在分类时不仅考虑到公共卫生支出区域的截面特征，而且也考虑到公共卫生支出区域的时序变化特征。

一、中国财政公共卫生支出区域划分的聚类分析

本文所研究的样本数据为2000-2012年中国31 个省份公共卫生支出数据，采用单指标面板数据的聚类分析方法，使用各省份人均财政公共卫生支出这个指标进行区域划分。其中，单指标面板数据的聚类分析方法求解办法参考综合选用指标年度均值和年均增长率的聚类结果。

各省份财政公共卫生支出的数据来源于2001-2012年《中国统计年鉴》；人口数据来源于历年的《中国人口统计年鉴》；各省份人均财政公共卫生支出经过了各省份以2000年为基期的医疗保健居民消费价格指数平减。

为了对31 个省份进行公共卫生支出区域划分，本文选取人均财政公共卫生支出这一相对指标。根据人均财政公共卫生支出的指标取值及其变化，采用“降维”的方法，对各指标在时间维度上求均值，进行区域聚类。同时，计算出人均财政公共卫生支出的年均增长率，进行聚类分析。但考虑到各指标间的数量级相差较大，直接做聚类分析，很容易忽略数量级较小的指标的作用。于是，在进行聚类分析前，需要对人均财政公共卫生支出进行适当转化，这里采用全距标准化，即人均财政公共卫生支出除以其最大数与最小数的差。聚类分析结果如图1所示。

图1 基于人均财政公共卫生支出指标的聚类结果

综合图1 中人均财政公共卫生支出指标的年度均值和年均增长率的聚类结果，可以把各省市分成三区域，其中各区域人均财政公共卫生支出的取值及其变化如表1所示。

表1 2000-2012年各地区人均财政公共卫生支出变化量 单位：元/人

根据表1 的结果，可以得到各地区的公共卫生支出特征：（1）公共卫生高支出区域包括北京、上海和西藏共3 个省份。该区域的人均财政公共卫生支出最大，2000-2012年平均为550.52 元/人，远远大于全国平均水平的218.38 元/人。在该区域的3 个省份中，北京、上海分别是中国政治、经济的中心，享受到全国最大的公共卫生投入，是符合常理的。西藏也因为政治因素得到了不同于其他省份的“照顾”。从年均增长率来看，该地区是最低的，仅16.98%，这说明中国政府有追求公共卫生支出地区公平性的迹象。（2）公共卫生中支出区域包括天津、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、福建、山东、湖北、广东、重庆、云南、甘肃、青海和新疆共15 个省份。该区域的人均财政公共卫生支出适中，2000-2012年平 均 为191.25 元/人，远小于全国平均水平。该区域包括的省份最多，既有如天津、辽宁、吉林、江苏、浙江、福建、山东和广东等东部沿海发达地区，又有云南、甘肃、青海和新疆等西部欠发达地区。从年均增长率来看，该区域也是适中的，为22.56%，略高于全国平均水平的22.30%。（3）公共卫生低支出区域包括河北、山西、内蒙古、安徽、江西、河南、湖南、广西、海南、四川、贵州、陕西和宁夏共13 个省份。该区域的人均财政公共卫生支出最低，2000-2012年平 均 仅 为173.03 元/人，远 远低于全国平均水平。该区域的13 个省份中，大多数分布在中西部欠发达地区。从年均增长率来看，该区域是最高的，高达28.69%，高于全国平均水平，远远高于公共卫生支出高投入地区。

以上聚类结果初步表明，中国财政公共卫生支出呈现出严重的区域不均衡，公共卫生高支出区域的人均财政公共卫生支出是公共卫生低支出区域的3.18 倍。如果从省份比较来看，这个差距会更为明显，人均财政公共卫生支出最多的省份是北京，高达658.95 元/人，是最少省份河南的5.40 倍，河南仅为122.01 元/人。不过值得庆幸的是，随着中国政府对公共卫生支出公平性的日益重视，公共卫生中支出区域的人均财政公共卫生支出呈远高于公共卫生高支出区域的速度增长。

二、中国财政公共卫生支出区域差距的泰尔指数计算

衡量卫生公平性的测量方法主要有极差法、劳伦兹曲线和Gini 系数、差异指数、不平等斜率指数及相对指数、集中曲线法、因子分析和快速聚类法。由于极差法、差异指数、集中曲线法等都只是对某一指标作单因素分析，没有考虑多个因素的作用。因子分析和快速聚类分析重点在于进行变量筛选和定性分析，不能对健康的不公平性问题进行精确的测量。而基尼系数的综合评价方法可以从多因素的角度来评价健康的不公平性。但考虑到基尼系数（Gini Coefficient）仅能从总体上描述不均等，而泰尔指数（Theil Index）不仅可以测算总体的不均等，还能分地区测算，于是本文选用目前测算公共卫生支出不均等问题更常用的方法：泰尔指数。于是，各省份p（p=1,…,30）的泰尔指数TIp为：

其中，lp表示各省份人口占全国人口的比重，xp表示各省份公共卫生支出占全国公共卫生支出的比重。于是，各省份总体的泰尔指数TI 为：

进而，若将全国31 个省份分为R个地区，则各地区r（r=1,…,R）的泰尔指数TIr 为：

其中，lr表示各地区人口占全国人口的比重，xr表示各地区公共卫生支出占全国公共卫生支出的比重。于是，地区内的泰尔指数TIwr 和地区间的泰尔指数TIbr分别为：

本文使用各省份人均财政公共卫生支出这个指标，采用单指标面板数据的聚类分析方法，将中国31 个省份划分为了公共卫生高支出区域、公共卫生中支出区域和公共卫生低支出区域等三个区域。下面沿用这一区域划分结果，进行区域内的和区域间的泰尔指数的计算。根据式（2）、（4）、（5），便可计算出2000-2012年各省份总体差距（TI）、区域内差距（TIwr）和区域间差距（TIbr），结果如图2。

图2 基于泰尔指数中国财政公共卫生支出差距整体结果

从图2可以看出，中国财政公共卫生支出的总体差距呈现逐年下降趋势，从2000年的17.88 下降到2012年的2.91，13年间差距缩减6.15 倍，这与前面的分析结果是吻合的，即中国财政公共卫生支出的区域差距显著，但正逐步向公平性发展。从区域内差距结果来看，各地区间的差距不是特别明显，且也表现出逐年下降趋势，从2000年的0.11 下降到2012年的0.04。从区域间差距结果来看，各地区的差距是非常明显的，但也出现了逐年递减的趋势，从2000年 的12.98 下 降 到2012年的1.72，这是导致总体差距的主要因素。

于是，从泰尔指数的整体计算结果来看，中国财政公共卫生支出在各省份总体差距存在，其中，地区间的差距是导致总体差距的主要原因。然而，随着政府对公平性的重视，中国财政公共卫生支出在各省份间的差距正在逐年缩小。

图3 基于泰尔指数中国财政公共卫生支出的地区间差距结果

根据式（3）可以计算各区域的泰尔指数，如图3，这可以反映出中国财政公共卫生支出的区域间差距结果。不难发现，公共卫生低支出区域的泰尔指数最大，不过呈现递减趋势，从2000年的0.0643 下降到2012年的0.0139，这说明该区域的中国财政公共卫生支出是最不足的，但逐年有所改善。公共卫生中支出区域的泰尔指数也从2000年的0.0367，下降到2012年为0.0100。公共卫生高支出区域的泰尔指数是最小的，且呈现波动变化，从2000年的0.0078，上升到2003年的0.0237，又下降到2004年的0.0129，进而上升到2006年0.0311，之后开始逐年下降，直至2011年的0.0077，2012年又回升到0.0118。

图4 基于泰尔指数中国财政公共卫生支出的省份间差距结果

计算各省份2000-2012年泰尔指数的年份平均值，如图4，这可以反映出中国财政公共卫生支出的省份间差距结果。不难发现，河南的泰尔指数是最高的，达到4.02，其次是湖南、四川、山东、安徽，这说明这些地区的公共卫生支出最不足。除山东外，这些地区都在公共卫生低支出区域，基本与前面用单指标面板数据的聚类分析方法得到的区域划分结果吻合。北京、上海、浙江、广东、天津等地区是泰尔指数最小的5 个地区，这些地区的公共卫生支出是相对充足的，这也与前面用单指标面板数据的聚类分析方法得到的区域划分结果基本吻合。

三、政策启示

本文的分析结果表明，中国财政公共卫生支出呈现出严重的区域不均衡，但差距正在逐年缩小。为了实现公共卫生服务的公平性，中国应制定差异化的公共卫生财政政策，主要有以下几点政策建议：

（一）制定区域间卫生均等规划，合理配置公共卫生资源

卫生资源的合理配置能有效降低卫生服务分布的不公平，而区域卫生均等规划是卫生资源合理配置的必要措施。因此，我国政府应改变以往简单的东中西部划分依据，制定科学合理的区域卫生均等规划，优化配置公共卫生资源，从而将卫生资源向公共卫生中支出区域和低支出区域倾斜。

（二）改革公共卫生经费转移支付制度，解决区域间财力不均问题

目前在我国的公共卫生领域地方政府间的转移支出一般都是纵向转移，横向转移支付制度尚不规范化和法制化，而规范化的横向转移支付制度，不仅有利于地区间财力的平衡，也有利于公共卫生事业的发展。据资料分析，2012年我国人均财政收入为4510.82元，而低于这一水平的省份和地区有20 个，最高的北京市为16019.60 元，最低的甘肃省仅为2018.97 元。上海市是贵州省的7.9 倍。从财力自给能力系数看，北京市为90.00%、上海市为89.00%，而甘肃省为25.00%，西藏自治区为9.00%。这表明，我国各地区财力差距很大，涉及范围广，具备横向财政转移支付的条件，富裕地区可能也有能力向贫困地区转移财力。

（三）适当扩大财政公共卫生支出规模，完善公共卫生的财政投入模式

按国际标准，中国政府的卫生支出占GDP 和财政支出的比例相对较低，而近年财政收入却保持着高速增长，随着国家对公共卫生事业的重视，政府已接受需要增加财政投入的观念，扩大财政公共卫生支出规模是必然趋势，但是必须适度。所以，根据各区域公共卫生支出的不同，为了实现卫生服务的公平性，中央政府应保持公共卫生高支出与中支出区域的投入，加大对公共卫生低支出区域的投入。值得欣慰的是，随着中国政府对公共卫生支出公平性的日益重视，我们从以上分析中看到公共卫生中支出区域的人均财政公共卫生支出呈远高于公共卫生高支出区域的速率增长，区域间的差距正在逐年缩小。这也是新医改以来国家对公共卫生的财政投入模式不断完善的结果。■