加强立法工作组织协调发挥国家权力机关作用

文/吴汉民

加强立法工作组织协调发挥国家权力机关作用

文/吴汉民

党的十八大从我国改革发展新形势和人民群众新期待出发，对坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革进行了深刻阐述，明确了政治体制改革的目标和途径，并把支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力作为首要措施，提出“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用”，“加强立法工作组织协调”等要求。这既为人大工作指明了前进方向，也为我们做好新时期地方人大立法工作提供了强大动力。

一、强化责任，充分认识加强立法工作组织协调的重要意义

立法是表达民意的重要政治实践活动，是落实依法治国基本方略的重要基础和前提。要充分发挥国家权力机关在立法中的作用，必须充分认识加强立法工作组织协调的重要意义。

首先，加强立法工作组织协调，是发挥人大及其常委会在立法中主导作用的内在要求。在我国，人大及其常委会是人民行使国家权力的机关，立法是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权，在立法中发挥主导作用是人大及其常委会法定职权的题中应有之义。这就要求人大及其常委会不仅要统领立法工作的全局，明确立法的指导思想和价值取向，围绕经济社会发展的大局谋划和组织立法工作，还要统筹协调好立法工作中的各种关系，解决好立法工作中遇到的各类矛盾和问题，平衡好立法过程中出现的各种利益诉求，使我们制定的法规充分体现人民群众的共同意志。

其次，加强立法工作组织协调，是发挥立法引领推动作用、实现科学发展的重要保障。当前，我国已进入全面建成小康社会的关键时期，发展中不平衡、不协调、不可持续的问题尤为突出。在这个攻坚阶段，要实现科学发展，就必须从体制机制上寻求解决问题的办法和思路，更好地发挥立法在改革发展中的引领和推动作用。这就要求加强对立法工作的组织协调，深入调查研究，做好制度设计，增强立法的前瞻性，使法规能够更加充分、更加及时地适应并反映经济社会发展的客观要求，为深化改革注入强劲动力，为实现科学发展提供有力保障。

第三，加强立法工作组织协调，是完善中国特色社会主义法律体系的客观需要。中国特色社会主义法律体系形成以后，主要的、基本的法律、法规已比较完备，当前迫切需要修改或者新制定的法律、法规，大多综合性比较强，往往涉及诸多方面的利益关系，涉及多个部门的工作和体制机制。在这种情况下，只有加强立法工作的组织协调，统筹兼顾各方面意见，才能从制度上着力解决好利益主体多元化、利益格局复杂化的客观现实对立法的实际要求，更好地规范人们的行为，维护人民群众的切身利益。

二、继承创新，不断探索加强地方立法工作组织协调的措施和方法

在立法工作实践中，我们必须深入研究如何在坚持过去宝贵经验和有效做法的同时，积极探索和创新加强地方立法工作组织协调的措施和方法。

一要加强法规立项环节的组织协调。地方立法的议题和需求很多，地方人大及其常委会要使立法与改革决策同步，必须对各方面提出的立法项目进行科学筛选和统筹，加强对立项环节的组织协调。具体而言，要紧密结合本地区经济社会的发展需要，主动开展研究，通过形成科学的立项标准和立项重点，引导立法项目更具有针对性和及时性；要采取有效措施扩大立项征求意见的范围，回应社会各方面尤其是社会公众提出的立法建议，使立项更能关注经济社会形势的发展变化，更能敏锐把握各类新情况新问题；要提高立项论证制度的执行力，对拟立项法规的立法必要性、紧迫性、可行性逐项进行联合论证，确保将有限的立法资源用在刀刃上。

二要加强法规起草环节的组织协调。法规起草是表现立法意图的关键环节，起草的质量直接关系审议活动能否有效地开展。因此，在法规起草环节，人大及其常委会要督促起草单位做到任务、时间、组织、责任“四落实”，确保按照立法计划及时提请审议，维护立法规划和计划的严肃性；要规范人大提前介入政府起草的程序和方式，指导有关单位抓紧起草工作，对起草中遇到的重大分歧及时协调；要不断创新多元化起草方式，对一些综合性较强、事关全局或者关系广大人民群众切身利益的，可以考虑由人大有关专门委员会、常委会工作机构牵头组织起草，或者联合政府法制部门共同起草，对专业性较强的法规还可以尝试委托有关专门机构或专家进行起草。

三要加强法规审议环节的组织协调。审议是立法程序的一个重要环节，是决定法规草案是否需要修改以及如何修改的关键阶段。人大及其常委会要不断规范和完善审议制度，做好各个审议之间的衔接，对情况复杂、争议较大的法规案可以试行“隔次会议”审议的方式；要认真执行统一审议制度，充分发挥法制委员会统一审议和专门委员会审议的作用，调动各方面的积极性，共同做好立法工作；要建立审议沟通协调机制，对于法律关系比较复杂、分歧意见较大的问题，采取积极慎重的态度，需要调研的深入调研，需要协商的反复协商，需要论证的充分论证，最大限度地取得共识；要建立健全审议意见的反馈机制，使法规审议中的意见、建议采纳更加规范。

四要加强法规完善环节的组织协调。法规的制定承担着实现法从无到有的任务，而法规的修改、废止、解释等，则使既存的法规更趋于完善，以适应不断变化着的社会现实，从而保证整个法律体系的科学和谐统一。因此，人大及其常委会要继续推行立法后评估制度，深入了解制度的实施情况和社会效果，为法规的立、改、废、释提供扎实可靠的实践依据；要完善法规清理机制，实行每5年定期清理和根据时势发展与现实需要适时清理法规相结合的法规清理机制,对该修改或废止的法规，及时列入立法计划；要加强法规配套性文件制定的督促工作，必须使用法规授权方式制定实施细则的，要督促政府及有关部门及时根据法规出台相关规定，使法规规定真正“落地”。

三、与时俱进，努力开创加强地方立法工作组织协调的新格局

地方立法是一项复杂的系统工程，加强立法工作的组织协调，需要人大及其常委会积极处理好与各方面的关系，努力开创“党委领导、人大主导、政府协同、社会参与、制度保障”的立法工作组织协调新格局。

（一）坚持党委对立法工作组织协调的领导。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，也是做好立法工作的根本保证。在立法工作组织协调中坚持党的领导，就是要坚持完善立法重大事项向党委请示报告制度，立法规划的编制，要报党委讨论决定；要坚持重要立法项目的制定以及立法中遇到的重点难点问题，报党委研究，真正使党的主张通过法定程序成为国家意志，成为全社会一体遵循的行为规范和准则。

（二）坚持人大对立法工作组织协调的主导。加强立法工作是人大及其常委会的重要职责。地方人大及其常委会要在同级党委领导下，充分发挥地方国家权力机关的作用，采取有力措施，主导立法工作的组织协调，积极推动立法规划和立法工作计划的落实。同时，要充分发挥人大代表在立法工作中的作用，高度重视人大代表的立法议案，邀请人大代表参与立法调研、列席常委会会议，认真吸收人大代表的意见、建议，保障人大代表参与到立法工作的各个环节。

（三）坚持政府对立法工作组织协调的协同。政府部门处于行政管理的第一线，所涉及的范围广泛，所汇聚的信息多样，所遇到的问题繁杂，因此，加强立法工作组织协调，需要积极发挥政府及其部门的协同作用。目前，本市大多数法规草案由行政主管部门起草、由市政府提请市人大常委会审议。市人大要加强与市政府的整体协调，推动市政府加强对各部门立法工作的统筹，做好起草、审核工作，使立法中出现的问题及时得到有效沟通和处理。

（四）坚持社会对立法工作组织协调的参与。人大在立法中发挥主导作用并不是指人大在立法的各个环节、各个方面大包大揽，而是在发挥其统筹协调作用的前提下，充分调动社会各方的积极性，形成整体合力。我们要继续扩大公民对立法工作的有序参与，充分发挥专家的智力优势，在法规立项论证、法规起草和审议修改等多个环节邀请公众、专家参与，广泛听取各方面尤其是基层群众的意见，使制定的法规充分反映人民群众的意愿，经得起历史和实践的检验。

（五）坚持制度对立法工作组织协调的保障。近年来，市人大及其常委会在立法工作组织协调方面，进行了有益探索，取得了显著成效。在此基础上，我们要更加注重健全工作制度，不断总结提高，逐步将立法工作组织协调纳入制度化、规范化、程序化的轨道，从法规立项到法规的起草、论证、审议、完善等环节，对立法工作组织协调进行全面规范，更好地在新的起点上推进本市科学立法、民主立法的进程。

立足新起点，顺应新要求，我们要在中共上海市委的领导下，深入贯彻落实党的十八大精神，充分发挥市人大及其常委会作为地方国家权力机关的重要作用，加强和改进立法工作，为不断完善中国特色社会主义法律体系、加快建设社会主义法治国家作出新的更大的贡献！ （作者系上海市人大常委会副主任）