以财税改革促进国家治理体系创新

以财税改革促进国家治理体系创新

文/张 克

长期以来，民营资本“玻璃门”“弹簧门”现象和劳资纠纷成为制约经济发展的壁垒，本轮改革提出的允许非国有资本参股国有资本投资项目等举措具有风向标意义。

十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》吹响了中国社会整体性和深层次改革的新号角。《决定》第五章用专门的一个部分论述“深化财税体制改革”，并在行文顺序上位居各项具体经济改革之首，这在党的中央全会文件中极为罕见。与此同时，《决定》改变了将财政视作单纯经济问题的传统思维，高屋建瓴的将财政制度建设提升到“国家治理的基础和重要支柱”的高度，展现出中央对财税体制改革的空前重视和治国理政方略上的重大转型。

明晰产权和分配方式，释放国企改革红利

十八届三中全会《决定》中论述国有企业改革的一系列重大政策创新，不仅回应了社会期待，更是中国经济改革的一件大礼包。值得提醒的是，市场经济地位、财税体制改革、法治中国建设等近期热议的内容固然极为重要，但在坚持和完善基本经济制度一章中颇多新意的国企改革，应当置于全局性的地位予以特别关注。

新一轮国企改革的关键词是产权与分配，企业的所有制与利润分配方式，是国家基本经济制度中具有根本性意义、与公共利益密切相关的重大政策。

《决定》将非公有制经济与公有制经济产权同等对待，提出二者都不可侵犯，即是为市场经济的多种所有制提供平等保护。更重要的是，《决定》提出积极发展混合所有制经济，国有资本投资项目允许非国有资本参股，允许混合所有制经济实行企业员工持股；上述表达是对既往国企改革所有制方面的重大突破。长期以来，民营资本“玻璃门”“弹簧门”现象和劳资纠纷成为制约经济发展的壁垒，本轮改革提出的允许非国有资本参股国有资本投资项目等举措具有风向标意义；通过员工持股，资本所有者与劳动者形成利益共同体的论述更是极具进步意义。此前《证券法》与《公司法》都对发起股东人数作出不得超过200人的限制，证监会也发文叫停了以工会形式操作的职工持股，落后的法律体制无法为劳资双方共享企业利润提供有效保障。允许混合所有制实行企业员工持股的新提法，则可以充分调动劳资双方的积极性。

2013年5月，清华大学公共管理学院前院长、国务院发展研究中心研究员陈清泰提出了国企改革的新思路。他认为国企改革应从“经营国企”转向“经营国资”，即国有资产的资本化管理。检视《决定》，可以发现“以管资本为主加强国有资产监管”的论断赫然在列。从管“经营”到管“资本”，强调的是国企以更为市场化的方式参与经济建设，进一步推进政企分开。模仿新加坡“淡马锡”运营模式的国有资本运营公司和投资公司，有望在今后成为中国市场经济发展的新亮点。政府和国有企业有意识地退出具体经营管理事务，转而代表全民作控股股东，是一项具有战略意义的制度创新。

近年来，要求将国有企业利润进行社会分红的呼声此起彼伏，可惜一直未能落实为具体政策。目前一般竞争类央企的红利上缴比例是10%，资源类央企上缴比例是15%，军工科研类央企的上缴比例在5%，大量凭借公共资源垄断而获取的巨额利润留存于企业自身，而未能全民共享。《决定》明确提出，划转部分国有资本充实社会保障基金，国有资本收益上缴公共财政比例到2020年提高到30%，这是探索国企收益全民共享一大进展。

完善预算管理体制，推进透明政府建设

《决定》旗帜鲜明地提出，“改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度”。各国历史证明，预算不公开的政府不是透明的政府，不透明的政府无法成为一个负责任的政府。

目前，我国《预算法》修改的最重要问题，就是要按照现代的预算制度，将人大、政府及相关部门在预决算过程的权利、义务、责任进行重新配置和划分。按照目前的预算法，人大不能直接修改政府的预算案，只能建议，也就是说，即使人大认为预算不合理，也只能要求政府部门来修改，而不能直接修改。所以说，现行预算法基本上处于责任虚位的状态。

预算法修改之所以长路漫漫，盖因这部法律调整的法律关系、权力分配错综复杂，可谓牵一发而动全身。预算法规定的中央和地方事权和财权的划分尚不清晰，中央与地方的分配关系尚未理顺。中央与地方之间收入支出的划分以及财政利益分配的权利完全掌握在中央政府手中，而且分配标准不明确、程序不完备、价值不明朗，地方财政自主权受到很大的限制。一些基层地方政府因为财力有限，连最基本的公共服务都无法提供，地区间财力失衡的现象比较严重。

新一轮预算管理体制改革应当按照《决定》精神，建立事权和支出责任相适应的制度，《决定》明确提出：“中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。”这符合国际通行的普遍经验，例如，德国基本法就规定：“联邦委托各州管理事务的，联邦负担相关支出。联邦法律规定发放钱款待遇并由各州执行的，可规定联邦负担全部或者部分费用支出。”确保政府的支出责任随事权转移，关键在于提升财权分配相关规则的法律层级，加快《中央与地方关系法》、《转移支付法》等财政基本法的起草工作，逐步实现中央与地方关系法治化。

以增值税改革为契机，合理配置地方财权

我国1994年分税制改革主要解决了就是中央财政收入占全国比重过低的问题，但在强化宏观调控能力的同时促使财权不断上移，事责不断下沉，造成中央财政喜气洋洋、省级财政响响当当、县级财政哭爹喊娘、乡镇财政名存实亡。中央与地方政府在财政资源分配上并不如人们想象的是一种零和博弈，即不完全是此消彼长。分税制被认为是对以往财政包干制的替代与超越，上收了财权，但其实只对预算内收入作出了划分，包括政府性基金在内的非税收入全部归属于地方政府。这就导致了财政收入结构上的驱赶效应，地方政府加倍做多与土地有关的租金和税收收入，土地财政独大的局面由此确立。

《决定》提出“推进增值税改革，适当简化税率”，其目标在于促进产业结构转型升级和的减少重复征税、降低企业税负。然而，原本百分之百归属于地方政府的营业税改为为中央占大头、地方占小头的增值税后难免导致地方政府财政自主权再度萎缩，对土地财政依赖程度势必进一步加剧。《决定》进而指出，“保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分”。在本轮结构性减税的大背景下任何增加纳税人负担的新税种动议都很难获得民众的认可，恐怕进一步明确中央与地方政府间的支出责任才是破题关键。当前先划分税种再分配支出责任的分配模式亟待改革，可以考虑转变为先划分清楚中央政府与各级地方政府的支出责任后再根据现有的财政收入结构逐级配置财权。中央与地方关系不能沦为政府间的权力博弈游戏，而应当在法治框架下实现有规有则有序的合理分配，并以此有效促进公民社会福祉的提升。

（作者系清华大学公共管理学博士）