船员培训机构日常监督检查规范化的思考

(辽宁海事局 船员管理处，辽宁 大连 116001)

船员培训是建设“数量充足、素质优良、结构合理”的船员队伍，保障航行安全，防止船舶污染，实现船员强国目标的重要基础工作，较高的船员培训质量是实现这一基础性工作的重要保障。因此，作为负责实施船员培训监督管理工作的海事管理机构，如何实现对船员培训机构的培训质量有效控制，促使培训机构将教学与实际操作训练的要求落到实处，切实提高培训质量，将对实现培训目标起到至关重要的作用。

一、开展培训机构日常监督检查的必要性分析

1.日常监督检查是落实海事管理机构职责的内在要求

根据《船员条例》第四十五条规定，海事管理机构应当建立健全船员管理的监督检查制度，船员培训机构培训质量监督检查是其中的重点内容之一。《船员条例》以行政法规的形式确定了海事管理机构对培训机构实施监督检查的法律依据。为了落实《船员条例》，加强船员培训管理，保证船员培训质量，提高船员素质，交通运输部颁布实施了《中华人民共和国船员培训管理规则》(2009年第10号令)，明确实施监督检查的相关要求。2010年6月，交通运输部海事局为强化对船员培训机构培训活动的监督检查，规范海事管理机构对船员培训的监督管理行为，制定了《船员培训机构日常监督检查办法》，进一步将培训机构监督检查具体化。

为进一步推动日常监督检查工作，督促各直属局切实开展对培训机构的监督检查，部海事局还将对培训机构的日常监督检查率(船员培训机构日常监督检查次数/所管理船员培训机构开展培训期数)纳入对各直属局工作目标考评指标之中。船员培训机构日常监督检查率为100%得15分，90%以上但不足100%得10分，90%以下不得分。因此开展日常监督检查，建立日常监督制度化的机制，既是海事管理机构强化公共管理与公共服务职能，树立大局意识、责任意识的体现，又是相关法律法规赋予海事管理机构的具体职责和落实相关要求的具体体现，也是建立对培训机构培训环节保证培训质量的控制的必要手段。

2.日常监督检查是强化培训机构管理、提高培训质量的必要手段

培训机构管理是船员管理工作的一个重要方面，通过加强对培训机构的管理，加强日常监督检查，做好船员培训机构管理与日常监督检查相结合，讲求实际管理效果，才能保证船员培训工作规范、有序进行。

培训机构的管理，主要是落实好培训管理环节“五线谱方案”，即行政许可、质量管理、日常监督、信息反馈和专项治理的相互协调和有机结合。行政许可是培训机构开展船员培训的前提条件，培训机构取得培训行政许可，才可以开展相关培训；质量体系是对船员培训机构开展培训工作规范化的保障；日常监督检查则是强化对培训环节的有效控制，是“五线谱方案”的有机组成部分，是切实提升培训质量的必要手段；信息反馈和专项治理是培训机构管理手段的有效补充。这五个方面构成了对培训机构管理的有效途径(见图1)。

图1 对培训机构管理实施管理的有效途径

培训机构取得培训资质后开展培训，如果影响培训质量的因素发生变化，这些变化就需要日常监督检查来发现。如根据规定，培训合格证师资参加培训率必须满足80%的要求，师资又是影响培训质量的关键因素，是否满足要求，则可以通过日常监督检查来了解。

3.日常监督检查是强化船员适任管理，提升船员素质的有效途径

《关于印发2012年船员管理工作要点的通知》提出，要全面做好船员适任管理工作，注重关口前移。这意味着对船员适任的管理，要从培训控制环节着手，注重对培训机构的日常监督检查，保障船员培训质量，发挥好船员教育培训环节的作用，使船员充分得到适岗、适任的专业技术知识与专业技能的培训，切实提高船员素质。

强化对船员适任管理，关键在于对船员培训的管理。船员适任能力与培训环节控制之间有直接而密切的关系，培训水平的高低，影响着船员适任能力和素质的高低，因此要提升船员的素质，强化对船员适任管理，就必须重视对船员培训的日常监督检查。

二、培训机构日常监督检查的现状及问题分析

培训机构日常监督检查是一项日常的基础性的工作，同时也是一项分散精力、耗用大量资源的工作。由于各直属局辖区培训机构分布比较分散，加上培训机构开班数量较大，对于日常监督检查实施近两年来的执行情况如何，海事管理机构应投入精力认真分析总结，以提升监督检查的效果。

1.日常监督检查的实施现状

目前，各直属局船员管理部门实施日常监督检查的流程大致相同(见图2)，通常由船员处培训机构主管负责制定每周检查工作安排，协调船员考试中心共同实施检查，也有直属局船员处或者考试中心负责具体实施。本流程图涵盖了从制订检查计划到材料归档的全过程，主要是根据《中华人民共和国船员培训监督检查办法》(以下简称《办法》)的规定，尤其是针对影响培训质量的缺陷，确定需要检查的内容。

监督检查主要使用《船员培训监督检查通知书》作为检查记录，《船员培训监督检查通知书》中涵盖了共5个大项，即教学与管理人员、场地、实施和设备、教学管理、学员管理、质量控制体系，其中5大项中又细分了29个小的检查项目。按照《办法》规定，要对照《船员培训监督检查通知书》列明的监督检查项目实施监督检查，判断船员培训机构是否存在缺陷，提出处理意见，并按要求在《船员培训监督检查通知书》中进行记载。

图2 培训机构日常监督检查流程

对不同类型的培训机构，如何合理安排检查内容，区分检查重点，是考验船员培训机构主管人员的一个难题。监督检查工作容易眉毛胡子一把抓，导致检查工作的盲目开展。如何不断总结经验、制定检查要点，是当前培训机构监督检查管理的一个难点。监督检查中发现的较多问题往往带有普遍性，由于没有有效的信息反馈机制，造成监督检查仅对存在问题的培训机构有促进作用，对提升整个辖区的培训质量影响不大。

2.监督检查队伍培训不足，船员管理部门面临较大压力

随着STCW公约马尼拉修正案的正式生效，我国一批涉及船员管理的规章制度相继出台，船员管理工作由传统的考试和发证向包括船员行业管理在内的全面管理转变，因此船员管理部门普遍面临人员紧张的局面。日常监督工作又是一项日常基础性工作，实施监督检查的人员主要是从事船员管理的人员，受人员编制的限制，要真正达到监督检查的效果尚存在一定难度。大部分日常监督检查往往结合日常的培训合格证考试工作，在考试工作安排的同时，实施监督检查，难免有些走马观花。《办法》颁布两年来，一直没有组织系统的业务培训，整个监督检查完全靠各直属局自行开展，在检查标准、执行情况方面存在较大差异。

由于培训机构分布不均，直属局船员处或考试中心很难对异地的培训机构实施监督检查，往往依托当地的分支局实施，但因各分支局在机构设置、人员配备等方面的限制，很难保证有专门人员实施这项工作，因此容易流于形式。

三、日常监督检查工作的规范化建议

1.优化检查项目，合理构建提升培训质量的检查指数体系

日常监督检查的目的是为了保障培训质量。那么对于众多的检查项目，哪些才是影响培训质量的主要因素，哪些又是能够通过监督检查提高培训质量的项目，是开展日常监督检查首先要区分的问题。因此，对培训机构的日常监督检查，首先要明确检查重点，优化检查项目。根据目前《船员培训监督检查通知书》的五个方面内容，结合新的船员管理系统，对培训机构培训检查项目细化，建立星级检查指数，星级越高，表明检查越要重点关注。以《船员培训监督检查通知书》项目为例，如表1所示。

表1培训机构检查项目星级指数检查表

现行的船员管理系统已将培训机构的教学与管理人员全部进行信息采集，纳入管理系统当中，对培训教学准备环节实施电子申报，如果教学准备的各个要素不满足系统要求，将无法录入电子申报系统进入船员管理系统。因此，在日常监督检查中，可以忽略对教学与管理人员和教学准备的检查；考虑到培训机构的场地设施设备在申请培训许可时已满足规定的要求，只需要对设施设备的使用状态进行检查，重点要对消耗品的情况进行检查。因目前还没有易耗品消耗量与培训质量关系的研究数据，只能根据实施检查人员的经验判断消耗品使用数量是否能够保证培训质量，对此方面需进一步进行研究。

培训机构质量控制体系方面的检查需要更专业的培训，而且有质量控制体系专门的审核，因此可以不作为必检查项目和重点。当出现需要验证其他几个方面的问题时，如教学落实环节发现上课教师与申报教师不一致，可以查询是否履行了调整程序，是否有调课记录，对出现的问题是否有纠正记录。

2.借鉴PSC检查模式，创新监督检查的工作方法

在港口国对方便旗船舶监督检查时，会根据进出港口的高风险(目标因素值较高)的船舶加强监督检查力度，同时可根据需要调整指定检查船舶的目标因素值，对“目标因素值”高于某一值确定为指定优先检查的船舶，且不受“自检查完毕之日起六个月内不再进行检查”原则的限制。

PSC监督检查是对高风险的船舶实施监督，培训机构监督检查是对确保培训质量实施的，有其共同之处。日常培训监督检查可以充分借鉴PSC检查模式和经验，对培训机构培训质量实施检查时，可以分为一般性检查和详细检查。一般性检查根据选定检查的培训项目，对星级指数较高的要素进行检查，如发现问题，则需要进一步实施更详细的检查，并反馈给主管部门。

对一个辖区的所有培训机构，同一个培训项目，可以取平均通过率为目标因素值，一旦低于目标因素值，自动启动监督检查的详细程序，不受监督检查次数的限制。对进入详细检查程序三次以上的培训机构，建立黑名单机制，采取措施限制开展培训相关的项目，从而起到对培训质量的控制效果。

3.加强监督检查队伍建设，建立监督检查的长效机制

要实现“海事管理机构应当对每期培训至少进行一次检查，日常监督检查率为100%”的最基本要求，对每年有超过500个班规模船员培训项目的海事管理机构来说是不容易做到的。因此强化监督检查队伍建设，建立监督检查的长效机制势在必行。

一是要加强对监督检查人员的业务培训，使其持证上岗。以检查项目星级指数为检查开展方向，使执法人员熟悉检查程序，掌握检查的工作方法。在安排监督检查人员时，应充分考虑检查人员的专业背景及培训情况，有针对性地安排检查人员。

二是摒弃船员培训机构监督检查只是船员管理部门的工作的观念，要将船员培训机构的监督检查纳入海事部门整体工作，这样才能动员和调动更多的海事执法力量投入到大量的日常监督检查工作中，才能真正落实对培训机构监督检查覆盖率100%的基本要求。

三是建立监督检查的长效机制。海事部门对培训机构培训质量的控制，要作为一项常态化的工作来抓，定期开展对培训机构监督检查的效果评估，每半年至少一次。建立海事部门与培训机构的信息沟通和反馈机制，将出现的影响培训质量的情况及时反馈给所有培训机构，从而能够提高辖区整体培训水平。海事部门对进入详细检查程序的培训机构培训项目，应主动实施跟踪复查，对该机构其他培训项目进行详细检查，对严重影响培训质量的未完成整改前可以采取停止开班的强制措施，坚决杜绝“带病”继续开展培训。

4.调整工作目标考评指标，落实品牌定检制度

根据《船员培训机构日常监督检查办法》规定，各省级海事管理机构可对培训质量良好的培训机构采取定期检查的方式替代日常检查，具体标准由各省级海事管理机构确定并公布。“培训质量良好”系指培训机构的培训设施设备、培训师资、培训管理、培训结果(考试评估结果)和质量控制等方面以及一定期限内的日常检查结果明显高于辖区培训机构平均水平。

但因将对培训机构的日常监督检查率纳入对各直属局工作目标考评指标之中，检查和覆盖率要达到100%，各直属局很少实施将定期检查取代日常检查。因此建议调整工作目标考评指标，对培训质量良好的培训机构，切实落实品牌免检制度，以定期检查取代日常检查，以便更好地将有限的执法资源投入到需要强化监督检查的方面，同时也可以降低行政成本，实现“低碳环保”的管理模式。对于品牌定检培训机构，要在培训场所设立培训质量投诉程序，如果发现或接到影响培训质量的投诉时，可以进行一般性检查，确认后可启动详细检查程序。培训机构如出现达不到“培训质量良好”目标因素值时，将取消品牌定检制度，恢复日常监督检查，建立培训机构实施定检制度的淘汰机制。

四、结 语

加强对船员培训机构培训活动的监督检查，规范海事管理机构对船员培训的监督管理行为，是保证船员培训质量的有效监管手段。海事管理机构应不断总结经验，创新管理理念，提升日常监督检查的管理水平，提高工作效率，从源头上抓好船员适任的入口关，才能提高我国船员队伍的综合素质和总体适任能力水平。

[1] 中华人民共和国交通运输部.中华人民共和国船员培训管理规则[EB/OL].(2009-06-26)http://www.gov.cn/flfg/2009-08/14/content_1391833.htm.

[2] 中华人民共和国交通运输部.中华人民共和国船员培训监督检查办法[EB/OL].(2009-06-07)http://www.cjmsa.gov.cn/cms/cjris/fzpd/flfg/flxl/qtgfxwj/201011/32068.html.