公众参与环境保护的现状及有效途径研究——以上海市闵行区为例

● 上海市闵行区环境保护局课题组

闵行区作为上海市中心的城乡结合部，进入新时期以来，经济建设取得巨大成就。截至2011年底，全区工业企业达到4000多家，涉及电子通讯、电气机械、新材料、化学制品、服装纺织、金属压延制品、食品等多个行业。现有莘庄工业区、四个区级工业区和13个镇级工业园区。工业化的进一步加快，不仅给人们的生活带来了巨大变化，环境保护领域同样迎来巨大的挑战。

闵行区汽车保有量很高，全区总共拥有车辆20万辆。汽车的尾气排放和噪声同样给城市居民带来了巨大的健康危害。

人口数量的不断增加给全区的环境保护带来了更大的挑战，城市居民在生活过程中产生的垃圾总量给环境状况的改善带来了双重的矛盾。一方面，城市居民急需改善自己的生活，在不断消费过程中同样是对有限环境容量的破坏；另一方面，城市居民对于生活环境诉求更高。

近两年来，闵行区环境保护局在进行环境监管过程中共接到环境信访投诉达到4000件，其中针对餐饮业油烟及噪声污染的投诉就有1000多件，达到总数量的25%以上。

从行政职能的角度来看，闵行区环境保护局是专门负责进行环境保护的行政机构，但从目前的地域面积和区内企业数量来看，区环保局工作人员数量无法满足现有的环境监管需求。

从我国政府管理模式来看，我国属于全能型的政府管理模式，政府承担着全部的社会管理责任，群众对政府治理有着严重的依赖心理。但是，从社会管理的有效性和科学性来看，公众主动参与不仅有利于环境状况的极大改善，更是社会管理能力提升的重要体现，有利于充分发挥公众的作用，做到管理过程中以人为本，全力创造社会管理新局面。

一、公众参与环境保护现状分析

结合调查分析，目前全区公众对环保的认知度达到89.7%，86%以上的公众表示对环境污染“最关心”。但是，从目前闵行的区域状况来看，公众参与环境保护过程中依旧存在以下几个方面的问题。

（一）公众参与环境保护的现状。第一，是公众的环保意识依旧比较低，参与环境保护的主动性欠缺。从调查研究来看，不同类型的群体在环境保护参与程度上有很大区别。学历高、文化层次高（大学本科及以上学历）的城市居民主动参与环境保护的意愿比较强烈，达到92%。而学历低、文化程度低（高中及以下学历）的居民所呈现的则是环境保护意识淡薄，在环境保护过程中过度依赖政府。

本地户籍的居民参与环境保护的意识和主动性更高,达到93.6%。外来人口（达到87.4%）中大多数对环境污染行为持反对态度，但问及遇到破坏环境、污染环境的行为时，大多数人持无所谓态度。

在校大中小学生参与环境保护的意愿较强烈。社会人员（尤其是上班族）缺乏主动参与的意愿。

第二，公众参与环境保护渠道多样，但参与程度有限。从公众参与环境保护的主动性和被动性来看，大多数人目前处于被动参与，在调查访谈中发现最为公众所接受的参与环境保护方式就是拨打12369环境信访投诉热线或拨打区环保局的投诉电话。尽管参与渠道多样化，但公众参与的主要形式仍然属于政府倡导下的参与,并非公众的自觉行动，公众参与所依赖的环境信息公开和透明度难以得到保障。公众参与所需的基本的环境科学知识、环境法律法规的普及程度太低。

第三，相关法律制度不完善，公众参与环境保护遇到制度性障碍。在宪法层面上，环境权利缺失，宪法中未赋予公民环境权，各项单行法则无法据以制定有关公众参与环境保护的规定。在我国环境保护法律法规中，只有《环境影响评价法》配套的《环境影响评价公众参与暂行办法》规定了具体可行的公众参与制度。环境保护的其他单行法仅规定了单位和个人检举和控告相关污染的权利。该类规定只是一种事后救济,不是公众参与的首选。对于公众如何实施检举和控告的权利,缺乏相关法律规定。

第四，公众对于居住周围项目环评审批的影响力有限。尽管我国环保法也规定了公众必须参与环评许可听证会，但公众的影响力有限。我国《环境影响评价法》中关于公众参与的规定存在范围不清晰、途径不明确、程序不具体、方式不确定、公众难以操作的缺陷。尽管国家环境保护总局于2006年出台了《环境影响评价公众参与暂行办法》，但在实际操作中依旧存在诸多困难。

第五，公众参与形式表现为末端参与。末端参与指的是在环境遭到污染和生态遭到破坏之后，公众受到污染影响之后才参与到环境保护之中。目前，闵行区大多数居民都是在受到影响后才通过电话、电子邮件、12369环境信访热线、新闻媒体、市长信箱等渠道投诉，或者采取联名书信的方式向环保部门以及上级政府投诉。

（二）制约公众参与环境保护积极性的若干因素。第一，制度建设滞后导致公众参与环境保护行为缺少保障。如《环境影响公众参与暂行办法》第十五条从现实操作层面来分析，相关单位在选择被征求意见的公众范围上存在相当的不确定性，可以利用“没有细化的规则来确定公众范围”，选择对环境事项利益影响较小或对该环境事项没有认识的公众意见，从客观上剥夺了有利害关系的一些公众对该环境事项的表达权。此外，在损害赔偿等机制上更是严重欠缺，尤其是环境保护行政部门无法对违法破坏环境的企业进行合理的处罚，受到影响最多的公众无法从中获取合理的补偿，从而严重制约了公众参与环境保护的积极性。

第二，多元文化深刻影响公众参与环境保护积极性和主动性。一是传统文化依旧深刻影响公众参与环境保护。面对一些破坏环境行为现象，很多人依旧有“各人自扫门前雪，休管他人瓦上霜”、“事不关己，高高挂起”等思想，不愿意勇敢站出来制止。二是西方功利主义的文化思想严重制约了公众参与环境保护。许多人依旧将利益放在第一位，认为当前牺牲环境换取经济发展的速度是可取的，在遇到破坏环境的违法行为时完全不会采取任何行动予以制止。三是环境保护宣传教育活动存在不足。在调查中发现，80%的公众获得环境保护知识的渠道主要是传统媒体和网络媒体，只有15%的公众认为自己环境保护知识来源于政府行政职能部门的宣传教育。84%的受众对政府行政职能部门的环境保护法律法规和专业知识宣传教育工作的认可度较低。四是社会组织发展不够。截止到2011年底，闵行区各种社会组织（NGO）数量总共达到200多个，其中环保组织或者与环境保护有关的社会组织数量也就将近10个，占全区社会组织数量不到5%。五是城市生存压力严重削弱了公众参与环境保护积极性。目前经常参加环境保护相关活动最多的群体是老年人、大中小学生，而年轻人中能主动参与环境保护活动的比例不高，即使偶尔参加也是属于被动参与。源于日常工作压力、生活压力的年轻上班族往往不愿意主动参加更多的社会公益活动。

二、公众参与环境保护对政府提升社会管理能力的积极作用

公众作为社会组成人员，必须主动参与到社会事务管理之中，逐渐走出“政府依赖型”模式，尤其是在环境保护领域，公众的积极参与能极大提升政府的社会管理能力。

（一）公众参与环境保护能切实提升政府的社会管理能力。首先，通过公众参与制约政府权力，不断提升政府社会管理实效。当前我国政府由于处于一种全能型的状态，政府的权限也就比较大，很容易出现公共权力单极化和公共权力运用的单向性，从而导致资源配置中非均衡性，并侵犯到公民个人领域的正当权利。公众生活的环境本来就属于公共范畴，但一旦公共范围内缺乏有力的制约，就更容易导致权力的滥用而极大破坏环境。因此，公众参与环境保护领域行使正当权利，能有效制约政府权力。

其次，公众参与环境保护能推动政府转变职能提升公共服务均等化。一方面，随着经济状况的不断好转，人民日益重视个人健康，对环境质量的诉求越来越高；另一方面，我国社会主义民主政治在不断改革中培育了公众的民主意识，使公众参与各种社会事务甚至政治生活的愿望越来越强烈，尤其是对关系到公众切身利益的公共政策制定过程的关注度更加强烈。从目前公众参与环境保护现状来看，公众参与意识的增强、参与渠道的拓宽对政府转变职能产生了影响。

（二）公众参与环境保护能积极推动社会主义民主政治发展。首先，公众参与环境保护能有效培育民主政治意识。公众通过参与环境保护系列活动，不仅维护了自身的权益，更是实践了社会主义民主政治。因此，在经常性的参与过程中，公众内心形成的不仅仅是环保意识，更是一种民主政治意识，从而不断推动社会主义民主政治发展。

其次，公众参与环境保护有利于提高政府民主执政意识。公众参与环境保护也是基层民主得以体现的重要渠道，政府为了保障公众的民主权利，就必须转变观念，始终以群众利益为先，以保障公众民主权利为重。

三、提升公众参与环境保护的有效途径

为了有效提升环境质量，拓宽环境保护渠道，就必须激发公众参与环境保护积极性，加大环境保护宣传教育力度。做到从文化培育入手，持续深入推进制度建设，不断加大培育社会组织力度，为公众参与环境保护提供制度环境、文化氛围，切实提升公众参与环境保护的有效途径。

（一）加大环境保护宣传教育力度，积极培育公众环境保护意识。首先，立足学校阵地开展环境保护宣传教育。加强对在校学生的环保教育，通过培育在校学生环境保护意识，从而影响到家庭成员形成环境保护意识。充分利用上海交通大学、华东师范大学、上海电机学院等平台，通过采取校企合作以及学校与社会合作等方式，在高校学生中深入传播环境保护知识，广泛宣传环境保护的有效路径和重要性。

其次，立足社区平台开展经常性的环保宣传教育。街道及社区是公众经常聚集的平台，也是宣传践行环境保护的重要平台。通过这些平台，发挥基层环保干部及环保爱好者的作用，摆脱公众在环境保护上的“政府依赖性”。

再次，立足现代多媒体信息技术开展环境保护宣传教育。利用电视、报纸和广播等传统媒体进行经常性长期性的宣传教育。充分发挥网络媒体在环境保护宣传中的重要作用，强化各职能部门网站的宣传功能。还要充分发挥微博平台的作用。

（二）提升文化软实力，以文化力量影响公众参与环境保护。首先，培育公众积极参与社会管理的政治文化。一是促进公民政治社会化，结合各种媒体信息的不断传播，通过提升公民对政治制度以及政治制度的输入和输出的理解，培育公众政治知识结构；二是培养公众政治情感，通过不断改善民生来提升公众对政府以及政治意识的高度认同感；三是塑造公众主体意识，不断提升公众对自我独立政治人格的高度认同感，充分发挥公众作为环境利益的主体在保护环境中的能动性。

其次，深入培育公众生态文明意识。一是优化社会环境，创造有利于生态文明意识培育的氛围。充分发挥当前传统媒体和网络媒体的教育功能和导向及监督作用，积极鼓励公众投身环境保护；二是提高公众认识，树立正确的生态文明观。行政职能部门要利用多种渠道向公众传播国际国内生态环保动态，增强公众对自然、人文生态和人与自然关系的认知，培育公众生态保护意识和环境忧患意识；三是健全政策法规,培育生态文明意识。通过政府行政机关制定并完善相关的政策和法规，将培育生态文明意识的手段与行政、经济、法律手段相结合，为生态文明意识培育营造良好秩序。

再次，丰富群众文化生活，培育健康科学的消费观念。一是持续深入加大群众文化生活建设力度，在街道和社区建设文化活动中心，吸引更多的人在工作之余参与群众文化生活；二是加大学校体育场地设施的开放力度；三是培育健康消费方式，正确引导消费结构升级，在公众中不断培育绿色、低碳等环保消费观念，形成有利于资源节约、环境友好的科学合理的消费模式。

（三）强化信息公开，保障公众环境知情权。

首先，加大政府环境信息主动公开力度，充分保障公众环境信息知情权。一是继续深入扩大环境信息公开主体范围，除了环保局承担大量环境信息公开责任之外，其它行政职能部门例如镇街道和工业区作为政府责任主体，也必须主动将本部门牵涉到环境方面的信息进行公开，做到多部门参与多渠道公开。二是正确处理好主动公开与依申请公开的关系，不断扩大政府主动公开环境信息范围，在丰富公众环境信息知识的同时，也强化了公众对政府行政的监督作用。三是加大环境信息公开培训力度，提升环境信息公开工作人员的素质与能力，做到专业性和行政职能的多重覆盖，确保信息公开的广度和深度，从深层次保障公众环境信息知情权。

其次，加强环境信息公开与公众参与机制的有机结合。从环境信息公开和公众参与的关系来看，环境信息公开制度应该是公众参与制度的铺垫，环境信息公开等具体制度设计应充分考虑到满足公众参与制度的需要，从而增加公众参与过程中的信息可得程度，减缓政府与公众之间的信息不对称状态，形成两者沟通过程中有效信息的交流与反馈。

再次，完善政府环境信息公开的责任追究机制和权利救济制度。一是建立环境信息公开的行政问责制度。将环境信息公开确定为行政机关的法定义务，如果无正当理由拒绝公众依法提出的信息公开申请或没有依法履行主动公开义务，公民可依法向有权机关提出申诉和提起行政复议。二是完善环境信息公开的司法救济。公众的环境知情权最终的保障就是司法救济，得不到司法救济的权利是一种虚设的权利。将不公开环境信息行为纳入司法审查范围，公民可以请求法院审查行政机关的不公开决定，由法院裁定是否公开。三是建立环境信息不公开的环境公益诉讼制度和国家赔偿制度。

（四）加强制度建设，保障公众参与环境保护的权利。首先，不断完善公众参与环境保护的法制建设。公众参与环境保护的法律制度必须从法律层面上做更深的研究，既要从宪法层面增加公众参与环境保护的法律权利，又要着力于地方在制定行政法规和相关规章制度时以保障公民参与环境保护权利为出发点，不断完善各项法律制度建设。

要建立健全公众参与环境管理的法律制度。国家通过立法明确公众参与环境管理的主要途径、形式和程序，尤其是要加强公众参与环境保护管理的程序、方式及其效力方面的法律制度建设。在参与方式上，除了环境法方面明确规定的环境影响评价方面的论证会、听证会等形式外，还要适当增加其它可行的参与方式，不断加强公众在环境保护方面的影响力。此外，还要建立健全环境保护方面的司法审查制度，对于区域性相关职能部门没有依照法律法规进行公众参与程序，造成信息损害或程序损害的有关利害关系人都可以依法提起诉讼，追究法律责任，从而增强公众参与环境保护的主体意识。

要建立健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。针对破坏环境的行为，不管是企业还是个人，受到影响的公众可以和环保行政部门一起对该行为提出赔偿，并且保留相关责任追究制度，既要追究破坏环境的个人或企业的法律责任，还要追究其修护环境的责任。在追究环境损害赔偿过程中，既要考虑到破坏行为的当前影响，又要考虑到该行为对今后周围环境的长期影响。这两项制度需要政府行政部门深入研究，并在法律法规上不断完善，从而在法律法规上对该制度的执行有切实保障。

要建立健全环境保护公益诉讼制度，借助司法途径来保障公众的环境权益。可以在司法实践中建立环境公益诉讼制度，明确公益诉讼的范围、客体和主体，对于破坏环境行为可以进入正常的司法程序，借助公益诉讼制度，也能避免公众个人或者社会组织在诉讼过程中的费用困难。

其次，不断建立健全公众参与环境保护的激励机制。一是探索建立公众参与环境保护的奖励机制，鼓励公众在日常生活中做到低碳、环保、绿色。例如公众在生活垃圾的分类处理、绿色消费、资源能源节约等方面，通过建立健全一定的奖励机制不断提升公众参与环境保护的积极性。二是不断完善公众制止环境违法行为的奖励机制，激发公众主动参与遏制破坏环境的行为。

再次，建立健全公众监督机制，引导公众积极参与环境保护。一方面，充分发挥 “12345”热线电话“12369”环境信访投诉热线的监督作用，激发群众参与环境保护的积极性；另一方面，成立专门的监督机构，加大责任追究的力度，保障公众参与权利的有效实现。

（五）推进社会组织建设，提升公众参与环境保护积极性。充分发挥环保社会团体在环境信息收集方面的优势，扩大政府环境信息的来源，并且可以通过政府的认可，将社团作为政府环境信息的正规发布渠道。

首先，从财政上支持环境保护类社会组织的成立与活动的开展。环保社团属于社会组织，建立在自发基础之上，在经费上无法保障社会团体各项活动的正常开展。因此，政府应该拨出专项资金，用于支持各种环境保护社会团体的成立，在活动开展过程中，对于经费困难的社会组织也要大力给予财政上的支持。

其次，从政策上支持环境保护类社会组织的成立。政府应该鼓励、支持并积极引导成立环境保护社会团体，降低环保社团的准入门槛，放宽环保社团的核准登记条件，对不参与商业经营的环保社团组织实行备案制度，为环保社团创设一个宽松的制度环境。

再次，从制度上支持环境保护类社会组织的成立。建设以非政府组织为中心的环境保护公众参与制度,如对各类环保组织进行专业培训、多层次地搭建政府与公众座谈与对话的平台、以各种形式参与环境问题的讨论和解决等,让更多的群众借助环保社团等组织参加环境保护活动。

课题组负责人：刘家欣；课题组成员：宋正月、徐斌、谢雪、周南星、范银红（执笔）。