基于“诺斯悖论”的中国足球职业化改革研究

刘 苏 张 林

(1.中国药科大学 体育部，江苏 南京 210009;2.上海体育学院 经济管理学院，上海 200438)

基于“诺斯悖论”的中国足球职业化改革研究

刘 苏1,2张 林2

(1.中国药科大学 体育部，江苏 南京 210009;2.上海体育学院 经济管理学院，上海 200438)

运用文献资料和逻辑分析法，以足球职业化改革为分析视角，以足球职业化改革“诺斯悖论”现象为切入点，对中国足球职业化改革的“诺斯悖论”产生的前提、表征、原因以及化解方式进行理性的阐释和论证，以期为中国的足球职业化改革提供理论向导。

中国足球；职业化改革；诺斯悖论；政府规制；政府失灵

新制度经济学认为，国家是一个具有自身福利或效用最大化行为的“经济人”，它具有自身的目标函数。“诺斯悖论”产生于国家政府相互矛盾的双重目标：一个是界定产权、制定社会基本规则，使统治者租金最大化；一个是降低形成契约的交易费用，以使社会产出最大化。这两个目标存在着逻辑上的冲突，即，有效率的产权制度的确立与统治者的利益最大化之间存在着矛盾，建立有效率的产权制度有利于社会产出最大化，但可能不利于统治者租金的最大化。“诺斯悖论”在市场经济发展中的具体表现是：一方面，国家提供博弈的基本规则，有效界定产权；另一方面，国家政府权力介入产权安排和产权交易，导致无效的产权安排和经济的衰落，最终造成社会福利的损失[1]。

由政府双重目标矛盾性导致的“诺斯悖论”表明：政府在中国足球职业化改革中处于“双重逻辑”的矛盾中，政府既要用强权维护自身的利益，使其租金最大化，又要促进足球的职业化市场发展效率，节约交易成本，以促使社会资本进入职业足球并使其产出最大化。政府在中国足球职业化改革中始终处在权力“退出”与“介入” 、“直接干预”与“间接干预”之间摇摆，从而呈现出悖论的特征。

1 中国足球职业化改革的“诺斯悖论”表征

政府作为一个转型中的关键变量，在中国足球的职业化改革过程中既发挥积极的、不可替代的重要作用，同时也对转轨时期中国足球的职业化改革产生消极影响。这种“双刃剑”是“诺斯悖论”在中国足球职业化改革中的一种表征。

1.1政府规制能有效弥补市场机制的不足

1.1.1 政府规制能有效界定产权

科斯认为只要交易成本为零，产权界定清楚，自由市场机制便能自动导出最有效率的结果，明晰产权对足球的职业化改革具有很强现实意义。因为足球的职业化过程就是市场化过程，市场化发生的市场交易必须建立在产权清晰基础之上。市场经济中，政府的责任在于界定和保障产权，降低交易费用，保证个人的收益率逐步接近社会收益率。如果产权界定不清、保障不力，足球职业化改革中市场的资源配置功能就会失灵。

1.1.2 政府规制能适度弥补市场失灵

目前我国正处在计划经济向市场经济的转轨时期，市场本身存在着很大的盲目性、滞后性、外部性与垄断性等功能性缺陷，同样，职业足球市场也存在着由于垄断、外部效应、社会保障与分配不公平等“市场失灵”现象。这些“市场失灵”可能会产生职业足球联赛的总供给和社会总需求的失衡，足球市场秩序混乱等问题，政府从法规制度的建设、市场因素的培育、公平竞争的市场环境的建立和完善方面入手，可以适度地弥补职业足球“市场失灵”的缺陷，维护职业足球市场的良好竞争秩序，保障职业化的运行通畅。

1.1.3 政府规制能有效保障足球的职业化改革

1994年中国的足球职业化改革是建立在一个运行机制、管理制度体制尚不健全的社会主义市场经济基础之上，当时的经济体制还具有很严重的计划性质。政府作为足球职业化改革的发起者和推动者，主要是用行政手段推动我国足球的职业化进程，并运用政府的垄断权力维持职业化发展秩序。在市场功能完善以前，政府有条件地代替市场机制行使职能，而这只是暂时的替代与补充，其主要任务是加快改革、培育市场，健全和完善市场机制发挥作用的基础性条件；待条件成熟，政府就逐步放松对此领域的规制，更多发挥市场机制对体育资源的有效配置。在中国职业足球的发展中政府作为公共物品的提供者，宏观的调控者，和市场秩序的维护者，能有效保障足球职业化改革进程。第一，政府可通过立法和政策对职业足球的发展起到促进、规范和保障作用，如为职业足球的发展提供优惠的产业政策支持，如，各地方政府在土地、财政、税收、场馆建设等公共产品上提供了一系列方针政策支持，积极的推进了中国足球职业化改革的进程。第二，政府有利于协调和理顺各种矛盾和利益关系。第三，政府的监督管理是维持联赛正常秩序，保持并促进俱乐部发展的重要保证。国家体育总局制定足球整体的发展战略，对足协的工作进行指导和监督，为职业足球市场运作建立公平合法的制度环境。

1.2市场机制的发挥凸显政府规制的失灵

随着市场机制的发挥，政府规制的失灵凸显。由于受制于信息、激励、承诺和政治博弈规则的约束，垄断、信息不对称、市场失灵等因素的影响，不管是正式的政府还是接受政府委托的组织——中国足协在规制职业足球时都不能够达到帕累托最优，充其量是次优的，政府对足球职业化改革的规制并非总是有效的。政府规制失灵是政府失灵的特殊表现形式，其具有政府失灵的共性，也有其特殊性:规制过度与规制缺位并存。

1.2.1 政府规制过度

政府规制过度，指政府规制的越位和错位。政府为了克服市场失灵对市场主体进行的干预超过了纠正市场失灵的范围，制约了市场机制发挥其应有作用，造成规制权力扩大化。在职业足球领域主要表现为过度的行政性垄断。职业足球领域仍然处于传统计划经济体制下的政企不分、官办不分状态，近年有所改善，但政府对这一领域的干预仍过多，形成行政垄断和行业壁垒，这种行政性垄断实际上是规制的越位。由于足球职业联赛产权不清晰，中国足协在垄断社会资源的同时，权利没有向社会转移，而把办职业联赛的大量责任与风险转移给了各职业俱乐部。

随着中国足球职业化改革的推进，受地方保护主义意识和扭曲政绩观的影响，政府规制越位问题也越来越严重，主要表现为以下几点：一是，中国足协不考虑职业联赛的运作规律，随意变更联赛的基本制度。具体表现为：在“出线足球”和奥运会战略指引下，中国足协一再做出诸如暂停升降级的决定，任意打断联赛，随意变更联赛的基本制度，把联赛搞得支离破碎，使中国足球的生存环境遭到了严重破坏。自职业联赛建立以来，中国足协多次打乱联赛秩序:1998年联赛由12支队增加为14支后，在2001年为了全力准备世界杯预选赛而取消了当年联赛的升降级制度，来为国家队让路，在2002年却又采取了只降不升制度。2002年之后，足协又出于另外一些考虑竟取消了升降级制度。同时，为备战2008年奥运会时临时取消足球职业联赛的部分比赛场次。由于中国足协规制的错位，导致每逢大赛就回到专业化的道路上，以求在短期内组建一支强队，此举扰乱了职业化运作的规律，从而导致足球运动缺乏持续发展的后劲。二是，足球管理部门在足球运动的开展、普及和提高方面缺乏经费和制度保障。三是，足球联赛市场的监控的缺失，导致了足球管理部门责任的缺失和足球联赛市场化发展极不稳定的局面。四是，足协角色的双重性，导致市场运行失序和配置混乱，阻碍了足球职业化改革进程。政府通过足协发布行政指令，直接干预本不应属于其职能范围的职业足球市场运行，造成“该管的不管，不该管的却管”等错位现象。

可见，规制过度造成足球管理部门的权力扩张，为寻租活动的产生提供了便利条件；足球管理部门的过度介入破坏了供求机制，扭曲了市场价格信号，严重影响了市场机制对资源的配置。

1.2.2 政府规制缺位

政府规制的缺位，表现为制度空缺，经济活动主体的合法权益不能受到保护，垄断行为得不到抑制，市场竞争不充分，社会经济福利受到了损失。政府规制缺位在足球职业化改革中的主要表现：黑幕交易盛行，假球、黑哨、赌球、暴力等大行其道。因为足球领域强调行业自治，在足球规制立法进程缓慢，颁布了一系列法规，缺乏细化的相关法律、法规、规章的规定。在不少法规中，并未明确执行机构的地位，降低了法律的权威性，影响规制执行效果。如，在足球比赛中，由于足协的监管不够、国家的法律法规不健全，少数俱乐部为了政治利益和经济利益就可能背弃一切责任与道德，践踏法律，为了追求“效益”：贿赂裁判，使假球、黑哨、赌球层出不穷；实行足坛暴力，使足球场成为了角斗场。二是国家过早放弃对青少年后备人才培养的扶持、监督和引导。由于行政管理者缺乏对足球发展规律的认识，过于追求直接成绩，过快将青少年培养工作重心由国家管理的体工队模式向纯市场化经营的足球学校和俱乐部梯队转移。由于俱乐部和足校投资者根本不具备长线盈利的市场环境条件，国家又过快放弃对青少年培养的扶持、监督和引导，导致了只重眼前利益、漠视系统培养、选材标准功利、基础经费缺失等各种短期行为的盛行，挤压了本应用于青少年足球发展和足球市场培育的资源投入，使足球运动群众基础逐步坍塌，后备人才质量规模不断萎缩[2]。可见，政府对职业足球规制过度和规制不足导致的政府规制失灵将会扭曲资源配置、提高交易成本、极大地浪费社会资源并成为寻租与腐败之源。政府规制失灵将损害自由、公平的竞争秩序，降低经济效率，减少社会福利。

2 中国足球职业化改革产生“诺斯悖论”的原因

2.1足协角色的双重性

中国足协是我国由计划经济管理体制向市场经济管理体制改革的产物。中国足协和足球管理中心是“一套人马、两块牌子”。管理中心既是国家体育总局的直属事业单位，又是中国足协的办事机构，兼具“官”、“民”的双重身份。中国足协是由全国性法律授权，行使法定权力、具有行政管理职能的社团法人，其具有社团法人性质及部分行政管理职能的双重性质。其双重性质表明足协与成员间具有三层法律关系:根据成员需要而产生的服务关系；作为成员利益代表参与公共决策而产生的代表关系；基于章程约束和政府委托而对会员进行管理的管理关系[3]。但在实践中足协主要以行政手段管理民间事务，直接去干预经济和主导市场，利用垄断地位谋取市场利益。加之，其规制权力的行使缺乏有效的监督和限制，行政权力的滥用排斥和限制了市场竞争。足协集政府的公共权力、市场的垄断权力、民间组织的社会权力于一身，实际运作过程中常常超越其职责的权力，造成足协与其会员之间、与其被委托的管理职能所代表的公共利益之间的冲突。

2.2足协与俱乐部的目标迥异

中国足球职业化改革实行的是“双轨”并存的体制，足协通过行政职能来协调职业足球资源的配置，能有效弥补市场机制的欠缺，保证资源流动的有序性和有效性。足协作为代表国家体育总局管理足球运动的组织，有自己的目标函数，不仅追求最大化的政治收益，也追求最大化的经济收益。一方面，出于对政绩的追求，作为行政机构的附庸，足协的决策常会过多采用行政手段管理职业足球，加大对俱乐部的干预力度，做出让市场规律服从体育规律的决策。如2001年，不顾联赛承包商 IMG、赞助商百事可乐的反对，取消升降级、联赛为世界杯让路、暂停联赛等这些重大违约事项，导致当年甲A、甲B联赛的观赏性急剧下降，其直接后果便是球市迅速降温。另一方面，足协凭借着垄断地位，控制着联赛的经营权和收益权，获取着“垄断利润”和“不当得利”，侵占了俱乐部的营利空间，间接造成许多俱乐部入不敷出。俱乐部关心资本要素市场，利用资本的“逐利”性，千方百计的想使资本的利润最大化。掌握资本的人或者集团，当资本发展到一定程度之后，必然会对投资的对象——职业足球俱乐部提出按照其所设想的方向发展的要求，必然要表现出强烈的发言权和控制欲，希望通过制度改革进一步获取与其投入相应的份额。随着资本进入职业足球后表现出的逐利性和支配欲的这些基本特征的凸显，管理者与投资者之间的矛盾不断激化。由于足协在制度设计和制度安排上具有权利的绝对优势,权与利的不对称以及制度的本身缺陷，使职业足球市场存在着大量的机会主义和道德风险。另一方面，由于各俱乐部“搭便车”心理(从有限的生产资源中抽出部分资源，通过游说、谈判、行贿等手段向政府寻租以便获得垄断利润)的广泛存在，公共意识的欠缺，俱乐部反映制度需求的有效渠道的缺乏，使得参与制度调整的集体行动难以成功。

2.3产权关系混乱

产权，即财产所有权，指以出资者所有权为基础的所有权、财产权、使用权、经营权、处置权和让渡权等各种行为权利的总和。在法律意义上，产权是经济所有制关系的法律表现形式，包括所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权等，是一切经济活动正常运作的前提和基础[4]。合理的产权制度，是巩固和规范财产关系、约束经济行为、维护经济秩序、保证经济运行的法权工具。目前我国职业联赛产权关系混乱，由于俱乐部在组建时体委与投资者权责界定不清晰造成的。中国足协认为，中国足球职业联赛是在原有专业队基础之上建立的，联赛的产权是一种国有产权，它拥有通过可接受的政治程序决定给足协可以使用的权利，而各个俱乐部分享联赛的部分产权。而各家足球俱乐部认为，足协不拥有联赛所有权，不拥有任何资源的产权，仅通过少量出资成立中超公司并控制了职业联赛的经营权，以经营权制约了所有权；通过超经济的权力实现对职业体育俱乐部资源的控制，甚至享有对各种收入的分配权力，由此获得巨大利益，这是不合理的。而俱乐部作为联赛的参加主体，按照市场经济“谁投资、谁受益”的原则，通过理性经营换回市场投资回报，分割所得产权也是必然的。实际情况是绝大多数的制度安排都是为了维护中国足协拥有联赛产权的。显然，产权界定不清，权、责、利等基本关系没理顺，职业化改革必然存在无休止的内部权利之争。

2.4组织惯性导致的路径依赖

诺斯认为，制度变迁过程中与技术变迁过程一样，存在着报酬递增和自我强化的机制。这种机制使制度变迁一旦走上某一路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化，一旦人们选择了某种制度，惯性的力量就会使它继续存在一段时间，而不管它是否有效率，即产生路径依赖[5]。自足球职业化以来，政府制定了“适应体育职业化改革趋势，建立职业足球市场”的改革目标，由于足球职业联赛具有公益性、经营性、部分的排他性和市场竞争性，其属于公共产品范畴，因此，我国的足球管理者仍一直沿用举国体制下的足球资源配置方式，进行的改革也完全是一种由国家强制主导的变迁过程。就当下的足球实践观察，虽然比赛从专业化体制转变为职业联赛，但其产权性质仍没变，仍然是一种以足协成为主要代理人的国有产权。中国足球管理者垄断了市场的管理权、收入分配权，联赛参与者们寻求经济利益的谈判权。同时，足球管理者仍然将国家队比赛成绩作为衡量市场发育程度的决定性指标，市场建设应该为国家队建设服务。由这种行政惯性指引而做出的各种制度安排，当阻碍足球职业化发展、排斥市场因素介入时，体育行政管理者为了自己的既得利益而尽力维护。可见，组织惯性导致的路径依赖致使足球职业改革陷入无效的制度状态，即“闭锁”或“阻滞”状态。

3 中国足球职业化改革走出“诺斯悖论”的路径

3.1明确足协的角色定位

由于中国足协定位不清，身份及其职权划分不明朗，导致其配置足球资源和要素的职能得不到发挥，足球市场中各利益主体的积极性调动不起来，造成足球市场中各利益主体间的冲突。中国足协必须认清和界定好自身的权利、责任和义务，不能越位和错位，在行业内该管的要坚决管好，“不该管”和“管不了”的必须主动寻求国家在制度、政策和法律上的支持。同时，国家体育总局和中国足管中心(足协)已经意识到目前存在的问题，已经积极地进行了足球制度改革，并于2012年中国足管中心已开始实行了以“政企分开、管办分离”为主要目标的改革方案，使足协成为能够真正组织和管理足球运动、能够在足球界和体育行政机关之间发挥桥梁纽带作用的组织实体迈出了可喜的一步，但是要想改变目前这种缺陷，理顺“足协—俱乐部—球员”以及“体育行政部门—足协—俱乐部—企业”之间的关系，是推进和深化足球改革的关键；打破中国足球运动管理以中心和足协的组织框架是改革的核心。中国足协要体现其民间组织的身份，让投资足球的企业、俱乐部进行“企业化”的自主经营。足管中心负责对足球协会进行指导、监督，并接受上级单位的监督。以此形成两级组织各自独立、又相互约束的组织架构，形成民主协商、民主决策和民主监督的体制。显然，明确界定足协的角色，是中国足球职业化改革走出“诺斯悖论”的基础。

3.2明晰产权,降低交易成本

我国竞技体育具有公共产权的属性，随足球职业化改革的启动，社会多元投资主体的进入，产权本应发生相应的变化。但是，由于计划经济条件下形成的行政惯性，我国职业足球市场的整个开发运作以及经营范围、利益分配形式都由国家体育总局足球运动管理中心来决策，产权被虚置。这种不明晰的产权，造成了投资主体交易成本大幅上升，多元利益主体失衡。面对这种高昂内部交易成本和产权模糊化引起的收益垄断局面，如果不从产权制度方面去改革，足球产业终究会因失去经济价值增值空间而迅速走向萧条。

为了建立利益分配合理、责权清晰、监督到位的现代产权制度，首先，应完善职业体育市场产权界定和保护的法律、法规和制度，塑造具有独立利益的职业足球市场主体。其次，根据我国实际情况，明晰足球联赛产权应做到合理的控权和分权，对产权、管理权、经营权和监督权分别处理:对承认产权为国有基本属性的前提下，虚位搁置之，充分设计足协、俱乐部和社会独立机构的分权、控权制度。第三，运用分权制衡方式，把定量的权利交给足球市场中的其他利益主体，使足球利益主体不被足球组织的权力任意伤害，积极改变支配联赛的权力服从型管理模式，使足球行政组织与足球行业组织在各自拥有权力前提下，自觉修正与履行自身的责任[6]。总之，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，有利于形成良好的足球职业化市场秩序，能确保中国足球职业化摆脱“诺斯悖论”困境。

3.3制定制度化的规制政策

制度是为约束在谋求财富或本人效用最大化中个人行为而制定的一组规章、依循程序和伦理道德行为的准则[7]。规制政策是制度的产物，不同的制度安排会导致不同政策。在职业足球领域制定与执行高品质规制政策能积极维持市场经济秩序，提高政府对资源有效配置的规制能力。能有效激活职业足球的市场竞争活力、提高职业联赛的质量、保护球迷及职业运动员的权益、拓宽足球后备人才的培养渠道、维护职业足球联赛市场的经济交易秩序。由于我国足球职业化改革是由政府主导的自上而下产生的，形成了政府对其的深度行政干预，形成一定意义上的行政垄断。中国足球职业化进程中的政府规制，多是源于传统的行政垄断惯性，政府对职业足球的规制，应当严格限制在市场失灵的范围内，且应限于能够修补的市场缺陷之内，且应遵循成本收益原则。政府对职业足球的规制充分发挥价格、竞争、供需、利益和风险等市场机制的作用；要充分发挥这些机制对职业足球主体的激励和约束作用，实现市场对资源的充分有效配置。

为此，政府必须以促进市场机制调节功能充分发挥为目标，维护职业足球市场的良好竞争秩序，弥补市场机制的缺陷，防止行政垄断对市场机制作用发挥的遏制和造成资源浪费现象的产生。制定制度化的规制政策是中国足球职业化走出“诺斯悖论”的重要手段。

3.4创新规制规制者的制度

由于自由裁量权的存在，使得规制者有可能出于某一利益集团的利益或者追求私人效用最大化的动机而滥用职权，忽视效益与公平。政府过度干预足球职业化改革，对市场公平有效竞争设置人为障碍，在很大程度上延滞了中国足球职业化进程。因此，需要设立一种有效的规制监督制度来规制规制者，以确保作为规制者的政府在职业化改革中由“控制者”和“计划者”转向“引导者”和“协调者”，使政府由“全能政府”向“有限政府”转变，政府从市场参与者向市场调控者转变，从规则制定执行者向规则制定者转变。这种监督制度包括: 完善规制政策的制定和实施的社会参与制度，完善对规制机构监督机制，规制执行过错追究制度，规制政策的评估制度。由于足球规制政策的制定和实施涉及不同参与主体的利益及其相互关系，各参与主体必然通过相应的政治程序进行博弈，是相关利益主体之间讨价还价并最终达成妥协的复杂过程。通过完善足球规制政策制定、实施的社会参与制度，能加强社会对足球规制政策制定过程的监督，提高决策的准确性、科学性和决策效率；通过完善监督机制，防止和纠正规制机构不作为或违法规制现象；通过实行规制执行过错的追究，有效抑制规制者与被规制者的合谋行为；通过规制政策的评估，衡量规制政策是否需要终结以及规制目标的实现程度。

因此，创新规制规制者的制度，能有效规范政府权力，限定政府对足球职业化市场干涉的“度”，是中国足球职业化走出“诺斯悖论”的重要途径。

[1] 张建斌.构建和谐制度的经济学思考——基于“诺斯悖论”的分析[J].生产力研究，2008(21):12-14.

[2] 刘浩,薛俊,赵勇.我国青少年足球运动现状及存在的问题[J].北京体育大学学报,2007,30(3):407-409．

[3] 吴育华,杨顺元,叶加宝.中国足球治理与发展研究[J]天津体育学院学报 2008,23 (1):11-14.

[4] 杨俊一.制度哲学导论——制度变迁与社会发展[M].上海:上海大学出版社,2005：214.

[5] [美]道格拉斯·C·诺思.经济史中的结构与变迁[M].陈郁,罗华平，译.上海:上海三联书店，上海人民出版社,2002：195-196.

[6] 李伟峰.中国足球制度的逻辑与悖论——以足球市场化阶段为视角[J].天津体育学院学报,2011,26(2):131-134.

[7] 温家宝.温家宝在国务院第三次廉政会议上的讲话[EB/OL]. http://www.peoples.com,2005-02-16.

ResearchontheChineseFootballProfessionalismReformBasedon“Nourseparadox”

Liu Su1,2, Zhang Lin2

(1.Department of Physical Education,China Pharmaceutical University,Nanjing,210009,Jiangsu,China; 2.School of Economic Management, Shanghai University of Sport, Shanghai, 200438,China)

Using the literature material and the logical analytic method, the paper takes the football professionalism reform as the analysis angle, and takes the phenomenon of“ Nourse paradox”that the football professionalism reform as the breakthrough point. The premise, the attribute, the reason as well as the resolution pattern of “the Nourse paradox” of Chinese soccer professionalism reform are analyzed,hoping that can provide the theory guideforhinese football professionalism reform.

Chinese football; professionalism reform; North Paradox; government rules and regulations; government malfunction

2013-03-12；

2013-03-24

上海市大文科学术新人培育计划项目、上海市教委资质项目(xsxr2012040)。

刘苏(1979-), 男，江苏徐州人，博士研究生，讲师，研究方向：体育法学、体育产业。

G80-05

A

1672-1365(2013)02-0011-05