我国民主立法制度建设：成就、问题及对策

代水平

（西北大学法学院，西安710069）

随着我国依法治国的深入推进和民主法制的逐步完善，民主立法受到高度重视。党的十八大报告提出：“全面推进依法治国，需要加强科学立法、民主立法。完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，需要拓展人民有序参与立法的途径。”全国人大、国务院及地方人大等立法部门在最近一期的立法规划中，也都特别强调要坚持开门立法，不断扩大公民有序参与立法。党的上述主张和立法部门的态度为我国民主立法指明了方向，但要将其真正贯彻落实到具体的立法活动中，真正实现民主立法的目标，必须建立一套完整的制度。本文拟在回顾我国民主立法制度建设的历史，总结取得的成就与存在问题的基础上，就如何进一步完善民主立法制度做一探讨。

一、民主立法的概念界定

民主这一概念，有着十分丰富的内涵，不同时代的不同学者赋予其不同的意义。民主这个词源于古希腊文，从词源学来说，古希腊文的“民主”一词是由“人民”和“权力”两个词组合而成，含义为人民的权力，即由人民执掌政权共同治理国家之意。[1]尽管民主的内涵随着时代的变化而有所扩展，但原初的核心要义一直未变。当前，较有代表性的是美国学者卡尔·科恩在《民主概论》一书中所下的定义，他认为，“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策。”[2]一般认为，民主有直接民主与间接民主两种形式。直接民主是指公民可以直接参与公共事务决策的制度。如在民主发源地的雅典，凡20岁以上的男性公民都有权参加公民大会，平等地享有立法权、选举权和监督权，这种简单的参政方式鲜明地表现出雅典民主政治的直接性。[3]然而，随着人类历史的发展和活动地域的扩大，参与式直接民主在某种程度上不能适应时代的发展要求，以代议制民主为主要形式的间接民主随之产生。简单地讲，代议制民主是指公民通过选任的代表来表达自己的利益和观点而实行治理的制度。代议制民主的运作趋向于代表的职业化和间接化，能够避免直接民主制的一些弊端。

“立法”，一般又称法律制定。立法是由特定主体，依据一定职权和程序，运用一定技术，制定、认可和变动法这种特定的社会规范的活动。[4]在我国，对“立法”一词有狭义和广义两种理解。从狭义的解释来看，立法是指全国人民代表大会及其常设机关制定法律这种特定规范性文件的活动。从广义来看，立法就是国家专门机关依照法定的权限和程序，创制、修改和废止法律的专门活动。这里的国家专门机关包括中央到地方一切有权制定和变动各种不同规范性文件的国家机关，如全国人大及其常委会、国务院、地方人大及其常委会等等。

如上所述，民主是一种决策的过程和方式，是一种决策机制；立法是一种活动，二者结合起来，即民主立法就是在整个立法活动中，立法部门要坚持尊重民意的价值取向，使社会公众能够参与和监督立法活动，也使立法成为一个充分反映民意、广泛集中民智的决策过程。民主立法是相对于君主立法、专制立法、少数人立法、精英立法、专家立法、官僚立法、法官立法等立法现象（立法体制）而言的概念，它强调人民在国家立法中的主导地位、主要作用和参与程度，涉及立法的民主价值、民主功能、民主主体和民主制度等范畴或方面。民主立法绝不仅仅是一个简单的民意征集过程，更是一个利益各方在公开、透明的民主程序中进行利益表达、碰撞和协调，进而实现不同利益在立法中得到合理或均衡体现的利益博弈和平衡过程。在我国，民主立法制度主要表现为人民代表大会制度和立法公众参与制度，前者是间接式民主，后者是直接式民主。

二、我国民主立法制度取得的成就

新中国成立之前，受封建专制思想的影响，民主意识成长极为缓慢，立法几乎没有民主可言。新中国成立以来，我国的民主立法时断时续，民主立法制度几经反复。建国初，我国十分重视在立法过程中贯彻民主精神。毛泽东在谈到新中国第一部宪法的制定时指出：“原则基本上是两个：民主原则和社会主义原则。”[5]1954年宪法正是在这种思想指导下制定的。新中国成立作为我国民主立法的开端具有划时代的意义，然而由于“文革”的影响，我国成为了事实上的“无宪”国家，立法活动基本停止，更谈不上民主立法及其制度建设。改革开放以后，邓小平再次将民主法治与立法紧密联系起来。他指出，为了保障人民民主，必须加强法制，必须使民主制度化、法律化。以江泽民为核心的党的第三代领导集体，把依法治国确立为治国的基本方略并写入宪法，有力地推动了民主立法制度的逐步完善。党的十六大以来，胡锦涛提出要贯彻落实科学发展观，科学立法成为立法活动的价值指向，科学立法客观上要求立法必须发扬民主。

民主立法需要制度保证，即要有一整套体现民主立法要求的制度、规范和程序，如立法公开制度、立法听证制度、立法参与制度、立法监督制度等等。宪法作为我国的根本大法，确立了民主立法的基本原则，《宪法》第3条规定，“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”、“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”可见，宪法要求国家机关实行民主集中制，规定了最主要的立法机关全国人民代表大会和地方各级人民代表大会必须由民主选举产生，体现了民主立法的根本要求。进入新世纪，我国先后制定了一系列法律法规，以实现民主立法的制度化和体系化。2000年3月15日九届全国人大第三次会议通过的《中华人民共和国立法法》对民主立法作了进一步规定。《立法法》规定：“保障人民通过多种途径参与立法活动”，“立法工作机构应采取多种形式(如座谈会、论证会、听证会)征求有关机关、组织和专家的意见，并充分予以考虑。国家机关、社会团体、企事业单位以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或法律相抵触的，有权向全国人大常委会书面提出审查的建议。”国务院于2001年又制定了《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》，对国务院的民主立法工作做了进一步规定。如《行政法规制定程序条例》第19条第2款规定：“重要的行政法规送审稿，经国务院同意，向社会公布和征求意见”；《规章制定程序条例》第15条规定：“起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见。起草单位也可以举行听证会。”此外，一些省市也出台了更为具体的规定，集中表现为对立法公众参与的规范，其中以广东、湖南、上海等地方的规定具有代表性。如广州市于2006年公布了《广州市规章制定公众参与办法》，对公众参与立法的程序做了较为详细的规定，就规章的立项、起草、审查及实施情况的评估等每个阶段公众参与的方式、程序及法制机构的职责做了明确的规定。由此可见，从《宪法》的指导原则、《立法法》的原则性规定到《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》的基本要求以及各省市对民主立法的具体规定，我们可以说，我国民主立法的制度框架已经基本确立。

三、我国民主立法制度存在的主要问题

1.人民代表大会制度：代表的选任与监督机制不健全。代议制民主在我国主要体现为人民代表大会制度。全国人民代表大会及其常委会在我国立法体系中处于核心地位，宪法的修改，刑事、民事等基本法律的制定和修改均由全国人民代表大会来决定。省、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。可见，我国当前依然是代议制民主下的人民代表大会主导立法工作的模式，人民代表大会能否正确行使职权，对我国的民主立法起着举足轻重的作用。人民代表大会的代表肩负着很多宪法赋予的职责，其中最主要的职责就是审议法律。法律是社会利益的调节器，立法是各方主体利益博弈的过程，人大代表审议、表决法律的行为直接关系到广大公众的切身利益。基于此，许多学者呼吁将政治职业主义这一西方代议制民主的重要规则引入我国，积极倡导人大代表的专职化。政治职业主义要求从各行各业选举出来的代表要有较高的道德素养和知识素养。道德素养要求代表能够成为公共意志的代言人，而不是谋求小团体及自身利益；知识素养要求代表具备一定的文化知识，尤其是法律知识。如果被选举出来的人大代表不具备上述条件，则人民代表大会制度的运行效果必将大打折扣，其优越性更是无从体现。正如代议制民主的创立者密尔认为，代议制政府容易产生的一个危险是“议会中的普遍无知和无能，或者说得温和一点，智力条件不充分”。[6]那么，如何才能使得人大代表能够具备上述条件呢？最为根本的是人大代表的选任与监督机制。反观我国的人大代表选举与监督制度，客观地讲，尚不健全，亟需完善。有学者总结了我国人民代表选举制度存在的代表结构不尽合理（人大代表中“官员”的比例过高）、人大代表参政议政能力参差不齐、间接选举的选举程序不民主、人大议事规则不合理等诸多问题。[7]笔者认为，上述问题最终可以归结在我国人大代表的产生未能体现选举的本质属性——竞争性上。我国的人大代表选举实质上是一种确认式的选举。代表候选人由党组织和其他政党、社会团体提名推荐，通过法律程序确定为正式候选人，他们之间缺乏竞争性。选举机构为了完成选举任务，体现与组织意图一致，一般要确保他们当选，选民实际上没有选择权。[8]通常情况下，人们对候选人并无太多的了解，被组织酝酿提名的候选人也不会主动向选民介绍自己的参选动机，即便有个别独立参选的候选人请求选举工作领导小组组织候选人去和选民见面，都得不到支持，以至于只能自己张贴海报向选民介绍自己。[9]这也从另外一个层面反映出我国人大代表选举缺乏竞争性。如果选举缺乏竞争性，就会带来一系列问题。没有竞争的选举不是真正的民主选举，难以确保那些有参政议政能力且能够代表公共利益的人当选。现实中，不少人大代表不积极为选民争取利益，反倒将人大代表视为一种身份和荣誉，视为自己的一份社会资本，在开会期间，积极拉拢各种关系，为自己的各种利益寻求支持。也有些代表根本就不具备最起码的法律知识，往往在表决法律之前，一些专业人士先要给这部分代表补课。让此类人大代表审议、表决我国的法律法规，这样的立法结果可想而知。选民对代表的监督乏力也与选举缺乏竞争性密切相关，因为人大代表会觉得，他的身份和资格不是选民给他的，而是来自提名他的组织，自然就不会理会来自选民们的监督。有的人当选人大代表后，从未提过一件议案，未提出一次批评和建议，其作用始终停留在“举举手、画画圈”上。虽然《代表法》规定了“代表受原选区选民或者原选举单位的监督。选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表”，但是，在实践中，代表只要不犯法，干好干坏都一样。选民手中虽然有罢免权，但罢免的条件、罢免的范围法律都没有明确。总之，造成我国人大代表制度在运行中形成的“代表‘不’代表，选民‘不’监督”的状况，其根本原因是由于人大代表选举缺乏竞争性。

2.立法公众参与制度：过于粗疏，对立法机关无强制力。上文已经提及，直接式民主立法就是立法公众参与。我国的民主立法制度建设，除了不断完善代议制民主（人民代表大会制度）以外，还注重立法公众参与制度的建设。我国在有关法律法规中就立法公众参与作了一些规定，但这些规定只是原则性的，过于粗疏，导致的直接后果就是对立法机关无强制力。无论是《立法法》中的规定，还是《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》中的规定以及大部分地方立法的有关规定，都对立法公众参与规定得过于模糊和原则，给公众参与带来以下几方面的问题：第一，由于大量使用了“可以”之类的词语，赋予了立法部门相当的自由裁量权，上述法律规定无法直接督促立法部门在立法过程中广泛吸收公众参与。公众参与立法都依赖于立法部门的启动和组织，完全取决于立法机关的主动性和自觉性。第二，即使立法部门决定吸收公众参与立法，公众参与的形式和程度均由立法部门决定。也就是说，公众是通过论证会、听证会还是征求意见会来参与立法以及邀请哪些人参与、多少人参与均由立法部门决定。第三，对每一种具体的参与方式和程序规定不明确，导致公众无法按章参与。主要表现在立法部门随意召开听证会、座谈会和征求意见会，对会议的组织实施也没有具体的程序性规定。第四，立法机关对公众意见的反馈较为随意。现行法律对于立法机关对公众意见是否应予反馈、以哪些方式反馈、反馈内容主要为哪些等有关事项均未做规定。没有意见反馈制度的强制性约束，就意味着立法机关对公众参与意见可听可不听，听与不听取决于立法机关自由裁量，无须说明理由，也无须向公众交代。由此也就意味着公众意见对行政立法的结果难以产生实质性影响，公众参与流于形式也就在所难免。第五，没有建立追究责任机制。没有责任，就没有强制力。立法公众参与制度建设的根本是制定一些对立法机关有强制约束力的规范，否则，立法机关就可能为了避免麻烦而走捷径。但根据现有的规定来看，并无对立法机关在公众参与过程中的职责的硬性规定，如此立法公众参与的组织较为随意也就不足为怪了。

四、完善我国民主立法制度的对策

1.进一步完善人大代表选任与监督制度。人民代表大会制度是我国民主立法制度体系的核心，人民代表大会能否正确行使立法权，对我国当前的民主立法起着举足轻重的作用。坚持和完善人民代表大会制度就必须对人大内部的某些体制进行改革，祛除阻碍民主立法的一切因素和制度体系。要实现民主立法，最为关键的是要健全人大代表的选任与监督制度，重点要做好以下几个方面的工作：一是扩大直接选举的范围。目前只是在县乡一级实行直接选举，根据我国当前的人口数量和结构状况，可以考虑在市一级推行直接选举。相比较而言，直接选举的竞争性要比间接选举强一些，因此，扩大直接选举范围的根本目的就是增强选举的竞争性。二是夯实差额选举制度。现行《选举法》虽然规定了差额选举制度，但在实际操作中差额选举往往缺少刚性，也就是差额选举中的“差额”只是为陪衬而设，“陪选”现象比较严重。夯实差额选举的一个重要举措就是改进候选人的提名办法，可以考虑规定一定比例的候选名额必须由选民联合推荐或者自主推荐，只有当这部分名额有空缺的时候，再考虑政党、团体的提名。如此提名候选人，可以激发人民的参选热情。三是要求候选人之间展开竞争。虽然2010年新修改的《选举法》特别规定“选举委员会根据选民的要求，应当组织代表候选人与选民见面，由代表候选人介绍本人的情况，回答选民的问题”，改变了此前“代表候选人与选民见面可有可无”的规定，但是我们完全可以更进一步，选举委员会不需要根据选民的要求，而是明确地要求候选人展开竞选，以增强选民对候选人的了解；也可以增强人大代表的责任感，减少贿选行为的发生。实践证明，组织候选人与选民见面，并发表简短演说或者用广播、闭路电视、录像等现代化的传媒向选民介绍候选人，深受选民欢迎。[9]四是强化选民对代表的监督。人大代表当选后，理应深入群众，了解社情民意。我国的人大代表在当选后，其职责履行难以受到选民的监督。虽然《代表法》规定了选民可以罢免人大代表，但没有明确罢免的事由，其充其量能够警示代表不违法，而难以规制其不作为。因此，《代表法》应该明确规定人大代表在任期内至少每年要向选民汇报自己的职责履行情况，以接受选民的监督。

2.发展参与式民主，细化公众参与制度。我国虽然初步确立了立法公众参与制度，但只是一些原则性、任意性规定，要充分发挥立法公众参与的积极作用，必须细化公众参与制度，最为关键的是明确以下几个方面要求：第一，公众参与的范围：在横向层面，使公众参与尽可能覆盖所有立法活动（包括废、改、立）。可采用列举式方法，具体确定立法公众参与的排除范围（即公众参与的例外），排除范围之外的立法一律实行公众参与。在纵向层面，实现立法的全程参与，使公众参与贯穿于立法的全过程，具体包括立法规划参与、立法动议参与、立法草案修改参与、立法结果反馈参与等不同阶段的参与。第二，参与人选的确定：要力求尽可能广泛地吸取各种利益主体参与，尤其是要保证立法的利益对立人的参与，尽可能全面地反映各种不同意见，最大限度地保证公众参与的全面性和参与人选的客观性、公正性。如果立法机关在立法中只邀请相关利益群体来参与立法或者有关立法信息只向利益相关主体公开的话，则很可能出现立法机关被这些利益集团“俘获”的情形，导致所制定的规章制度成为维护少数利益集团权益的工具，从而对社会公共利益和部分个体利益不利。这样的“公众参与”只会适得其反。第三，参与方式的确定：立法机关要根据立法内容的不同确定公众的不同参与方式，一般来说，有听证会、座谈会、书面征求意见、论证会等方式。应该最大限度地明确每种方式的适用范围。如果让立法机关从中自主选择，则很可能出现立法机关只选择自己最省事的方式来进行的情况，比如他们只选择通过网络留言和邮件的方式来进行公众参与，这样的话，实施效果并不理想。此外，还要明确每种方式的组织程序、公众参与时间、地点的事前公开以及对立法内容、意图等的说明。总之，要对立法主体做严格限制，让他们的立法权力在阳光下行使，让公众能够对他们的行为进行有效监督。在立法听证的过程之中，结合中国立法的实际情况和国际立法听证的经验，应尽快对立法听证的各项具体措施进行研究并形成科学的制度。第四，确立立法公众参与意见反馈制度。公众参与立法本身需要付出一定的成本，包括花费时间去调研，参加会议的交通费用等等。公众之所以这样做，是期待自己能够为提高法律质量而贡献力量，如果立法机关不对公众积极反馈，势必影响他们参与的积极性，因此，完善立法公众参与意见反馈制度十分重要，应该明确反馈时限、反馈方式、意见是否采纳以及理由说明等等。第五，建立责任追究机制。建立责任追究机制是使公众参与立法的制度落到实处的可靠保证。如果立法机关不能严格按照上述程序实现公众立法参与，则要承担相应的责任。公众参与立法不是摆设，而是一项重要的法律制度。公众参与权的实现与否，关键还在于建立向违反法律规定的人员追究责任的机制。对应该听证而不组织听证，按照规定应该公开、公告的程序、内容没有按照规定公开、公告，就应该追究相关机构和人员的责任。

[1]施治生，郭方.古代民主与共和制度[M].中国社会科学出版社，1998：1.

[2][美]卡尔·科恩.民主概论[M].聂崇信，朱秀贤，译.香港：商务印书馆有限公司，1989：4.

[3]由嵘.外国法制史[M].北京:北京大学出版社，1992：57.

[4]周旺生.立法学[M].北京:法律出版社，2009:55.

[5]鲁晓明.21世纪中国立法民主的新发展[J].广东商学院学报，2000，(2).

[6][英]密尔.代议制政府[M].商务印书馆，1982:85.

[7]盛正德.人民代表大会制度中需要完善的若干问题[J].政治与法律，2005，(6).

[8]唐娟.从确认性选举转向竞选性选举:动因与意义——以2003年深圳区级人大代表竞选群体性案例为解读对象[J].南京社会科学，2004，(3).

[9]蔡定剑.中国人民代表大会制度[M].北京:法律出版社，2003:176.