我国城市社区公共服务模式的发展历程与启示

李 春

（首都师范大学管理学院，北京100089）

社区是社会管理创新的重要基层载体，社区公共服务模式创新是社区建设的重要组成部分。中国自20世纪80年代中期由民政部提出“社区服务”的概念以及推进社区服务实践的发展以来，已经经历了20多年的时间。回顾与梳理这一发展历程，对于推动未来城市社区公共服务模式的创新与完善是十分必要的。

一、我国城市社区公共服务模式的发展历程界分

以公平与效率为维度，结合社区公共服务供给主体、经费来源、供给方式等依据，我国城市社区公共服务模式的发展历程大体划分为三个阶段：

第一阶段：社区服务的提出与探索阶段（1987—1993年）

早在1985年，“社区服务”一词就在期刊和报纸上出现，显示出人们开始从新的角度和层面认识包括传统社会福利在内的“社区服务”这一类事物。事实上，在正式提出“社区服务”的概念之前，相关社会福利事业早已在全国遍地开花，并取得了诸多成绩。按照民政部的统计，截至1986年末，全国城镇共兴办社会福利院、敬老院、儿童福利院、精神病疗养院、荣军休养院以及各种各类社会福利设施7800多处，收养18万多人。[1]随着经济社会发展，原有社会福利体系难以有效满足企业转制等带来的社会服务不断外放的需要，传统社会福利模式的回应性不足成为政府公共政策的重要议题。

1987年7月，民政部在大连市召开民政工作现场座谈会，正式提出了开展社区服务的构想，并指出社区服务就是“在政府的领导下，发动和组织社区内的成员开展互助性社会服务活动，就地解决本社区的社会问题”。同年9月，民政部在武汉主持召开全国城市社区服务工作座谈会，对社区服务的性质、目的与功能进行了定位，即“在社区内为人们的物质生活和精神生活所提供的各种社会福利与社会服务，它的目的就在于调解人际关系，缓和社会矛盾，创造一个和谐、良好的社会环境”，[2]并提出城市社区服务应从七个方面做起，即老人服务、残疾人服务、优抚对象服务、困难户服务、儿童服务、家庭服务以及其他便民服务，逐步形成服务网络，并不断延伸和扩展。[3]会议同时决定在全国部分城市进行社区服务试点工作。1989年9月，民政部又在杭州召开全国城市社区服务工作会议，总结交流试点经验，要求在全国普遍开展社区服务工作。为了推动社区服务的开展，民政部还举办了两期社区服务专题培训班。到1992年底，全国就有70%以上的街道开展了社区服务。

这一时期各地社区服务的实践工作具有以下特征：首先，社区服务尚处于摸索阶段，对社区服务的内涵、外延、性质、目的、实施方法等都暂未形成定论，而是在不断调整和探索。不过，各地的实践大都着重关注传统民政福利对象，同时部分拓展到社区普通居民的生活设施服务等；其次，在运作主体和资金筹集上，坚持依靠社区内部各方面的力量，依靠群众，自我管理，自我服务，着力改变国家单一投资、民政部门包揽包办包管的局面；再次，给予充分的自主权，不受民政部门对社区服务业务框架的限制，允许各个城市因地制宜地发展各地具有特色的社区服务，缓解各地社区服务的供需矛盾。应当说，这一阶段重在走出传统福利由以民政部门为代表的政府系统包办的局面，强调社会自主供给社区服务。这一阶段的社区服务规模较小，往往将一些杂货店、早餐店、单车修理铺等作为典型的社区服务内容。由于过度强调社区自我服务，政府受自身财力限制而投入资金有限，因此社区服务发展遇到了严重的资金瓶颈。从某种程度上来说，政府试图鼓励社区居民自主供给公共服务，虽然让社会系统有扩展的空间，有助于推动社会自治力量的生长，但鉴于社区服务对资金的巨大需求，政府财政支持的不足让人有政府“缺位”、“离岗”的感觉。

第二阶段：以效率为导向的社区服务产业化阶段（1993—2006年）

这一阶段的标志是1993年8月27日，民政部、国家计委、财政部等14个部委联合颁布《关于加快发展社区服务业的意见》，要求各地建立健全社会保障体系和社会化服务体系，推动社区服务业全面、快速地发展。[4]这一文件颁布的背景是多方面的：一是中共“十四大”提出建立社会主义市场经济体制，以市场为导向的经济体制改革向纵深发展，与此同时，中央还提出了《中共中央国务院关于加快发展第三产业的决定》，明确将居民服务业作为第三产业重点发展的内容；二是随着社区服务项目内容的增多而导致的资金短缺的问题日益凸显。事实上，自社区服务一诞生，资金短缺就一直是我国城市社区服务发展的瓶颈。为了解决这一严重问题，在总结和参考部分城市社区发展经验的基础上，民政部等提出了“社区服务业”的概念，社区服务开始向产业化、社会化的方向转变。

根据当时的发展社区服务业的意见，城市社区服务发展在以下方面出现特色创新：①一是在资金筹集方面，要推进多方筹集社区服务业发展资金，增加政府对社区服务业的投入，广泛吸收社会资金和引进国外资金用于发展社区服务业，资金要逐步实行有偿使用，滚动增值；二是提出建立合理的社区服务业价格体系，依照社会主义市场经济的法则，根据社区服务业的不同服务对象和项目，采取无偿、低偿、有偿相结合，以有偿服务为主的方式，建立起标准有别的服务价格体系，改变社区服务业价格偏低、价值补偿不足的状况；三是提出建立充满活力的社区服务业运行机制，按照政事分开的原则，以产业化、社会化为方向，根据社区服务业具有社会福利性的特点，实行不同的经营管理方式，社区服务业职工的收入与经营状况、服务质量挂钩浮动。社区服务业单位有权在提取的工资总额中自主决定职工的分配。

除此之外，城市社区服务发展还实行了《社区服务证书》制度，建立了社区服务统计指标体系，对社区服务进行科学评估。在中央多部门共同提出的政策文件的倡导下，各省都相应制定了发展社区服务业的政策文件。各个城市都大力发展包括家政服务、社区商业网点等在内的社区服务产业，社区服务业被纳入“第三产业”的范畴，并计算社区服务业的产值，民政部甚至于1995年12月14日提出“区、街道、居委会社区服务业产值的年增长率达到13.6%以上；利润的年增长率达到8%以上”[5]的产业目标。

1998年7月，在《国家发展计划委员会关于发展第三产业扩大就业的指导意见》中，明确提出“社区服务业”包括居民生活服务、社会福利保障、保健卫生等，认为社区服务业以城镇社区居民为主要服务对象，面向社会，服务社区，为社区居民提供便民利民服务，为特殊群体提供社会福利服务，为属地单位提供社会化服务，具有很大的发展潜力。提出鼓励个体、民营和社会各方面共同兴办，加强社区服务设施和网点建设，重点开拓家庭服务、维修服务、上门服务、接送服务、幼儿服务、养老服务、保健服务、文娱服务，促进社区内各单位服务设施对外开放，实现社会共享等，并预计社区服务业年均增长约为15%左右，每年新增就业约170万人。该文件还认为当时社区服务业增加值约占国民生产总值的2%，从业人员约占总就业的1.7%。[6]2000年，民政部从强化基层社会管理，加强街道和居委会建设的角度出发，在继续推进社区服务的基础上，提出开展社区建设的新思路，受到中央高度关注，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》，将社区服务作为社区建设的重点，并提出社区服务内容要“四个面向”。②

这一时期城市社区服务发展的特征主要有：一是社区服务的对象得到大大拓展，从传统民政福利对象向社区全体居民、驻社区的单位扩展，后者甚至还成为社区服务发展关注的重点；二是社区服务业概念的提出和迅速扩展，社区服务的产业属性得到大大强化，各地通过大力发展社区服务业不断壮大街道经济、社区经济，“社区经济”、“社区经营”等新名词不断涌现；三是社区服务的价值理念在部分地区出现偏差，虽然社区服务业发展的初衷是通过发展产业来盈利，从而弥补“事业”部分的成本，但事实上，政策建构过程中并没有精确设置产业与事业之间的收益—成本转换机制，因此所谓社区服务产业的利润并未有效地转换成社区福利事业的成本支出，相反，许多原本属于营利性的服务业借“社区服务”的名头逃税、漏税，谋取额外利润。总的来说，社区服务的福利性、公益性与产业性、营利性之间的属性之争成为这一时期的核心议题。

第三阶段：公平与效率并重的社区服务均衡发展阶段（2006年至今）

这一时期的典型标志是国务院于2006年颁布《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》，首次将社区公共服务领域的立法从部委规章的层面上升到国家法规的层面，提出要通过努力，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应，覆盖社区全体成员、服务主体多元、服务功能完善、服务质量和管理水平较高的社区服务体系，努力实现社区居民困有所助、难有所帮、需有所应。[7]

这一时期对社区服务的价值定位是对于提高居民生活质量、扩大就业、化解社会矛盾、促进和谐社会建设都具有重要意义，同时，社区服务的重点领域和内容被分成七个方面：社区就业服务，社区社会保障服务，社区救助服务，社区卫生和计划生育服务，社区文化、教育、体育服务，社区流动人口管理和服务，社区安全服务。

在社区公共服务的主体方面，该政策重点论及社区居委会和社区服务民间组织的作用，强调政府有关部门不得将应由自身承担的行政性工作摊派给社区组织，要支持社区居委会协助城市基层政府提供社区公共服务，充分发挥社区居委会在了解社区居民需求、提供便民服务方面的独特优势和重要作用。城市基层政府及有关单位要妥善解决社区居委会开展有关服务所必需的房屋、设施和工作经费。要指导社区居委会定期听取居民对社区公共服务的意见并及时向政府反映，促进社区公共服务质量的不断提高。该政策充分肯定和从制度上保障了社区居委会在社区公共服务供给中的重要地位。

在社区服务经费和运作机制方面，该政策要求地方各级人民政府和有关部门要帮助社区落实开展公共服务的资金、场所和人员，对社区组织开展的互助性服务、志愿服务和社会力量兴办的微利性商业服务给予政策和资金扶持；对社区营利性商业服务要积极引导向产业化、市场化方向发展，充分发挥行政机制、互助机制、志愿机制、市场机制在社区服务中的作用。积极推进适宜产业化经营的社区服务实体的股份制改造；鼓励大型服务企业兼并、控股国有或集体所有的社区服务单位，支持个体私营经济参股或兴办社区服务企业。

2007年，国家发改委和民政部颁布了《“十一五”社区服务体系发展规划》，阐明了中国社区服务体系建设与发展的指导思想和基本原则，明确“十一五”期间的主要发展目标和重点建设任务，提出社区服务体系建设与发展的方向和保障措施。“社区服务体系”的概念首次出现在正式的政府政策文件中，同时也为学界和社会所广泛关注。在该政策文件中，对社区公共服务体系的界定为：社区服务体系是指以各类社区服务设施为基础，以社区居民、驻区单位为服务对象，以满足社区居民公共服务和多样性生活服务需求为主要内容，政府引导支持，多方共同参与的服务网络及运行机制。

在社区服务主体方面，提出要以社区服务站为重点，构建社区、街道、区（市）分工协作的社区服务网络。加大社区建设投入，通过新建、改扩建、购置、合并调整等多种形式，综合考虑服务人群的规模效益，逐步建立起社区、街道和区（市）分工协作的社区综合服务设施。

在社区服务的资金筹集方面，提出社区服务体系建设与发展所需资金由社会资金、地方财政资金、中央财政资金等多渠道筹措安排，应加大地方财政投入，并逐步提高社会资金所占比重。政府投入应成为社区公共服务所需资金的主要来源。中央政府要根据各地社区服务体系发展的状况和突出问题、薄弱环节，确定重点领域、重点项目，安排专项资金，支持《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中确定的“社区福利设施”，“社区服务中心、社区服务站”等相关公共服务重点工程。[8]

这一时期推动社区服务发展的实践工作的特征在于：一是对前一阶段过度重视社区服务产业性、营利性以及以效率为价值导向的发展模式进行纠偏，重新肯定福利性、公益性是社区服务的本质属性，强调社区服务的重点内容是包括传统民政福利对象在内的广大社区居民的公共服务；二是凸显政府在社区服务中的重要作用，多次强调政府财政资助在社区服务中的重要作用；三是继续肯定社区服务社会化的发展趋向，强调要进一步引导社区公共服务组织、非营利组织等参与社区服务。

二、我国城市社区公共服务模式发展历程的启示

回溯我国城市社区公共服务模式的发展历程可以看出，其演变具有内在的逻辑机理，主要体现在社区公共服务的产生是我国开启以市场为导向的经济体制改革之后，在经济社会发展进入新阶段的过程中各种客观力量推动的结果。企业转制、新兴私营经济体的出现，传统社会中通过“单位制”统合社会资源服务于单位职工的管理模式在逐步解体，客观上要求一种新的管理模式来承接以前由企业单位所承担的各种社会福利、社会服务，在此背景下，街居制和社区服务成为必然的选择之一。事实上，如果没有社区这一治理区域，经济社会发展的客观需求也必然催生其他类似的治理方式、区域等。目前，伴随着家庭小型化、人口老龄化等社会新形势的出现，对社区功能的要求也在增加，要求社区承接家庭“外放”的工作，通过社区公共服务的方式支撑现代家庭的日常生活以及更高生活品质的实现。经济社会发展的客观需求、城市经济社会形态不断变化是城市社区公共服务功能、模式不断演进的内在动力，宏观层面上，改革开放以来我国政府职能的转变则成为中国城市社区公共服务模式演进与发展的外在引力。我国政府职能在不同发展阶段的不同价值导向以及制度安排、运作机制等则又在很大程度上影响着社区公共服务模式的发展与转变，形成了与宏观公共服务模式相对应的演进历程。

注 释：

①参阅政策文件《民政部、国家计委、国家体改委、国家教委、财政部、人事部、劳动部、建设部、卫生部、国家体委、国家计生委、中国人民银行、国家税务总局、中国老龄委 关于加快发展社区服务业的意见》，民福发[1993]11号，1993年8月27日。

②“四个面向”是指面向老年人、儿童、残疾人、社会贫困户、优抚对象的社会救助和福利服务，面向社区居民的便民利民服务，面向社区单位的社会化服务，面向下岗职工的再就业和社会保障社会化服务。

[1]民政部法规办公室.中华人民共和国民政工作文件汇编1949-1999（中）[G].北京：中国法制出版社，2001.

[2]李亚平，吴铎.1996年YMCA社区服务国际研讨会论文集[C].上海:华东师范大学出版社，1997.

[3]白云.全国城市社区服务工作座谈会 要求以居委会为基层单位开展社区服务[N].人民日报，1987-0 9-22.

[4]翟启运.民政部国家计委等14个部委联合通知各地加快发展社区服务业[N].人民日报，1993-10-21.

[5]邓恩远，赵学昌.社区建设政策与法规[M].北京:中国轻工业出版社，2006.

[6]劳动和社会保障部培训就业司.社区就业工作指南[M].北京:中国劳动社会保障出版社，2002.

[7]詹成付.加强和改进社区服务工作读本《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》解读与讲解[M].北京:中国社会出版社，2007.

[8]国家发展改革委，民政部.“十一五”社区服务体系发展规划[EB].发改社会〔2007〕975号，2007-05-14.中华人民共和国国家发展和改革委员会网站，http://www.sdpc.gov.cn/zjgx/t20071109_171426.htm.