“有限信访和有效信访”：中国信访改革的新路径——基于有限政府和有效政府理论

邱春新，邱新有

（江西师范大学，南昌330046）

有限政府理论是建立在“政府是必要的恶”的价值判断上来思考人类的政府管理行为的，该理论认为政府的权威、职能、机构、责任均必须严格限制，政府的功能是有限的。而有效政府理论则是新公共管理运动要求提高政府效率和效益的一种反思，该理论认为突破政府官僚体制，实施绩效评估是提升政府效能的关键。人们普遍认为，有效政府首先应是有限政府，有限政府是有效政府的前提，虽然有限政府不一定必然成为有效政府。我国行政体制改革综合了有限政府和有效政府理论的基本思想，确立了“法制政府、服务政府、责任政府”的建设目标。

信访作为中国一项特有政治制度，被广泛地运用于执政党、立法、司法、政府、行政化社会组织中，形成了独具中国特色的庞大信访体系。信访制度发挥了重要的社会调节功能，但也产生了诸多的问题，因此，不管是取消弱化信访论的学者，还是加强改善信访论的学者，他们在“信访制度必须改革”这一点上取得了共识。人们不能忽略的事实是：中国政治体制的重要问题是行政体制改革。一切政治、经济、文化、社会管理制度的变革无不是和政府改革息息相关，任何政治制度的改革必然要思考和政府改革路径的匹配乃至对照。因此不对照政府建设目标来谈信访改革路径，不免会落入浅尝辄止、以点代面、就信访谈信访的窠臼之中。笔者认为，信访改革路径和政府改革的路径匹配正是解决“就信访谈信访”缺陷和构建信访与政治体制改革联动路径体系的关键。从有限政府的视角来看，信访改革路径是向政府有限性方向进行拓进；从有效政府的视角来看，信访改革路径是推动政府向有效性方向迈进。这两种视角决定了信访改革路径既要满足政府有限性改革的要求，又要通过自身的改革促进自己和政府的效能。

一、“有限”信访的改革路径

信访有限性的改革思路是沿着有限政府的建设路径，围绕有限政府“权力有限、职能责任有限、规模有限”等核心内容来进行延展，让信访功能上得到限制性的设定。有限信访改革目的就是解决当前信访权力边界模糊，职能不清，规模庞杂和责任无法确定和落实的问题。

1.信访“权力有限”的改革路径。权力有限是指政府的权力和权威来自于宪法和法律的规定，来自于人民的授予，其权力不能超越法律法规的界线。信访“权力有限”的改革路径是：要对国家处理信访活动进行法律约束，要让各级各类信访机构严格遵循现有国家和地方的信访法规，依法处理信访事项，不得逾越权力边界。

（1）保护公民信访权。“信访权来源于宪法赋予公民批评权、建议权、控告权、申诉权等权利”。信访机关正是基于满足人民信访权而建立的配套体系，到相应信访机关信访是我国人民依法行使自身权力的表现。近年来，《信访条例》的修改实施，信访机构的整合升格，中央层面信访问题技术性文件的不断出台等措施客观上强化了我国公民信访权的实现。但是由于中央和地方部分政治利益的现实冲突，导致一些地方政府对信访群众（尤其是赴京访）采取截访、阻挠、威胁、罚款、拘留、劳教、判刑等侵权行为。这些行为得不到有效限制，则可能导致“信访制度的进一步异化”，信访机关尤其是地方信访机关将演化成为侵犯公民信访权的帮凶。

要实现信访权的保护，一是给地方政府减压。可以通过撤销以赴京访数量排名为主的信访排名制度，启用以解决合理诉求满意度的指标来考核地方政府的信访工作。二是给信访机关减压，不能让信访机关成为阻止信访的机构，反而应该以信访机关处理信访问题的数量的多少对其给予奖励，让其能主动成为发现和解决政府在施政过程中的问题和解决问题的机构。三是严厉打击侵犯信访权的行为。对于公民依法信访的行为予以保护，对于非法截访、打击报复信访人的行为要严格追究。信访机关应保护公民依法信访的行为，对于个人及组织的侵权行为进行通报、批评，乃至为被侵权群众提供法律和司法帮助。与此同时，政法机关要加大对信访侵权案件的查处。

（2）强化信访工作的法定性。虽然除了2005年颁布的规定行政机关信访工作的《信访条例》，还没有国家层面的信访法律，但是执政党、立法、司法等机关也有信访的内部工作规章，地方上也出台了地方性法规。应该说，信访工作的法律规定性是明确的，因此任何国家机关的信访部门开展信访工作都是有法可依的，信访部门没有理由以法律规范不健全为理由实施“违规违法”信访工作流程。要强化信访工作法定性，一是要解决好信访法律和其他法律的衔接配套问题。要抓紧制定覆盖全国，能够协调各个国家机关的“信访法”，用信访法来进行统一性的规范，解决部分信访规定的冲突和矛盾，解决不同类别国家机关在信访工作中的地位、关系及权限问题。二是要强化信访事项办理程序的法定性，让程序正义来保障信访处理的合法、合理。信访机构要加强“三级终结”、“信访听证”等制度的刚性处理，不能因领导招呼、群众无理闹访就突破法律规定，侵犯法律尊严。三是加大对信访工作违法办事的追究力度，任何信访机关或者信访工作人员违反信访法律规定的行为都要受到追究，信访工作不能成为法律的灰白地带，不能只是要求信访群众依法信访，也要让信访工作者依法办信、办访。

2.信访“职能责任有限”的改革路径。职能责任有限是指一个组织的职能是有限的、确定的，且和其他组织的职能有清晰的边界，与有限职能对应的就是职能和责任的有限。只有职能和责任有限时，组织才会具有效率和效益。信访“职能责任有限”的改革路径就是：要从职能有限性、责任明确等方向对现有信访职能进行重新梳理，该剥离的剥离，该取消的取消，该强化的强化。

（1）缩小信访职能。“中国信访制度的主要职能是保障民众参与国家管理的批评建议权利和民众为保护自身利益向国家机关陈情与寻求救济的权利。”这是当下中国信访的政治表达和权利救济的两大职能，而各类信访机构正是按照此种要求进行配置的。不过从实际的信访数据来看，通过信访机构表达政治意愿的比例非常少，大部分均是要求进行权利救济，这是因为我国的党代会和人大代表制度已经代为表达了公民的政治意愿，而且也是“普通民众政治热情不高，更加关心切身利益”造成的。从数据中还发现，权利救济主要又集中在民生救济、民众与政府纠纷等方面，还有不少民间纠纷，甚至是家庭纠纷的信访案件。这说明信访的政治表达职能实际上虚化了，而权利救济职能又无限扩大，职能配置上没有体现有限性的要求。要让信访职能有限，应首先剥离其政治表达职能，信访的政治表达职能应该归人大和党的代表大会，具体落实到各个人大代表和党代表身上。应该建立人大代表和党代表接受民众政治表达的渠道来取代用信访解决民众政治表达中的不清晰、不直接等问题。其次要严格限定信访在权利救济中的范围，只处理民众和公共部门之间的纠纷，不处理涉法案件，也不处理民间纠纷。最后要保证信访职能的有限性必须对现在夸大政府功能的宣传喊停，不能在民众脑海中强化“无论什么事情只要找到党，找到政府就应该解决”的人治概念，而应该强化“找法律”的法制意识。必须让执政党、立法、司法、行政等国家机构和各种社会组织各负其职，不逾越它们的权力边界。

（2）明确信访责任。一方面是信访机构本身没有具体事务的处理权，信访部门会产生一种“事情不归我管，责任也不在我”感觉，造成对信访事项的淡漠。另外一方面是引发信访的责任和搞好信访工作的责任分离的状况往往把信访部门推向解决问题的最终责任机构。这种“权力不在我，而责任在我”的纠葛体系使得不少信访案件从小到大，让不少矛盾从简单到复杂，从而最终导致重大群体事件的发生。因此，信访工作中的责任必须进一步明确，形成一套能让信访机构合理担责，又能让信访机构合理免责的责任认定追究体系。首先是区分信访问题引发责任和信访案件接待责任。要对信访问题的引发原因进行梳理明确，确定信访问题是由于国家机构的施政行为引发的，还是由民众和社会之间，或者民众和民众之间的矛盾引发。要找到信访问题的引发主体，是国家机构的由该机构承担信访责任，是社会机构的由该机构承担责任，如果是个人的则由具体人员承担责任。而信访部门只承担在接待信访案件时是否政策解释清楚，是否明确告知信访问题解决责任主体的接待责任。其次是区分信访问题解决责任和信访案件协调督促责任。信访问题的解决在于有解决权的国家机构、社会组织或者个人，对于没有按照规定及时办理解决民众信访诉求的行为应该由责任机构或者个人承担问题解决责任。信访案件的协调和督促责任则应由信访部门承担，由于协调不力、督促不力造成信访案件扩大化的要追究信访部门的责任。只有严格把其他机构和信访部门的责任加以明确，让各自的责任和职权相对应，才能改变信访问题越向信访部门集中越是迟迟不能解决的现象。

3.信访“规模有限”的改革路径。规模有限是指信访机构的经费、数量、人员均在合理的限度内。不能一方面进行政府机构精简整合，而另外一方面各类信访机构却不断得到加强。根据组织科学的一般原理，只有信访机构规模有限，它才有可能成为一个机构简易、职能明确、人员精干、办事高效、支出有限的组织，否则将会演化成实质上人浮于事的“伪全能型”机构。

（1）精简整合机构。在我国，从执政党、立法机关、司法机关、政府到人民团体、社会组织均设立了对应的信访部门。各类各级信访机构纵横交错，编织成了一张覆盖全国的信访网络。信访是党群众路线的一种具体表现形式，按理来说各类信访部门其工作侧重点应该是不一样的，比如，执政党的信访应该是用来收集群众对党领导的意见和建议的，司法机关是受理检举控告的，政府的信访是解决民生的。但是当前信访机构的林立并没有起到很好的分流作用，信访机构之间的相互推诿反而增加了信访群众信访难度，要解决这种状况就必须进行信访机构的精简整合。一是立法、司法部门不应该设立信访部门，其现有的信访工作职能完全可以用现有专业部门代替。立法部门可以强化人民代表反映民意的职能，让人民代表通过提案权、质询权来实现人民意愿的表达。司法部门的控告受理机构就可以解决群众的信访诉求，不能隐形鼓励民众对法院判决或者检察院办案结果不满意而通过信访再次得到救济。二是执政党不宜直接用信访的形式来收集人民对执政的意见，而应该通过强化党员、党代表的群众意见反馈职能来达到联系群众的目的。党员、党代表和群众的密切联系程度能真实反映出执政党群众路线的深入程度。三是人民团队、社会组织的信访机构没有必要设立，这些组织中的信访机构形式意义大于实际意义，信访问题的解决往往要重新流转到政府的信访部门才能落实到有权处理机构来解决。四是政府部门内部的信访部门应该整合。要把现在散布在各个具体职能部门的信访机构全部合并到同一级政府的信访机构中来，如此，一来可以让具体职能部门更加专心于本职工作，减轻其信访压力；二来可以增强现有信访部门的专业化水平，有利于政府首脑直接了解其施政正负面的反馈信息。

（2）控制人员经费。精简整合机构实际上也起到了精简人员和控制经费开支的作用，但是并不表示整合后的信访机构的人员和经费的控制就完全符合了“有限政府”的要求。控制人员经费意味着信访机构的人员应该纳入国家公务员的管理体系，减少乃至杜绝事业编制身份人员的出现。经费上要严格纳入国家预算和财政体系，特别是对于维稳经费的收支不但要接受政府内部审计部门的审计，还应该接受人民代表大会的监督，并进行公开。

二、“有效”信访的改革路径

信访改革的最终目的并非是有限信访，而是有效信访。正如有限政府不会自动成为有效政府的逻辑一样，仅仅实现了信访的有限化也未必带来信访的有效性结果。但是有效信访的前提是有限信访，因此在完成了此种前提的改革后，一些进一步增强其有效性的手段则成了选择的必然。有效信访的改革路径实际上是两条：一条是信访机构自身“高素质人员、高效工作机制”等有效性的改革路径，另外一条是信访对社情民意的反馈力，提供政府决策的信息参谋力等促进政府有效性的改革路径。

1.重构信访机构自身能力，建设有效信访。信访机构自身能力建设主要从信访从业人员素质、信访工作机制入手。信访从业人员是基础，而信访工作机制则是保障。只有当人力资源优势和工作机制优势共同产生作用时，信访机构自身处理起信访问题才更加有效。

（1）造就高素质人员。从事信访工作的人应该具有综合性知识背景、较强的心理承受能力、较强的语言沟通能力、应对突发事件的能力，并且性格上要具备耐心和细致等特点。按现行国家有关规定，信访从业人员一般都拥有国家公务员身份，有一定的学习背景和知识底蕴，但是由于国家公务员队伍建设的历史延续性，部分信访从业人员素质和性格特点并没有到达上述信访工作的要求。要提高信访从业人员的整体素质，可以从培养、引入、转出等三个方面着手。培养是开展系列的、连贯的，符合信访特点的，针对现有人员的各种培训工作，包括学习进修、岗位轮换、心理咨询等多种手段。其目的是挖掘现有从业人员的潜力，使其逐渐获得提高信访工作有效性的各种能力和素质。引入是通过公开招考、调入等方式把符合信访岗位要求的人员招录到信访部门中来。转出是要实现信访工作人员的合理流动，让其工作一定年限后离开信访岗位，避免造成职业倦怠。有数据表明，县级基层信访干部中超过5年以上还未换岗的人员达到72%，信访干部流动不畅势必影响到其工作效能。不管是培养、引入，还是转出，其核心是要构建素质综合、能力全面、精力旺盛的信访工作人员队伍，这是实现有效信访的基础。

（2）构建高效工作机制。高效的工作机制就是工作程序科学、工作成本经济、工作效果明显。针对信访机构工作机制的研究既要按照现代管理理论研究的基本范式进行，也要考虑到中国信访情况的特殊性。信访工作程序科学意味信访流程的再造。按信访法律法规的有关规定，信访程序是：“信访诉求——信访答复——申请复查——复查答复——申请复核——复核答复——事项终结”的“三级信访”制。“逐级信访”是整个程序良性运行的前提。但在基层信访答复的延迟、“民众信上不信下”的心态、高层政府对于稳定的过分担忧等状况的综合作用下，实际上越级上访已然成为信访的一种潜在的常用形式。越级上访必然会造成同一个案件在不同级别信访机构“挂号”，使得原本规定的程序流于形式，造成信访有背离法律化、程序化的倾向，长此以往将对国家法制建设产生冲击。

建立高效的工作机制的办法有：减少信访层级，应该把现有的“中央——省——市——县——乡”的五级信访层级改成“中央——省——市”三级。一方面减轻基层政府在信访问题上的工作压力，另外一方面让中层和高层政府获得考核、考察基层政府施政反响的一种新渠道，也可以减轻民众不信任基层政府公正处理信访问题的担忧。优化信访程序，在属地管理的基础上采取信访对象回避的信访流程。信访对象是某一国家机关时应该在办理信访问题时让其回避，由信访机关独自办理信访案件。这样就可避免出现“被告的人来处理告状的人”的问题。而且还应该强化“三级信访”程序的执行，对于不按规定办理信访事项的各级机关追究法律责任，把信访不力责任转变成一种法律责任。最后要敢于对违法行为说不。既要查处侵犯公民合法信访权的行为，又要对闹访、缠访、违法上访等行为坚决说不。坚决扭转“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的不良风气。只有在合法依规的信访行为和办理信访行为共同努力下，高效的信访工作机制才能建立。

2.利用信访促进政府效能提高，实现有效信访。20世纪80年代世界范围内兴起的“新公共管理运动”针对政府的低效率、官僚臃肿、不经济等现象进行了严厉批评，认为政府应该借鉴企业管理的经验进行改造，进而形成了以提高政府效能的再造风。而在中国，由执政党密切联系群众政治路线影响下的政府虽然不像西方一样完成了全部意义上的科层化，但其已经形成的官僚制度也的确影响了政府了解民情、知悉民意，也让高层政府不能很直接获取政策执行对象的真实反馈，影响了政府的效能。而中国特色的信访制度，由于其和民众的直接对话性以及信访问题处理的打破常规性等原因，成为政府再造、提高政府效能的可选择途径之一。

（1）利用信访建设有效的决策分析机制。信访信息能够反映一定社会群体对某一政策的态度，对于现有信访信息的分析判断，不但可以为政府未来制定相关的政策提供正面信息的参考，更关键是为其提供了负面信息的参考，让政策制定更加合理，减少决策的失误。信访要能够为决策分析提供支持，必须建立一个真实、完备、科学并可分析的信访信息库。这要求统合各种分散的信访机构，如前文所述那样建立一个完备且不互相矛盾、重复的有限信访体系。要重新定义信访部门的职能，强化信访部门为政府决策提供社情民意的信息职能，使决策成果能够吸收历史教训，科学规划未来，从而避免解决了老信访又产生了新问题。还要保证信访数据库的真实完备性，要制定措施解决信访部门“信访销号，信访数据篡改”等渎职现象，使得信访数据反映的社情民意既不放大也不缩小。

（2）利用信访建设有效的政策评价机制。信访数据虽然很大程度反映的是少数利益受损者、少数的弱势群体的诉求，但这不能成为政府制定政策不予高度重视的理由。因为一项政策的好坏优劣，不能仅仅看到大多数，也要考虑到少数。不重视少数人的意见会造成政府未来政策制定趋向的粗暴性、随意性，对今后政策的制定、执行等程序均埋下祸根。首先是在政策评价环节中增加信访评价，将其作为一种安全边界评价。一项政策究竟多少人会反对、反对的激烈程度均可以从历史上相近相似政策制定后的信访情况得到验证，而这种验证其实可以看成是评价新政策的安全边界值。其次是在政府效能评价环节中强化信访评价。信访能体现出民众对政府工作及工作人员的认可度。一个高度得到民众认可的政府其负面信访数据势必较少，而一个施政失误较多，民众不认可的政府其负面信访数据则会增多。在信访数据真实有效的前提下，政府高层可利用信访数据了解基层真实的工作状态，并由此采取对应措施。

（3）利用信访建立有效的问题处理机制。政府的职能某种意义上就是处理各种问题。因此，问题的处理能力也是有效政府的重要衡量标准。由于信访能够引起高层的注意，一些问题正是在高层的推动下，促成政府各个部门打破传统的官僚壁垒，快速地得到了解决。“领导介入，问题迅速得到解决”的循环在信访问题的处理过程中经常出现，虽然不少学者对于这种人治色彩浓重的治理方式进行了大量批评，但不可否认的是信访在客观上也促进了政府效能的提高，尤其是在处理一些较大的社会问题中发挥了重要作用。

有效的问题处理机制一是在于利用信访做好前期预判。诸如群体性事件等较大社会问题的产生往往有信访的先期表现，信访部门应该就可能出现的问题及早进行分析研判，并向政府首脑提出处理建议。要把当前信访预判从着重一个地方信访量的分析转向对某一具体问题的分析，把信访预判纳入到政府日常工作计划的制定中来。二是在于利用信访打通部门壁垒。当前既有的信访联席会议有一定沟通作用，但是面临着形式上过于简单、规格上不够高、协调力度上不够大等情况，而社会综治联席会议的形式又面临处理问题内容较单一、不一定适合所有社会问题的情况。因此，要利用信访打通部门壁垒的话，则信访部门最好成为政府办公部门的紧密部分。当前把信访部门单列的情况看似对信访工作的重视，实际上是模糊了信访的工作地位，不利于信访合力的形成，同时对于信访发挥政府决策参谋作用，发挥政策评估作用，及时反馈社情民意都有不利影响。要解决这个问题，可以尝试信访部门重新回归政府办公机构。

结语

信访改革路径不是简单的取消、削弱、加强、改善的道路，而是必须纳入到中国行政管理体制改革的宏观视野下考虑。信访制度的改革要密切结合中国有限政府和有效政府的建设来实施，则信访有限性和有效性改革的路径是一种必然选择。只有用有限性和有效性“两条腿”走出一条信访改革的新路径，中国信访改革才能越走越坚实，才能把我们党密切联系群众的优势和国家宪政改革真正结合起来。

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