从民主协商到协商民主——中国共产党协商民主观的新拓展

● 陈少艺 杜艳华

协商民主是20世纪末在西方兴起的一种民主政治理论和实践。协商民主的理论和实践并非是西方独有的，在中国，政治协商作为协商民主的形式之一，经过60多年的实践，已经逐步形成了具有中国特色的政治制度之一。党的十八大报告中提到“要健全社会主义协商民主制度。完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”关于协商民主理论的提出和阐释，表明了中国共产党对协商民主的认识更加深入和全面。

一、民主协商和协商民主的内涵及其异同

（一）民主协商的内涵

中国的政治协商是通过中国人民政治协商会议（简称人民政协）这个平台来实现的。人民政协是中国人民爱国统一战线组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是中国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式。人民政协的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。政治协商的主要形式有：政协全体会议，常务委员会议，主席会议，常务委员专题座谈会，政协党组受党委委托召开的座谈会，以全国政协名义召开的专题协商会，秘书长会议，各专门委员会会议，根据需要召开由政协各组成单位和各界别代表人士参加的内部协商会议。[1]在中国，由于“民主协商”的主要内容是政治性议题，通常也称“政治协商”。

总之，“民主协商”即政治协商，是协商民主的一种重要表现形式，是对国家和地方大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中重要的问题在决策前和执行中的协商，是民主科学决策的重要环节，是中国共产党领导的多党合作的重要体现，是具有中国特色的民主政治制度。

（二）协商民主的内涵

协商民主是20世纪末在西方政治学界兴起的一种新型的民主理论。“协商民主”是Deliberative Democracy的一种中文翻译，也有译为审议民主、商议民主、审议式民主等。1980年，美国学者约瑟夫·毕塞特在《协商民主：共和政府的多数原则》[2]一文中首次从学术意义上使用了“协商民主”一词，表达了其主张公民参与而反对精英政治的宪政民主观念。此后，约翰·罗尔斯、安东尼·吉登斯、于根·哈贝马斯等西方学者都纷纷肯定和研究了协商民主。根据大部分西方学者的观点，商谈应当是自由的、平等的主体之间根据一系列程序规范，进行交流与商谈。协商民主应包括：主体平等、公益主导、理性讨论、寻求共识等要素。

协商民主理论被我国学界引用后，也尚未形成统一的定义。综合国内外学者对协商民主的理解和研究，笔者认为，协商民主应是平等的主体，自由、公开、平等地参与对话、沟通和协商或倾听各种不同的意见，通过理性、负责的思考，审议各种理由的合理性，或者改变自身的观点，或者说服别人改变自身的立场，积极参与国家大事或公共事务的决策，通过自由平等对话来取得共识，保证公共和普遍利益的实现，使决策合法化、科学化。

（三）两者的异同

1.相同点：无论是民主协商还是协商民主都强调对国家大政方针政策进行对话、沟通、协商，通过协商取得共识，然后进行决策，使所作出的决策更加民主和科学。民主协商在中国特指政治协商，而政治协商是协商民主的一种形式，协商民主包含着政治协商。

2.不同点：一是“民主协商”（特指政治协商）与“协商民主”中的“协商”意思不尽相同。两者中的协商虽都有“协商的”意思，但如果从英语翻译来看，协商民主是由Deliberative Democracy翻译而来的，Deliberative更侧重于“审议的，审慎的”的意思，而中国政治协商会议的标准翻译是Chinese People’s Political Consultative Conference（CPPCC）。这里的“协商”即Consultative意为“咨询的”，是中国共产党与各民主党派、无党派人士以及各族、各界代表人士就党和国家的大政方针、重要问题反复商量，交换意见的过程。可见，“咨询”中所含有的参与的特点与西方“协商”中的参与的特点是不同的。Consultative是决策主体向置身事外的人征询意见，而Deliberative则是决策者中拥有共同决定权的不同主体之间的协商。[3]二是协商参与主体与参与者地位不同。“民主协商”参与者主要是中共与各民主党派和社会团体，各民主党派是参政议政，中国共产党掌握决策权；而源于西方的“协商民主”，其协商主体更为宽泛，它不仅仅局限于党派之间的协商，还包括政府与全体公民或公民代表。三是协商覆盖的范围不同。协商民主与民主协商比较而言，协商民主所协商的领域更为宽泛。民主协商体现的是政治生活的民主，而协商民主还包括经济、文化、社会生活等各方面的协商，更关注政策制定过程的利益整合和利益协调。四是两者协商的方式不同。我国的政治协商主要是利用“人民政协”这个平台，中共就重大的方针政策同各民主党派进行“民主协商”。主要通过主席会、常委会等方式。而协商民主在西方国家主要是通过公民会议、协商式民意调查、公民陪审团等方式。

二、协商民主可以成为中国推进民主政治的路径选择

（一）协商民主符合中国古代“和而不同”的传统哲学理念

中国哲学奉行“和”、“中”的思维，体现在政治价值观念上是重谐和，贵合一，和为贵。孔子的仁政，意味着统治者与民众和谐。孔子强调：“礼之用，和为贵。”孟子认为：“天时不如地利，地利不如人和。”儒家经典《中庸》指出：“和也者天下之达道也。”中国社会“和”是最高准则，由此形成了中国的和合文化传统。人与人和谐就要对等和平等。孔子在《礼记·礼运》篇中提出了天下为公的大同政治理念，就是平等和谐的大同社会。康有为著《大同书》，孙中山提倡“五族共和”。中国的政治，正如严复所言，“贵一道而同风”，梁漱溟也认为：“中国文化是以意欲自为调和持中，为其根本精神。”中国的政治社会强调共济、协调、互补，和谐共事，“君子和而不同”的基本精神。“和谐而又不千篇一律，不同而又不相互冲突。和谐以共生共长，不同以相辅相成。”[4]可见，中共重视协商民主，与中国古代的传统哲学和文化密切相关。

（二）协商民主在中国政治领域的实践已日臻成熟并形成制度

1949年9月，中国人民政治协商会议召开，各民主党派与中国共产党经过广泛协商，共同参与制定了3部法律（具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》、《中央人民政府组织法》和《中国人民政治协商会议组织法》）和作出4项决议(关于中华人民共和国国都、国旗、国歌、纪年的决议）。选举了中国人民政治协商会议全国委员会，选举了中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权。这标志着协商民主思想的形成。1954年9月，一届全国人大召开之后，人民政协作为我国的统一战线组织，作为执政党同民主党派进行政治协商的主要场所和渠道，继续发挥着重要作用。

目前，无论是党和国家的重大方针政策、国家领导人选的酝酿、重要会议及通过的文件决定、宪法和重要法律的修改，还是国民经济和社会发展的中长期规划、政府工作报告的出台，中共中央都要与各民主党派中央和无党派人士进行协商，广集民智、广求良策。仅中共十六大以来，中共中央、国务院召开和委托有关部门召开的协商会、座谈会、情况通报会等就有140多次。[5]以上这些都是协商民主在政治领域所取得的成果。八届全国人大一次会议通过的宪法修正案第四条规定，宪法序言增加了：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”[6]这个修正案把共产党领导的多党合作和政治协商制度载入宪法，为在新的历史条件下进一步发展“协商民主”，提供了制度保证。

（三）协商民主在一些地方的基层已经试行并取得一定成效

近年来一些地方的基层党委和政府开始尝试协商民主制度的一些做法，如通过召开听证会、民主恳谈会等形式解决民众共同关心的问题，浙江省温岭市的“民主恳谈会”活动已作出有益探索。[7]“民主恳谈会”实际上是政府决策的公开听证会，官员和公民的平等对话会，也是不同利益群体之间的协调沟通会。[7]

（四）协商民主对于推进中国民主政治发展具有重大意义

首先，它有利于提升执政党政治权威及赋予决策的合法性。决策合法性是协商民主的必然要求，通过参与主体互相尊重，理性解决分歧与冲突，在充分尊重和吸纳民意的基础上，通过公开审议集体协商取得共识制定的政策，才能得到民众的支持与配合，才能提升执政党的政治权威，同时也赋予决策的合法性。

其次，它有利于提高执政党的执政水平和进行科学决策。协商民主通过一定的规则和程序，在执政党或政府做出重大决策之前，将要决策的问题，进行广泛的酝酿、磋商、讨论，开展充分、反复的民主协商，进行不同意见的比较研究，吸收好的意见和建议到决议或决策中去，这样既广开言路，群策群力，集思广益，又防止和克服了执政党独自作出重大决策的局限性和片面性，其目的是为了决策的科学性，以提高执政党的执政水平。

再次，有利于保持政治稳定、构建社会和谐。民主是稳定的前提，稳定是民主的保障。这是中共党史留给我们的宝贵经验和教训。从长远看，民主建设有利于促进社会发展，有利于维护社会长期稳定。随着社会经济的发展，我国社会利益格局日益多元化，思想日益多元化，利益和思想冲突日趋激烈。化解分歧、求同存异，构建和谐社会，已经成为我国政局能否保持稳定的关键。在此背景下，实施协商民主是未来中国社会发展进步的必然选择。

三、实施协商民主的几点思考

（一）尊重参与协商的主体的平等地位

中国的政党制度决定了政治协商的发展方向不可能完全走向西方的协商民主模式，但其协商民主对于我们有价值的要素我们是可以借鉴和汲取的。其中，自觉遵守协商民主理论中尊重和重视参与协商主体的自由、平等地位的基本理念，避免执政党领导干部摆出居高临下和盛气凌人的做法，充分尊重民主党派享有宪法和法律规定的权利和义务范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等，也是中国协商民主所应体现出的特点。正如1950年6月召开的政协第一届全国委员会第二次会议期间，周恩来在党组会议上指出，共产党员与党外人士要一视同仁，“要让党外人士做到知无不言，言无不尽，使他们在各种会议上敢于说话”。[8]即在宽松的讨论氛围中，各党派畅所欲言。如果没有平等的地位，政治协商中很难保证接受领导的民主党派能够自由地、畅所欲言地充分发表意见，必然影响协商民主的水平。

（二）要扩大参与协商的主体

2005年，中共中央颁布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》中指出：“在新的历史条件下，发展社会主义民主政治……其中一个重要方面就是扩大各界人士有序的政治参与，拓宽社会利益表达渠道，促进社会和谐发展，实现中共领导、人民当家作主和依法治国有机统一。”[9]可见，以前的协商主要是中共与其他民主党派的协商，今后应逐步扩大到执政党、政府与各社会团体、基层组织、群众代表或各层级组织之间的协商。努力从以前精英政治式的协商到草根政治般协商的转变。

（三）要创新和拓展协商民主的渠道

早在中共十三大就已提出了建立社会协商对话制度、扩大政治协商范围的主张，报告指出：“建立协商对话制度……应分别在国家、地方和基层三个不同的层次展开……要进一步发挥现有协商对话渠道的作用，注意开辟新的渠道。”[10]事实证明，执政党仅通过“人民政协”这个协商渠道已远不能满足当代中国利益主体日益多元化的现实，现代民主政治的发展亟需拓宽协商民主的渠道，使社会公共事务的决策也早日进入协商民主的范畴。

（四）要使协商民主法制化、规范化、程序化

邓小平曾指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[11]中共十七大报告进一步提出：“坚持社会主义政治制度的特点和优势，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，为党和国家长治久安提供政治和法律制度保障。”[12]诚然，民主只有得到法制的保障才能不会因个别领导人的主观意志而被任意更改和破坏。社会主义民主必须有社会主义法制来规范，公民的民主权利必须有法制来保障。协商民主的程序一定要公开透明并且要有制度作保障，不能成为糊弄群众的手段。

（五）协商民主与选举民主相结合

2006年2月中共中央颁发《中共中央关于加强人民政协工作的意见》首次明确提出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”随后，在2007年11月15日国务院发布的《中国的政党制度》白皮书指出，选举民主与协商民主相结合是中国社会主义民主的一大特点。在中国，人民代表大会制度与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，有着相辅相成的作用。[13]至此，中共中央和国务院都以文件的方式确认了选举民主和协商民主是我国的两种民主形式，它们之间相辅相成，彼此没有排他性。协商民主不否定选举，也不否定选举制度本身的竞争性。但从程序上讲，它力图将选举建筑在有效的政治协商和社会协商基础之上。[14]

（六）要把协商民主拓展到国家建设和社会治理之中

西方协商民主理论虽然也关注国家制度层面的协商民主实践，但更多的是侧重公民直接参与的公民社会层面的协商，即强调公民通过对话、协商、审议、沟通等方式达成共识，实现共同利益最大化。在实践上体现为诸如公民会议、协商民意测验、全国议题论坛与公民陪审团等协商民主形式；而由于中国特殊的政治发展逻辑决定，长期以来中国共产党的协商民主理论与实践关注的重点是落在政治制度层面上，强调中国共产党同各民主党派政治协商，而对其他领域问题的协商关注不够。在经过30多年的改革开放，国家与社会关系发生了深刻变化的条件下，由民主协商演变为协商民主是历史的必然，但中国的协商民主不可能照搬西方的一套，要与当今中国政治、经济、文化发展水平相适应，协商民主首先应该在国家建设和社会治理过程中发挥作用，即把协商民主拓展到国家建设和社会治理之中。通过多元社会主体的对话、沟通、商议等方式，化解社会矛盾，解决各种利益诉求、平衡各种利益关系，实现社会公平正义，进而为现代化建设创造良好的氛围。

中共十八大报告明确提出和使用“协商民主”这一术语，并将协商民主明确为中国特色社会主义民主的一种重要形式，是中国共产党协商民主理论一次质的飞跃，这说明中国共产党的协商民主观已经从以人民政协为载体的国家政治制度层面的协商拓展到社会各领域，这符合现代民主政治发展的方向，它必将推动我国民主政治实践在社会各个领域的进一步展开。

[1]中国人民政治协商会议制度[EB/OL].搜搜百科http：//baike.soso.com/v4593174.htm

[2]JosephM.Bessette，DeliberativeDemocracy：TheMajorityPrincipleinRepublicanGovernmentin HowDemocraticIstheConstitution?eds.KobertA.GoldwinandWilliamAScham-bra～Washington：America nEnterpriseInstitute，1980.102-116.

[3]汪玮.正确认识和借鉴西方的协商民主[J].理论视野，2010（3）.

[4]江泽民.在乔治·布什总统图书馆的演讲（2002年10月24日）[N].人民日报，2002-10-25.

[5]贾庆林.在中国特色社会主义道路上不断完善和发展中国共产党领导的多党合作和政治协商制度[J].求是，2009（21）.

[6]八届人大一次会议通过宪法修正案[EB/OL].中国共产党新闻网，http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64165/77585/78774/5487488.html，1993-3-29.

[7]郭宽宇.聚焦浙江县级市温岭的“民主恳谈会”[J].南风窗，2004-2-18.

[8]周恩来年谱[M].北京：中央文献出版社，1998.47-48.

[9]十六大以来重要文献选编[M].北京：中央文献出版社，2006.673.

[10]十三大以来重要文献选编[M].北京：人民出版社，1991.43-44.

[11]邓小平文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994.146.

[12]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗（十七大以来重要文献选编）[M].北京：中央文献出版社，2009.2.

[13]国务院新闻办公室发表〈中国的政党制度〉白皮书[EB/OL].新华网，http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2007-11/15/content_7078834.htm，2007-11-15.

[14]林尚立.协商政治：对中国民主政治发展的一种思考[M].学术月刊，2003（4）.