关于委托执法检查的思考

文/陈金玉

关于委托执法检查的思考

文/陈金玉

委托执法检查是人大监督方式的创新拓展，是上下级人大同步联动的有效载体。监督法第四章第二十五条规定，全国和省级人大常委会根据需要，可以委托下一级人大常委会对有关法律法规在本行政区域内的实施情况进行检查。受委托的人大常委会应当将检查情况书面报送上一级人大常委会。随着委托执法检查项目和次数的增多，如何做好委托执法检查工作，是各级人大常委会应当重视的问题，也是地方人大有关专门委员会或常委会有关工作机构（以下均简称人大相关机构）应当深入研究探讨的课题。

一、从委托执法检查，看上下级人大之间的关系

选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律法规实施情况进行执法检查，是各级人大常委会履行法定职责的重要形式，而委托执法检查既是监督方式的创新拓展，也是上下级人大之间关系的实在体现。人民代表大会的性质和职权，决定了上下级人大之间是法律监督、业务指导和工作联系关系。值得注意的是，社会上广泛流行“全国人大是一家，上无‘爹妈’下无‘娃’，‘兄弟’之间多走走，谁不接待谁‘违法’”的口头禅，虽一定程度上形象地描述了上下级人大之间的关系，即不是领导关系，是联系关系，却也存在忽略“指导”和缺乏“监督”的弊端。可以说，某些表象折射出的是模糊感知，却也反映出一定的偏颇倾向。联系是方法，指导是责任，监督是保障，三者之间相互联系，相辅相成，才是完整意义上的上下级人大之间关系。委托执法检查，是上级人大对下级人大的信任，是上级人大常委会依法行使职权，既是督促支持，又是联系指导；受委托执法检查并按时报送执法检查报告，是下级人大常委会应尽的法定职责，也是接受上级人大常委会的监督指导。因此，我们要以法律为依据，坚持法理与实践相结合，从坚持和完善人民代表大会制度的高度，全面完整地理解运用人大理论和有关政治法律知识，牢固树立宪法观念，不断增强政治意识、大局意识、责任意识和创新意识。牢记责任，把握人大职能和履职特点，不负重托，认真协助人大常委会依法履职尽责，积极承办和做好委托执法检查的具体工作。

二、视“委托”为己任，认真组织开展执法检查

按照法律规定，人大及其常委会是监督“一府两院”的主体，执法检查的监督对象是本级负责法律法规实施的主管机关。执法检查组到各地去检查，不是去直接解决下面单位的问题和追究他们的责任，而是为了深入了解法律法规实施的真实情况，了解执行和适用法律法规中带有典型性、普遍性的问题，即从下边查症结，从上面找原因，有的放矢督促和支持本级执法主体改进和加强相关工作。执法检查组到各地去检查，政府有关部门或“两院”一般都派员协同前往，实际是在协助人大执法检查工作并接受监督，并不意味是“层级”监督，更不是联合检查；而下级人大常委会做好协助、配合、联系和服务工作，是应尽的法定职责和义务。法律规定和工作实践，下级人大协助上级人大开展执法检查的工作情况，不必向上级人大常委会报告，应视情向常委会主任会议汇报，并在人大常委会及人大相关机构年度工作报告中有所表述体现。对于委托执法检查，则应列入受委托人大常委会重要议事日程，人大相关机构要切实抓到手上，依照上级人大执法检查总体部署要求，结合当地实际情况拟定工作方案，认真组织实施，按时向上级人大常委会报送执法检查报告，并及时提请本级人大常委会审议。做好“报送”是监督法第四章第二十五条明确规定；及时“提请”是监督法第四章条文规定的应有之意。

三、委托执法检查应注意的几个问题

委托执法检查弥补了上级人大力量和条件所限等方面的不足，搭建了发挥下级人大积极性和应有作用的平台，为上下协调联动、实现互动多赢提供了契机，为深入扎实、富有成效地开展人大工作注入了活力。但也存在一些值得研究和注意的问题。

（一）关于委托执法检查的谋划设定问题

人大工作的法定性、程序性、规律性，决定了执法检查项目具有严肃的公开性和较强的计划性。实际工作中，各级人大在确定年度主要工作时，为能够量力而行、突出工作重点、力求增强实效，大都比较重视事先的上下联系沟通，在人民代表大会通过的工作报告中，已对全年工作重点进行了承诺和释明，且对阶段性工作进行了统筹安排。因此，建议上级人大在确定委托执法检查，应力戒随意性,如无特殊情况，一般应不在年度工作要点外临时增加新的项目，以便更好地保证委托执法检查的依法有序进行。同时，这也体现了上级人大对下级人大的体谅、理解和支持，有助于缓解下级人大相关机构人员少、既定工作多的矛盾，有利于更好地密切上下级人大之间的关系。下级人大在谋划工作时，建议注意留有余地，并主动与上级人大保持经常性的联系，以便随机应对变化了的新情况，确保各项工作任务的全面完成。

（二）关于委托执法检查内容问题

以全国人大近年来委托我省检查内务司法方面的法律实施情况为例，在拟定执法检查方案时，为坚持法制统一和中国特色、河北特点的有机结合，克服检查内容“上下一般粗”现象，我们从大局和省情出发，建议明确和增加了将有关法律及实施性地方法规一并作为执法检查的依据，使健全完善法制与监督法律法规实施并重落实在具体工作之中。在检查重点细划提纲方面，坚持法律法规实施和保证落实措施相结合，坚持注重深入调查研究和听取执法主体意见相结合，力求检查内容地方化、具体化，更具针对性和可操作性。实践证明，只有“题目”出得准，执法机关做得实，检查工作做得细，才能为撰写执法检查报告提供详实丰富的素材，才能为达到执法检查预期效果奠定良好基础。

（三）关于委托执法检查的实施问题

委托执法检查实际是上下级人大的协调联动，其特点既是上级人大常委会执法检查的有机组成部分，又是受委托下级人大常委会的一项重要工作。委托执法检查具有层次高、涉面宽、声势大、影响广的特征，加之一定时段内的集中宣传报道，更易引起各级领导的重视和广大人民群众的关注。因此，在组织开展工作时，要充分考虑委托执法检查的上述特点和特征，周密安排，精心组织，认真实施，注意国家权力机关监督和新闻媒体舆论监督相结合，营造声势，扩大影响，增强效果，善于借力促进相关问题的有效解决。在检查组人员构成方面，建议除有本级部分人大代表外，还应邀请本辖区内适量的上级人大代表参加。实践证明，检查组成员的广泛性，站位的高瞻性，视角的多维性，能够更好地体现集体行使职权的权威性，更好地体现人大代表主体地位，发挥人大代表在代表大会闭会期间的作用。

（四）关于委托执法检查报告问题

执法检查报告是法律法规实施情况检查的集中体现，是人大常委会进行审议和法律法规实施主管机关改进工作的主要依据。需要注意的是，按照法律规定，受委托执法检查及检查情况报告的主体是人大常委会，而不是具体承办的人大相关机构。实践中，依照有关法律规定和要求，应以人大常委会办公厅（室）名义对应函转报送，并抄送上级人大对口机构。受委托执法检查既然是人大常委会的一项重要工作，按时向上级人大常委会报送检查情况报告，并以执法检查组名义及时提请本级人大常委会审议，这既是全面、完整、系统理解有关法条主旨精神所在，也是剔除“单纯任务”观点，增强活力、扩大影响力、提升贡献率的有利时机。值得商榷的是，“向上级报送”和“提请本级审议”，由于主体、层级和对象不同，决定了“两个报告”不宜简单的“改头换面”和内容的完全复制。如在法律法规实施情况评价部分，“报送”的，应注意对有关执法主体的工作亮点进行必要的描述，力求在较高层次、更大范围得到认可和推广，这也是对本级法律法规实施主管机关的激励支持；“提请”的，由于在本级层面大都对上述情况比较了解，一般应采取平实概括的写法，予以充分肯定为宜。又如，建议修改完善有关法律法规部分，“报送”的，应简述修改完善的主要理由或意见；“提请”的，则应主要针对本级保证和促进有关法律法规实施的配套措施，提出改进和加强的建议。总之，“两个报告”要内容客观，辞语严谨，表述得体，使其在不同层面发挥应有作用。另外，为加强上下级人大的联系指导，上级人大的执法检查报告正式稿，建议及时印发下级人大相关机构，并将其列入联系指导制度的重要内容，纳入规范化、制度化轨道。这既是对下级人大积极协助的应有回馈，也是对下级人大工作的业务指导。通过协助配合、情况交流、学习借鉴等系列活动，对于把好站位、拟好报告、转变文风和改进工作等方面大有裨益，对于提高下级人大工作质量水平将会有很好的帮助作用。

（作者系河北省人大常委会内务司法工作委员会副主任）