民办高校产权问题研究述评

王贤德 邱小健

(赣南师范学院 教育科学学院,江西 赣州 341000)

改革开放30多年来,我国民办学校取得了巨大的发展,也积累了丰富的办学经验。从办学规模和所涉类别看,各级各类民办教育从无到有、从小到大,已成为社会主义教育事业的重要组成部分。*陶西平、王佐书:《中国民办教育》,教育科学出版社2010年版,第2页。然而,民办教育在发展过程中也存在一系列问题,其中产权问题是最为核心的问题。我国学术界对此进行了大量的研究。笔者拟对这些研究成果进行综述,以期为我国民办高校产权的未来研究提供有益参考。

一、对民办高校产权基本属性的研究

民办高校产权在概念解析等方面存有特殊性,因而当前社会各界对其的理解存有偏差,需要作仔细探讨。

(一)民办高校产权的概念

民办高校产权的概念是基于产权概念发展完善而来的,需从多角度进行思考。产权是一个模糊不清的概念,从不同的视角看有不同的内涵,因而研究者们大多从词源、法律和经济学三个维度展开探讨。

1.词源角度。从该角度出发的研究者们大多从一些文献词典中寻求解释。《牛津法律大词典》定义：“产权”是存在于任何客体的全部权利,包括占有权、使用权、出借权、转让权、用尽权、消费权和其他与财产有关的权利。*David Me Walker:《牛津法律大词典(中译本)》,光明日报出版社1988年版,第729页。《新帕尔格雷夫经济学大词典》定义：“产权”是一种通过社会强制而实现的对某种物品的多种用途进行选择的权利。*刘建银:《民办高校产权问题研究:一个基于案例、理论和法律制度的综述》,《教育科学》2006年第12期,第19-24页。

2.法律角度。从该角度出发的研究者们意见基本一致,遵从法律文献的规定。《民法通则》未使用“产权”概念,而直接使用“财产所有权”。该法第七十一条规定：财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。《民办教育促进法》(以下简称《促进法》)第三十五条规定:民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累,享有法人财产权。在法学意义上,产权即财产所有权。

3.经济学角度。人们倾向于把产权定义为包含众多权力的“权利束”。学者杨炜长综合各方面的界定,将广义“产权”的基本含义进一步总结为:产权是以财产所有权为核心,是可以分解的一束权利,是界定人们行为关系的一种规则,实际上是反映交易主体之间的责、权、利的统一,是可以交易的权利。*杨炜长:《民办高校治理制度研究》,国防科技大学出版社2006年版,第55页。

此外，民办高校的产权还具有特殊性。杨开太认为,由于民办高校法人自身因素,民办高校产权既具有法律财产权的基本属性,也有其特殊性质。*杨开太:《试析民办高校法人财产权》,《江苏高教》2011年第4期,第83-85页。所谓基本属性,即独立性、完整性和续存性;然而,公益性是它与那些以营利为目的的企业法人的本质区别。*杨开太:《试析民办高校法人财产权》,《江苏高教》2011年第4期,第83-85页。这具体体现在占有权、使用权、收益权和处分权四个方面。

(二)民办高校产权的法人属性

民办高校产权的法人属性始终很模糊,因而陆续出现相关问题与纠纷。

1.民办高校的发展形式与产权法人属性模糊。民办高校产权法人属性模糊是引起一系列产权问题的主要原因,其法人属性模糊的形成有一定的历史原因,即与民办高校的发展壮大密不可分。研究者们将民办高校的发展壮大分为滚动发展型和投资发展型两种。*王一涛:《民办高校产权:分析框架的初步建构与应用》,《华东师范大学学报》2009年第3期,第135-140页。1979年以来,我国较早的民办高校以滚动发展型为主。滚动发展型是指学校初始办学投入不高,在学费收入的基础上实现发展。如黄河科技学院仅凭30元的广告费办学,不断壮大到数亿的资产。投资发展型是指那些初始办学投入很大的民办高校,在巨额投入下发展。如2000年的上海建桥学院,其原始投入达5.8亿元,现今的民办高校大都属于这一类型。*王一涛:《民办高校产权:分析框架的初步建构与应用》,《华东师范大学学报》2009年第3期,第135-140页。这两种民办高校在发展壮大的过程中有众多投资主体对其作了贡献,而众多主体下关于民办高校产权的占有或支配份额该怎么划分,学校长期积累的巨额资产的最终归属等问题未得到清晰的界定。由此可见,民办高校的发展形式为其产权法人属性模糊埋下了历史的种子。

2.民办高校产权法人属性模糊引起的纠纷。有研究者从产权纠纷问题长期得不到解决来追究产权的法人属性模糊。有研究者叙述了这样一个案例：20世纪80年代初,教育行政部门对民办高校的管理极不规范,一位校长在创办学校过程中为迎合教育行政部门的要求,为新办学校找了四家挂靠单位,由此埋下了财产纠纷的种子。几年后,该函授大学抓住发展机会,年招生达20万人,年学费收入上千万元。此时,几家挂靠单位要求分钱,虽然校长坚决反对,但是最终没能抵挡住,给他们各分了50万元。*郑锋:《民办高校财产权纠纷失范的路径探析》,《黑龙江高教研究》2011年第7期,第1-7页。1999年,山东省鄄城县某对夫妻离婚,其中一方提出分割“私立育英中学”财产。此案件经历多次开庭审判,历时10余年都没有结果。争讼的问题是:由该对夫妻甚至其家族前期投入、然后不断滚动形成的“私立育英中学”是不是可以作为举办者的私人财产而被继承和分割。*刘建银：《民办学校产权问题研究：一个基于案例、理论和法律制度的综述》，《教育科学》2006年第12期，第19-24页。诸如这些,大多是反映举办者对于创办学校的财产投入及学校滚动发展中的财产积累应享有哪些权利的问题。

(三)民办高校产权法规的不完善

产权法规不完善是研究者们分析产权不清晰的另一个切入点。研究者们认为,《促进法》中保障民办学校法人财产权的条例很多,但很少有保障投资者财产权利的条例。一些研究者强调,投资者的投资办学是一种投资行为,并非捐资行为,因此法规理应保障投资者的权利。某民办学校举办者在看到《促进法(草案)》后就决定撤资,使当时正在扩建的学校中断了资金来源,校长被债主追债不敢露面,未能参加国家教育部组织的《促进法》培训班。*郑锋:《民办高校财产权纠纷失范的路径探析》,《黑龙江高教研究》2011年第7期,第1-7页。还有研究者从产权法规的发展轨迹角度研究,指出民办高校产权法规的相对滞后性。多数研究者从2002年12月全国人大通过的《促进法》和2004年国务院公布的《民办教育促进法实施条例》(以下简称《实施条例》)两部法规来进行研究。现行法规对投资者财产权利的规定不清晰,将影响投资者的办学热情,不利于民办高校的融资行为。正如研究者所认为的,“产权不因法律而产生和存在,却由于获得法权形式更为明确,更能确认和保护,并使产权纠纷、矛盾的解决更有依据,更有成效。”*胡赤弟:《高等院校产权改革与立法问题》,《江苏高教》2002年第1期,第63-65页。因此,完善相关的法律法规,成为研究者们最强烈的愿望。

二、对民办高校产权权益问题

民办高校产权是一个权力束,其在收益权与合理回报、处分权与剩余财产分配权方面都存在着争议。

(一)收益权与合理回报

研究者们将“合理回报”与“收益权”进行比较,发现民办高校中存在“合理回报”与“收益权”实质认识不清的现象。

1.民办高校收益权和合理回报归举办者所有。该观点认为,收益权特指举办者在民办高校运行中、办学中止之前获得合理收益或曰“合理回报的权利”。*王一涛:《民办高校产权:分析框架的初步建构与应用》,《华东师范大学学报》2009年第3期,第135-140页。研究者还格外强调,法规中有关合理回报的规定都是出自“扶持与奖励”这一块。按照研究者们将合理回报与收益权相联系的观点,指出合理回报是收益权的具体体现,为何要把它放在奖励与扶持这一块？另外,法规中没有明确指出合理回报的途径、比例等具体事项,如何实现合理回报？《实施条例》第四十四条明确提出，只有要求取得合理回报的民办高校,投资者才能从办学盈余中获取合理回报;但第三十八条又规定,凡是提出要取得合理回报的民办高校,在注册登记等方面无政策优惠。研究者们还发现,民办高校虽然都声称不要求取得合理回报,但还是采取了其他变通的办法取得收益,比如转移价格、不正当的财务手段等。*王一涛:《民办高校产权:分析框架的初步建构与应用》,《华东师范大学学报》2009年第3期,第135-140页。由此可见,收益权就是合理回报,民办高校的合理回报是收益权的具体体现,二者是同一回事。

2.收益权与合理回报分属学校法人和投资者。研究者们认为,学校的法人财产权决定了学校就是收益权的主体。合理回报是通过给予投资者一定数额的办学奖励,实现对投资办学行为的肯定。因此收益权与合理回报属性不同,主体也不同。不过从收益的性质看,该观点的研究者们又陷入了“营利”与“公益”相互矛盾的困惑。《教育法》规定:任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。研究者们的理解是“民办高等学校应是非营利组织,其实质是没有人拥有学校的剩余索取权,不能将实现最大利润作为民办高校发展的激励手段。”*曹淑江:《关于民办高等教育几个问题的探讨》,《江苏高教》2001年第4期,第89-92页。为此,研究者们对“营利”与“盈利”作了区分,“‘营利’是动态的过程,是市场经济下的必然行为,为利而苦心经营,必使企业做到效率性与社会性的统一,富有生机与活力,惟如此才能结出营利之善果。‘盈利’是静态的结果,重利之果,轻营之过程,易造成短视行为,使行为只注重经济效益而忽视社会效益。”*沈学伍:《民办高校营利观刍议》,《江苏高教》2006年第1期,第74-76页。对此可以进一步理解为,民办高校收益权体现的是“盈利”的结果,并非“营利”的结果。又有研究者认为,民办高等教育盈利性(获取回报)与公益性是一对永恒的矛盾,它体现了民办高校办学经营活动中功利主义、理想主义的教育思想和价值判断。*柯佑祥:《民办高等教育投资的合理回报》,《江苏高教》2003年第5期,第14-17页。

(二)处分权与剩余财产分配权

民办高校产权涉及的财产处分权与剩余财产分配权问题,是研究者争论的另一个热点,多数研究者将处分权等同于剩余财产分配权。

在财产处分权与剩余财产分配权的关系上,研究者们存在两种对立的观点。

1.处分权与剩余财产分配权属不同概念。部分研究者分别定义了处分权及剩余财产分配权。处分权特指产权拥有者如何处理自己特定财产的权利,阿贝尔指出,处分权包括改造、转让和毁坏等权利。*刘伟:《经济改革与发展的产权制度解释》,首都经济贸易大学出版社2000年版,第10页。王一涛严格区分处分权与剩余财产分配权的关系,并在借用以上处分权概念的同时将剩余财产分配权定义为“学校终止后剩余财产的归属问题”*王一涛:《民办高校产权:分析框架的初步建构与应用》,《华东师范大学学报》2009年第3期,第135-140页。。即处分权体现的是处置的权能,而剩余财产分配权体现的是最后的归属。从理解权能归属的不同出发,研究者们对于权能的具体归属提出看法。在剩余财产分配权上,民办高校和出资者都享有该权利,“为了最大限度地调动民办高校出资者的积极性,促进其长远发展,需要让渡一定的剩余财产分配权。”*王一涛:《民办高校产权:分析框架的初步建构与应用》,《华东师范大学学报》2009年第3期,第135-140页。在处分权上,董圣足将“重组”和“退出”分别与民办高校的变更和终止紧密联系起来。

2.处分权等同剩余财产分配权。不少研究者将处分权等同于剩余财产分配权,有些研究者干脆统称为剩余财产分配权。杨开太认为,处分权是法人对其财产最终处理的权利,包括对法人终止时剩余财产的处理。*杨开太:《试析民办高校法人财产权》,《江苏高教》2011年第4期,第83-85页。将处分权与剩余财产分配权等同于财产的最终处理权,体现处分权和剩余财产分配权的意义相同。不过在剩余财产的具体分配上,分配主体成为研究者们争论的焦点,他们对剩余财产分配主体的确定持多种意见。郝晶认为,为了兼顾国家与投资人的利益,若剩余财产不足归还各方的原始投入时,可按各方的出资比例予以返还。*郝晶:《关于民办高校法人财产权的法学思考》,《北京工业大学学报》2011年第3期,第62-65页。也有研究者主张按民办高校划分的性质进行分配。刘建银认为,要根据营利性学校和非营利性学校的划分而不同对待,对营利性学校剩余财产的处理采取前面相同的方式;而对非营利性学校，本着办学的公益性,不返还任何单位或个人,继续用于以后的教育投资。*⑤刘建银:《民办学校产权问题研究:一个基于案例、理论和法律制度的综述》,《教育科学》2006年第12期,第19-24页。

三、对完善民办高校产权政策的研究

明晰民办高校的产权,是研究者们探讨的关键问题之一。他们大都从产权主体及相关权益方面提出政策完善的对策与建议。

(一)明晰产权主体

产权主体的明晰是产权问题能否得以妥善处理的关键,还会进一步促进产权中各种权益矛盾的化解,因此研究者们关于产权建议的重点都落在了此处。刘建银将研究者的观点总结为四种:⑤第一种认为,民办高校的财产应完全归举办者,无论是举办者的投入、社会的捐赠,还是学校的积累,都应当是举办者的私人财产,举办者具有随意处分和获取收益的双重权利。第二种认为,民办高校的财产属公益性财产,在其存续期间,学校享有完整的财产权。若民办高校终止解散,清算后的剩余财产也应该归国家和社会所有,将仍用于公益事业。第三种认为,国家的财产归国家所有,出资者的财产归出资者所有。如汪明义认为,政府应该将民办高校产权进行具体划分,出资者的投入所形成的那部分产权归属投资者,社会捐赠和政府投入的部分归国有,办学积累所形成的资产,由投资者、管理者和教职工按比例进行明确的划分。*汪明义:《民办高校当前存在的问题探析》,《四川师范大学学报》2008年第2期,第42-47页。第四种认为,对不同来源的财产及不同类型的民办高校要进行区分。例如宁本涛认为,应该将学校分为营利性、非营利性和准营利性三种,不同类型的学校产权归属不同。*宁本涛:《论民办学校的财产归属》,《教育与经济》2002年第4期,第6-10页。四种观点涵盖了产权主体的各种可能性,也反映了产权主体明晰中争论的激烈程度。

(二)明确收益权与处分权

收益权和处分权等都是建立在产权明晰基础上的,产权主体决定了其本身具有财产的收益权和处分权。在收益权方面,考虑到民办高校“公益性”与收益“营利性”的对立,邬大光认为,鉴于国外的实践和我国的实际情况,有必要对民办高校进行营利性和非营利性的划分,从而实施分类管理。*邬大光:《中国民办高等教育发展状况分析——兼论民办高等教育政策》,《教育发展研究》2001年第7期,第13-18页。由此可以认为,只有认定为营利性的民办高校才有收益权这一说,因为收益本身要有“盈余”,是财产主体的“红利”,是一种分红行为。而认定为非营利性的民办高校不存在收益权这一说,因为任何学校经营中的“盈余”都将继续投入教育事业。因此,研究者们主张营利性民办高校按所占资本比例进行收益分配。*宁本涛:《论民办学校的财产归属》,《教育与经济》2002年第4期,第6-10页。而关于处分权的争讨,同样与财产主体以及民办高校是否营利的性质相关联,营利性民办高校有多少财产主体,就有多少享有处分权的主体。

(三)完善相关法律法规体系

完善民办高校产权的法规要从缓从慢,潘懋元教授指出,“地方立法较国家立法更有优势。短期内,国家立法取得较大成效。因为国家立法范围广,很难兼顾。地方立法范围较窄,见效快。若地方立法成功,便可推广,并促进国家立法;如果不成功,纠正起来也比较容易。所以,应该寄希望于地方立法。”*潘懋元:《未来中国民办高等教育将有较大发展》,《中国教育报》2005年10月17日,第7版。曹淑江认为,由于我国是一个地区间社会经济教育发展不平衡的大国,各地区间发展水平差异较大,可以让地方人民代表大会根据各地的具体情况研究制定本地民办教育的法规,允许不同地区之间的法规有所不同,以增强法规的适用性、针对性。*曹淑江:《关于民办高等教育几个问题的探讨》,《江苏高教》2001年第4期,第89-92页。另外还要明确教育立法的基点,乔春华指出,《促进法》的立法基点是“捐资”不是“投资”,*乔春华:《民办高校法人财产权初探》,《中国行政管理》2008年第10期,第99-101页。因此在立法上要明确民办高校“投资”办学的属性,保护投资者的利益,以确保民办高校的资金来源顺畅和融资方式的多元化,使资金运作稳定、健康、有序。

(四)落实资产过户政策

民办高校资产过户的落实直接关系到学校法人财产权利的实现。为确保民办高校法人财产权的实现,也为保障投资者的财产利益,研究者大多兼顾民办高校与投资者的双方利益来研究资产过户问题。徐平荣等人认为,独立学院应执行股份制企业会计制度,并按股份制企业会计制度进行会计处理,其中属于普通高校投资所占份额应界定为国有法人股。*徐平荣、黄文英:《独立学院资产过户存在的问题与对策》,《绿色财会》2009年第12期,第8-9页。武毅英认为，民办高校落实资产过户还需要成立监督机构,对民办高校的法人治理进行有效监督,监督机构要坚持对学校负责的原则,使举办者明晰民办高校财产使用的合理性,保证资产过户后,民办高校后续资金的到位和可持续发展。*武毅英:《民办高校法人财产权虚置的成因与对策》,《浙江树人大学学报》2011年第5期,第5-10页。董圣足提出,一方面要妥善处理银行贷款事宜,将抵押资产从贷款银行置换出来,这是顺利进行资产过户的前提;另一方面要实行“零”规费过户,有必要免除资产过户过程中的相关规费。*董圣足:《关于民办高校法人财产权的思考——基于45所民办院校法人财产状况的调查分析》,《教育发展研究》2007年第14期,第1-5页。在过户手续所涉及的费用上,研究者们大多倡导出台相关的优惠政策,尽量减免相关费用,避免学校在资产过户时的财产流失。

四、当前民办高校产权研究的不足与展望

对以往的民办高校产权问题的研究应持辩证的态度,既应看到研究者们的进步之处,也应看到当前研究的不足之处。

(一)研究的不足

纵观民办高校产权问题的研究,已取得一定的研究成果,尤其在明晰产权主体、明确产权权益以及资产过户等方面有了独到的见解，不过就研究的立足点和方法来看,还存有以下不足。

1.问题实质把握不准确。民办高校产权问题的根源在于其历史发展形式,但是解决这一问题的关键在于该方面顶层法律制度的健全,因而其实质是法制不健全的问题。法律制度规定民办高校产权归属于学校,但忽略了那些为学校发展作过巨大贡献的主体,这是投资者们所不愿意的。同时,众多研究者只立足于表象就事论事,或对存在的问题进行客观阐述,最终未找出问题的实质。他们未能从法律制度方面指明如何做,未能指出应从哪些方面完善法规制度以及如何完善,因而对民办高校产权问题解决的实质把握不准。

2.方法理论单一化。研究者的研究方法单一,存在基于他人研究之上的相似研究,结合问题和相关案例的研究,鲜有涉及实地调研、数据采集与分析。在涉及概念界定、产权归属方面,研究者们大多就事论事、彼此争论,缺乏有力的论证,因而在研究方法上缺乏创新,说服力不强。目前,关于民办学校产权的理论研究大都立足于产权经济学,且多集中民办高校的产权问题。*潘懋元、胡赤弟:《民办高校产权制度改革的若干问题》,《教育研究》2002年第1期,第27-31页。除此之外,就是基于法学的思考。学校的产权问题也属于教育,也应从教育学的角度去审视产权问题,但是这方面的研究不多。此外,还可从哲学思辨的角度看待产权问题。因此,对民办高校产权问题要在法学、经济学、教育学以及哲学等更多领域加以研究,以更全面、更适用的理论作为研究的立足点。

(二)研究的展望

产权问题虽然会影响到民办高校的融资与壮大,但不能否认民办高等教育在高等教育大众化乃至普及化中的重要作用。在今后的民办高校产权研究中,建议将研究转向以下三个方面。

1.立足健全制度法规,具体全面的解决问题。民办高校产权的未来研究,要学习国外有益经验,结合国情加以借鉴与吸收,创造出适应我国发展的新模型。研究者们要从健全与完善制度法规着手,关键是明晰产权的做法。进一步完善相关法规,使民办高校的法人属性更清晰,财产归属更明确,收益分配更合理,构建有效规范民办高校的产权体系。可尝试对民办高校进行营利性与非营利性的划分,根据不同的学校性质提出完善制度法规的策略,尤其是如何实现学校的产权权利、保障出资人的个人权利等,使各种权利有法可依,才是解决民办高校产权问题的关键。

2.丰富方法理论,确保研究结果科学可行。未来的产权研究要抛弃惯用的纯粹拿理论说理论的方式,应该多调研、多考察、多采集数据,进行数据分析,深入了解各地区民办高校产权的主要问题及原因,做到多重方法的结合,使研究更有理有据。民办高校产权研究要以更合理的理论为指导,面对高校产权,若是经济问题,就应该结合经济学,以市场为导向;若是教育问题,就应该结合教育学,以教育的公益性等为导向。民办高校产权是一个综合性问题,应合理运用多重理论,避免理论选取的片面化。

3.持续关注热点问题,培育新生代研究队伍。民办高校产权问题是一个长期问题,在不同时期会面临不同的困境。推动民办高校的体制机制改革和创新,从内涵建设上着手,使民办高校成为教育改革和创新的重要力量。*潘懋元:《大力推进民办学校内部管理体制创新》,《浙江树人大学学报》2012年第6期,第1-2页。因此,要继续保持研究者的研究热情,持续关注该领域存在的新问题,力求一旦发现问题便能即刻形成对策,并在关注社会实际的基础上防患于未然。要培养出一批新生研究力量,宣传民办高校产权的研究价值,肯定这一研究的社会意义,为未来的研究增添活力。