关口前移惩治腐败的利器：干部财产公开制度

● 斯 阳 王耀庆

干部由于行使权力与担负责任的公共性，其私人利益与公共利益之间存在着冲突的可能性，需要通过对干部的隐私权实行比普通公民更为严格的限制来防止干部利用隐私权隐藏贪腐所得。干部财产申报制度正是基于上述考虑的一项制度安排。我国自1995年颁布《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》以来，已出台了多项涉及领导干部“收入申报”、“财产登记”、“个人重大事项报告”方面的文件。但是由于我国对干部财产审核与公示机制的双重缺失，导致以往干部报告个人事项未能充分发挥财产监管效能和对腐败的治理作用。我们需要进行干部财产公开制度的顶层设计，制定相关法律，坚持依法公开；需要加强分类指导，循序渐进，确保取得反腐倡廉实效。

一、官员财产公开制度的国内外实践

官员财产公开制度被称为“阳光法案”，是一项国际通行的反腐防腐制度。官员财产公开分为申报与公开两个部分：申报是指政府官员自己申报财产，公开是指政府官员向组织申报的财产要公开，从而接受组织以及社会的核实监督，并据此确认政府官员财产的真实性与合法性。实际上，公开的实质是让公众参与审查监督政府官员申报财产数额的真实性，并且审查监督政府官员财产的合法性，从而保证政府官员的廉洁。这一种制度200多年前在瑞典出现，目前被世界各国广泛采用。根据2006年世界银行公布的一份报告，106个成员国对其国家和政府领导人有不同形式的财产公开要求。由于这些国家政治、经济、文化、人口、历史传统等方面的差异，瑞典、美国、法国、新加坡、韩国等分别建立了不同的财产申报制度。其共同的可资借鉴的经验，一是申报主体比较广泛。虽然各国的财产申报主体划定的范围宽窄不一，但都包括官员及其家庭成员。二是申报的财产类别全面。各国申报财产类别一般包括薪金收入、动产和不动产、有价证券，甚至债务。三是申报办法细致、具体。申报财产的官员将填好的申报表呈送给有关受理机构后，由受理机构在个人财产报告上注明收到报告的日期，并负责处理与建档。四是申报的时间要求比较科学。一般是初任申报、变更申报和离职申报。五是对申报材料的核查比较有力。财产公开是最有力的监督，但在具体操作中，如果对公开的程序方式规定不严密，处置不恰当，付诸实施后会对申报人的合法财产安全造成不利后果。各国对这一敏感问题的处理存在着一定差异，一般采用以下三种类型：第一类是对外公示机制，瑞典为鼻祖；第二类是内部审核机制，以新加波为代表；第三类是审核与公示相结合的机制，以韩国为代表。六是追究严格。各国的法律都明确规定了对公职人员不履行财产申报义务的惩罚措施。七是配套制度健全。为了促使官员如实申报财产，使核查工作能正常进行，各国均制定了较为完善的配套制度。如瑞典早在1766年就规定每个国民都享有查阅官方文件的自由，包括允许普通公民查阅任何公职人员的财产及纳税情况。美国《美国政府行为道德法》规定，公众随时可以查询和监督公职人员。

官员财产申报制度是世界公认的从源头上治理腐败的一项措施，是强化官员廉洁自律、有效规范官员行为、预防官员腐败的关键制度，是预防腐败从而提升政府廉洁度的有力武器。凡是法制比较健全、清廉度比较高的国家和地区，一个共同经验就是健全了官员财产申报公开制度，对我国有以下启示：一是必须从立法层面建立健全干部财产申报法规。二是明确财产申报的主体和内容。三是科学设计申报种类和公开时间。四是增强受理申报机关的权威性。五是建立惩处机制。六是形成良好的财产申报公开的社会环境。

我国对于干部的财产申报制度在不断摸索。早在1994年，全国人大常委会就将《财产申报法》正式列入立法规划。从1995年4月出台《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》到2010年7月《关于领导干部报告个人有关事项的规定》的重新修订，申报范围和内容在不断扩大和具体化。但这些申报制度和要求都是内部的申报，仅是某些部门和权力机构内部掌握情况，尚未做到对社会公开，广大社会公众尚很难参与监督，离真正的“阳光法案”还有很大差距。

2009年1月全国首例财产公开试点在新疆阿勒泰实行。阿勒泰地区廉政网对新提任的55名副县级官员全部进行了个人财产申报公示。随后浙江慈溪、湖南浏阳、宁夏银川等地也进行了试点。

虽然试点不少，但实践效果并不是很理想，从制度上总结,一是我国的干部申报制度设计纯属内部申报。干部就财产等向组织部申报，没有核实环节，束之高阁。其结果不要说公众就是一般干部也无法与闻，从而导致申报流于形式；二是申报公开试点缺少相应的检查、惩治等配套措施；三是没有干部财产公开立法支持。尽管如此，这些探索和实践，对于推进干部财产公开制度积累了经验，提升了理性认识，并起到了积极的宣传和推动作用，许多干部对财产申报和公开从一开始抗拒、担忧渐渐走向理解、支持。据上海社科院发布《上海法治发展报告（2013）》，近八成干部赞成任前财产公示。

二、干部财产公开需要顶层设计

干部财产公开不能仅仅止于地方实验性探索，更需要国家法律层面的顶层设计。反腐制度建设与创新，应该是反腐工作的重点。制度建设包含两个方面：一是预防腐败的制度；二是查处、惩治腐败的制度。与此相适应，干部财产公开制度是一项非常重大的预防腐败制度安排。个别地方的试点已经反映出知易行难，因其存在没有上位法依据、程序混乱、规定简单、执行缺乏透明度等缺陷，导致推动者难以实现本意。如果没有法律层面的支持和保障，试点工作也容易虎头蛇尾，行之不远。制度建设与顶层设计，应该是反腐工作的重点。干部财产公开制度是一项非常重大的预防腐败制度安排。干部财产公开需要顶层设计，也就是国家法律上的安排。因为在干部财产公开制度中，涉及的都是法律上的权利义务关系，比如说干部牺牲部分隐私权如实申报的义务、拒不申报或不如实申报所应承担的法律责任等，这些都需要具体法律来规定落实。干部财产的“申报、公示、监督、问责”都是干部财产公示制度题中应有之义。有关法规对这些内容都应该有明确的规定。当然，要国家层面通过一部《反腐败法》或《公职人员财产申报法》不可能一蹴而就，各省、直辖市可以在试点的基础上建立反腐败地方立法制度，把干部财产公开制度纳入制度化轨道，在地方人大立法基础上,再上升到国家立法。当前，有关方面应该进一步调研论证，借鉴、吸收，总结国内外现有法规制度实施情况，配合全国人大有关部门及早将反腐败法或公职人员财产申报法列入全国人大立法规划。

三、干部财产公开的操作路径

实行干部财产公开是反腐败的重要手段，是制度反腐的具体举措。财产公开不能只是网络盛宴，而应达到干部清正、政府清廉、政治清明之目的。所以，我们应该以全部干部财产公开为努力方向，在具体操作路径上可以分类指导、逐步推进。我们提出如下推进路径：

（一）建立干部廉政信息库，对廉政信息进行整合。为认真贯彻执行党的干部路线、方针、政策，充分发挥纪委在干部选拔任用过程中对拟任干部人选提出意见的科学性，纪委应该建立干部廉政信息库，使该信息库的建成为干部提拔任用、评优树模及廉政教育提供真实有效的数据，为进一步建设清正廉洁的干部队伍提供保证。

在干部廉政信息库中，首先应该提供领导干部的个人年龄、岗位、职级、学历、任职经历等个人基本信息。在廉政信息中，则主要涵盖房产信息、配偶子女出国信息、审计信息、信访情况、年终考核情况等具体内容。通过录入领导干部房产信息，了解他们的主要财产情况，增强监督针对性；通过掌握领导干部配偶、子女的出国情况和有关信息，严控“裸官”，施行有效的任职限制；通过整合纪委监察处的信访举报信息和审计处的经济责任信息，能加强监督实效性，有效防止“带病提拔”；通过掌握领导干部年终考核信息，可以了解基层群众对该干部述职述廉后实际评价，反映干部的工作全貌，为评优树模提供基本导向，对干部管理和监督起到支撑作用。干部廉政信息库的建设探索可以为纪委对干部监督提供新的支撑平台，也为完善干部申报制度，推进干部财产公开提供条件。

（二）进一步完善干部申报制度，对申报情况进行核查和监督。行之有年的干部申报制度之所以没有充分发挥防治腐败的应有作用，主要是因为缺少对申报的核查和监督机制，缺少对刻意瞒报、漏报的严厉惩处。当务之急是要加强对干部申报内容的核实，核实工作应该在纪委组织协调下进行，建立由组织、人事、财税、房产等部门参加的核查工作机制。建立由纪检监察、组织人事部门组成的瞒报、漏报追究机制。干部财产要进行认真核查，目前还有很多技术性难题：一是金融实名制还覆盖不了现金交易。二是不动产登记制度还不完备。三是境外资产的底数，现有技术与配套制度还不能轻易摸清。四是信用体系还不够健全。所以，我们必须大力建设信用体系，建立全国的房屋权属异地联网查询系统，从而从根本上改变干部不如实申报家庭房产状况的现象。国家金融机构不仅要对在任以及曾经担任过干部的个人的银行账户进行重点审查，而且要对干部特别是高官的家庭成员和与其关系密切的人所要求开立或者保持的账户进行审查。金融机构及时发现并报告可疑的账面波动及交易活动，是预防和监测犯罪资产转移的重要保证。

（三）干部财产公开应该分类指导，循序渐进。一是增量改革，新人新办法。我国改革开放三十多年的成功经验告诉我们，对增量进行改革是减少改革阻力，降低改革风险，提高改革成效的现实选择。干部财产公开也应该选择新提任的干部先行先试。干部财产公开可以在干部拟任公示时一并进行。

二是存量规范，老人老办法。对这些干部虽然不提公开要求，但是对干部财产申报的要求会进一步严格，从而切实规范干部申报行为。干部必须做到如实申报，申报不实将依情况给与戒勉谈话、党纪处分，甚至调整、免职的严肃处理。

三是分类指导，不博眼球博实效。我国的干部财产公开可以在一些地方试点的基础上，用二到五年的时间，完成有关立法，并分三步实施：

第一步，内部公开。我国幅员辽阔、人口众多，干部体量也比较大、地区差异也比较大、贫富差距也比较大，如果所有干部一股脑儿都向全社会或者网上公开财产等，弊大于利：一来没有必要；二来副作用比较大，会引起社会震荡；三来国际上也没有这样的做法。实现新提任干部在单位范围内的财产公开是现实的选择，也有可操作性。比一般公众更为了解干部收入与实际生活情况的是他们的同事，他们更有可能对干部个人财产与其正常收入之间是否存在差距作出清晰的判断。一旦有内部知情人举报其申报信息与事实不符，将会对腐败者产生巨大的威慑力。这样把官员实际情况公开给与他最有密切联系的同单位的同事，一是节省了资源，二是也不会因此减少群众参与监督的积极性和有效性。

第二步，向代表公开。随着我国党内民主的不断完善，协商民主的不断推进，越来越多的干部是经过党代会、人大等选举产生的。经过代表民主选举产生的官员，理应向代表公开自己的财产，并接受代表的监督。所以，干部候选人向代表报告财产是应该大力推进的干部财产公开路径。

第三步，依申请公开和主要领导向社会公开。依申请公开是国际通常做法，即：将干部财产申报资料整列成册或录于指定电脑，置于法定场所，允许普通公众查阅、核实。查阅者只需提交身份证和书面申请，注明自己的姓名、职业、住址、要求内容和目的就可查阅有关干部的财产资料。依申请公开可以以条（行业）或块（单位）来操作。

随着干部财产公开制度的进一步推进，我们可以期待，对担任要职的国家和地方主要领导干部的财产申报材料在指定的公开报刊或政府门户网站上公开。一般来说，省、直辖市党、政一把手应该在所在省、直辖市的指定报刊或政府门户网站上公开；中央政治局常委应该在《人民日报》、新华网公开，政府各部主要领导参照公开。

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