基层财政国库管理制度改革与完善探微

唐本姣

（湖南省双牌水库管理局，湖南 永州 425000）

基层财政国库管理制度改革与完善探微

唐本姣

（湖南省双牌水库管理局，湖南 永州 425000）

我国基层财政国库管理制度改革成效已经初步显现，但是，仍然在财政国库集中支付，信息系统建设，部门预算以及财政监控机制等方面存在着诸多问题，因而要进一步采取加强机构建设，完善国库集中收付制度，实现信息系统的现代化，实现预算透明化，建立和完善监督机制等基层财政国库管理制度改革与完善的措施。

基层财政 国库管理 制度改革

党的十八大提出了加快改革财税体制，是我国公共财政科学发展的内在要求。财政国库管理制度是财政收支管理和整个预算执行机制的制度性创新，是财政资金运作方式的根本性变革，是其他公共财政制度顺利实施的重要保障，是反腐倡廉的治本之策[1]。虽然中央所有171个预算单位及所属12500多个基层部门，36个省、自治区、直辖市和计划单列市本级以及327个地市以及2500多个县级部门实施了国库集中支付改革，但是，部分县级部门仍未实行改革，且很多已实行改革的县（区），在改革的预算单位数、资金面上仍然没有完全扩展开来，仍就处在选取少数单位进行“试点”的阶段，从而影响了改革的整体推进，阻碍了财政国库集中支付制度整体优越性的发挥[2]。深化基层财政国库管理制度改革，有利于加强财政监管，提高财政资金使用效益，促进依法理财、增强财政的宏观调控能力。

一、基层财政国库管理制度改革现状

国库管理制度改革取得了突破性进展，改革成效已经初步显现[3]。

（一 ）公务卡制度改革快速推进

首先，绝大多数地方施行公务卡改革。目前，我国绝大多数中央部门及所属1万多个中央基层预算单位，36个省（自治区、直辖市、计划单列市）本级、328个市（地）本级、2833个县（区）本级、7114个乡（镇），共计38万多个地方预算单位实行了公务卡制度改革。除部分偏远地区预算单位因缺乏公务卡受理环境暂无法实施改革等特殊因素外，公务卡制度基本实现全覆盖，成为我国公务支出管理领域的一项基础性制度。

（二 ）提高了预算单位理财意识和整体管理水平

在新的支付方式下，预算单位必须遵循财政资金使用的计划性、支付的合规性，才能使用到财政资金，因此，促使预算单位转变了“重分配，轻管理"的传统理财观念，提高了注重财务管理的意识。同时，动态监督机制的存在，使得预算单位对账户管理、预算指标、计划管理、财务管理等预算执行各环节的管理和人事管理等综合管理水平明显提高。

（三 ）规范财政支出支付类型和支付方式

首先，按照国库改革要求，将财政支出支付分为工资支出、零星支出、购买支出和转移支出四种类型。具体而言，工资支出指预算单位的工资性支出；零星支出指没有列入《政府采购品目分类表》或列入但在规定额度以内的日常小额支出；而购买支出则是指除了上述两种支出外，预算单位购买商品、服务等项目的支出；转移支出指未指明具体用途，但拨给下级财政部门或预算单位，如拨付给企业的补贴列入转移支出。其次，根据财政支出的四种类型，规范支付方式，实行财政授权支付和财政直接支付[4]。

二、基层财政国库管理改革中存在的问题

（一 ）财政国库集中支付改革中存在的问题

一是县区技术力量且人员配置薄弱。实现国库管理制度改革后，所有的操作都在信息系统中运行，这对国库支付部门岗位配置和人员综合素质都提出了更高的要求。但目前部分县区还没有成立国库股（科），有的虽然成立了，但人员未配足、职能不到位[5]，具体负责国库工作的仅有2-3人，势必滞后改革的深化与推广。二是随着国库改革的深入推进，各县区 “零余额”清算是完全网络化的管理方式，试运转过程及以后的正式运转中会出现各种各样的技术难题，完全依赖上级机关信息中心人员来解决是难以满足需要的，直接导致改革的停滞不前。

（二 ）信息系统建设存在的问题

现代国库管理制度要求现代化的高效率的信息系统平台，国际上实施的先进经验表明，现代化信息管理水平是实现国库有效管理的前提和基础。没有现代化信息系统，国库管理活动中涉及的主体之间的信息沟通就会缺乏技术性和有效性，国库管理效率自然低下。另外，在国库管理过程中，对于预算单位财务状况的了解和掌握的信息量和精确度也是要取决于现代化的信息系统建设程度。我国现代化信息系统建设的落后，不利于国库管理制度的实施环节中财政风险的降低和财政管理制度的实施，不利于对预算单位的财务状况的了解和掌握。由此，必然影响到对预算单位的财务活动的监督力度和监督效果，会导致在对预算单位财政资金运用的方向和途径的把握和控制上出现问题，不利于财政资金的运用效率的提高，不利于现代国库管理制度的科学性、先进性和效率性的体现。

（三 ）部门预算的细化工作不到位

对我国国库管理制度的改革现状分析，可以发现，在整个国库管理制度体系中，缺乏对部门预算的工作细化。这表现为三个方面：第一是部门预算的定额标准不够科学、细化。这必将影响财政活动的进程，不利于对财政收支的有效管理的加强，造成财政预算额度与实际需求间的较大的差异性。会造成财政资金的大量浪费现象或者财政资金的不足，影响正常的国家经济发展的需要的满足，同时会为财政资金的转移和挪用的不良现象的滋生创造条件。第二是部门预算工作还达不到可以实现公开的程度，这必将不利于对政府部门预算的监督和检查，不利于相关管理部门对部门预算的有效监管。部门预算的低透明度必然会对社会各方面的监督资源最大限度的调动、对财政资金的运用的有效监督造成阻碍和压力，不利于国库管理的工作效率的提高。而由此也会带来国库管理制度中的预算环节与执行环节的脱节。第三是，由于部门预算编制不全面，导致在实际的财政收支活动中要通过追加预算的形式实现预算资金的全部到位，使得后续资金的和不必要的浪费。

（四 ）缺乏有效的动态的财政监控机制

在我国的国库管理制度的改革和建设中，还没有形成有效的动态的监控机制。江西鄱阳县财政局的一个小股长，凭借一枚假公章，数年间将9400余万元财政资金转移到一个事先注册的企业账户上，而且是连年作案未被发觉，充分暴露出内控机制不健全[6]。整个财政收支管理部门不能够及时掌握国库收支状况的相关信息，自然就会无法对其中存在的问题进行有效的解决和改进，不利于完善的、系统的国库管理体系的培养和国库管理制度的建立，导致国库管理的范围过窄，无法实施强力度的国库管理。针对于财政收支的一些具体问题，由于信息传递的速度慢，再加上相关的国库管理机制的运行的时滞性的制约，导致国库管理制度本身的修正和改革要受到非常大的限制。虽然，有许多地方政府已经认识到动态监控的重要性，但总体还处于探索和起步阶段，尚未建立起系统的预算执行动态监控机制。

三、基层财政国库管理制度改革与完善的对策

（一 ）加强机构建设，完善国库集中收付制度

首先，加强机构建设，提高工作人员业务技能和素质。针对县级国库集中支付机构职能不够完善，人员素质滞后的现状，财政、审计等业务指导部门工作人员应不断学习，及时更新自己的知识，与时俱进[7]。首先，各县级财政部门要结合各自实际情况，切实采取各种有效措施，积极争取当地党委、政府的重视和支持，根据湖南省的统一部署，单独设置独立的财政国库机构，有效解决财政国库机构和人员编制问题，不断充实财政国库机构的人员力量。其次，对于提高国库集中支付相关工作人员的业务素质问题，一是要通过公开招聘思想过硬、作风优良、业务精通、勇于创新的工作人员，二是要加大人员的培训力度。由于国库集中支付技术性强的特点，工作人员素质在国库改革中发挥着重要作用。因此，要对财政部门、预算单位、代理银行的有关工作人员进行全方位的培训，具体内容可包括国库管理政策、业务流程与操作、计算机应用、会计知识等方面。要制定详细具体的培训计划，根据现存问题开展有针对性的培训。通过培训，使工作人员全面掌握国库集中支付相关政策、具备丰富的业务办理相关知识、熟练使用计算机技术从事会计业务和信息执行分析，以促进国库集中支付改革的顺利进行。

其次，要全面清理现行清算制度中与集中支付制度相悖的矛盾，抓紧修订和制定相关法规制度，如制定预算单位银行账户管理办法、预算单位提取现金管理办法、会计核算办法、代理行代理财政业务手续费的支付标准、国库支付凭证的使用和管理办法等，以确保财政资金支付的规范化和高效化。

另外，要制定代理银行行为的规章制度，通过考核代理银行代理行为的考核办法，约束代理银行的行为。此外，建立代理银行竞争机制，给代理银行以压力促使其不断提高服务质量。

（二 ）实现信息系统的现代化

首先，加强主体间联网建设。国际上实施的先进经验表明，现代化信息管理水平是实现国库有效管理的前提和基础。国库管理活动中涉及的四大主体之间的信息沟通的及时性和有效性就决定了国库管理的效率。因此，加强财税库行联网建设、提高信息化水水平是实现保证国库管理制度改革进程、尽快实现现代化国库管理制度的基本保证。湖南基层的国库管理制度改革从一开始就与信息化密切相关，从实际情况看，常州市国库管理信息化水平还不高，“业务主导、技术支持”的分工协作格局还不完善，部分信息系统还存在一些缺陷。

其次，加强与预算单位联网。在国库管理过程中，对于预算单位财务状况的了解和掌握，是减少财政风险、加强财政管理的有效方法。为了保证这一工作的有效开展，首先应该从基础条件上加强相关建设。加强与预算单位的联网，保证对预算单位信息的掌握，既有利于对预算单位的财务状况的及时了解，也有利于加强对预算单位的财务活动的监督，

再次，加强信息采集范围。只有充分地了解及掌握了相关的财政信息，才可能有针对性地对存在的问题提出相应的解决对策，提高管理效率。目前，我国的财政信息采集工作还是薄弱环节，相关的法律法规建设还处于空白状态。这一方面的工作的加强，要通过以下方面来实现。一是建立完善的统计管理体系。通过专业性的统计部门的工作提高统计工作的效率，继而通过专业性的法律法规加强财政信息的采集，充分掌握财政信息是目前国库制度改革的重要任务。

（三 ）实现预算透明化

部门预算的公开是有效实现对预算支出的监督和管理、保证预算支出效果的必要条件。财政预算的透明化是预算管理制度的公平性和权威性的有效保证。预算透明化的实现将会有助于对政府部门预算的监督和检查，有助于相关管理部门对部门预算的有效监管。部门预算的透明度的提高将会最大限度调动社会各方面的监督资源，对财政资金的运用进行有效监督，以保证财政资金的高效率运用，使其不被挪用和转移，减少现有的财政资金的高沉淀率状况。

为更好地进行国库管理，加强对财政收支的有效监督，应该实现财政收支活动的透明化、财政行为监督的细节化。我国目前的国库管理制度下，所进行的财政收支活动还一直处于非透明化和非公开化的状态。这种状态既不利于形成对财政收支活动的主体的有效约束，也不利于国库管理部门对其进行及时、有效的监督。预算执行进程的公开除了需要健全的现代化信息管理体系的实施和保障外，还需要相关的法律法规制度为其提供实施依据，为此应该加强硬件和实施环境的建设，通过多方面的着手和努力，提高对公开预算执行的客观约束性和主观积极性。湖南某市还未进行部门预算公开，但已着手建立预算单位规范性项目库，着手梳理各类基本支出，2014年准备10家预算单位进行预算公开试点，为今后逐步扩大预算公开的范围，逐步实现预算透明化打下基础。

（四 ）建立和完善监督机制

国库是国家的金库，存储着国家的绝大部分资金，因此，国库的维护关系到我国的经济安全和经济发展，必须加以重视和监督。国库资金的流动包括国库收入和支出，在这两部分中，我们在对其同时加强监督的同时，应该侧重于对国库支出的监督。国库支出对于我国的国民经济发展和人民生活水平都发挥着不可替代的巨大作用。我国人民银行国库工作的基本要求是维护国库资金安全完整、确保国库手指准确及时、实现国库资金保值增值。

我国还在现代国库管理制度的改革过程中，对于国库的监督尤其是对于国库支出的监督应该更加严格。在我国现行的国库管理制度下，加强国库支出的监督十分有必要，它具有非常深远的意义。一是国库监督具有服务性，二是国库监督具有内生性，三是国库监督具有超脱性。我国各级国库按照《国家金库条例》等法律法规规定，已经形成了一套科学有效的执行框架，积累了大量的工作实践经验，但在此基础上，还应当继续完善[8]。

湖南基层财政国库管理制度改革，起步不算早，借鉴本省和外省经验，建立了符合基层国库集中支付模式，虽然改革成果显著，但在实际运行进程中也出现了这样或那样的问题，只要本着与时俱进、求真务实的改革原则，拾遗补缺，适时纠偏，相信会有一个很好的前景。

[1] 本刊评论员.将财政国库管理制度改革推向深入[J].中国财政,2013, (13):1.

[2] 周月琴,苏秀辉,林丕武.深入推进县级国库集中支付制度改革的研究——以广西隆安县为例[J].经济研究参考,2013,(17):21-22.

[3] 彭 刚.进一步推进财政国库管理制度改革[J].行政事业资产与财务,2012,(19):42-44.

[4] 方大楹.财税库银横向联网背景下基层国库面临的机遇与挑战[J].金融经济,2012,(4):22-23.

[5] 梁红莲,罗龙飞.县级财政国库支付改革进程的思考[J].山西财税,2013,(8):17-20.

[6] 皕 文.鄱阳9400万财政盗窃案追踪:失控的信用社风险控制[N].第一财经日报,2011-02-23.

[7] 黄朝永.县级预算单位财政国库管理制度改革下的一些问题及建议[J].审计与理财,2013,(11):35-36.

[8] 朱生明,张彩玲,王 瑛.对推进国库集中支付制度改革的几点思考[J].财会研究,2012,(23):10-12.

The Reform and Improvement of the Grass-roots Financial Institutions of National Treasury Management

TANG Ben-jiao
(Reservoir Administration Bureau of Shuangpai, Hunan Province, Yongzhou 425000, Hunan, China)

The reform effects of the grass-roots fi nancial institutions of national treasury management have preliminarily been demonstrated. However, there are still problems in centralized payment, use of business card, dynamic monitoring of budget enforcement and safety supervision of fi nancial fund security. Thus, the institution construction should be reinforced; the inner control mechanism should be improved to enhance the fi nancial fund security; the dynamic monitoring mechanism construction should be improved.

grass-roots fi nance; national treasury management; institution reform

F812.2

A

1673-9272(2014)03-0073-03

2014-04-28

唐本姣（1968-），女，湖南永州人，湖南省双牌水库管理局经济师，研究方向：财务管理。

[本文编校：罗 列]