民办养老机构服务人员培育的障碍与对策*

陈涛 肖云

(重庆大学公共管理学院，重庆，400044)

一、引言

党的十八大报告指出，要积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业，统筹推进城乡社会保障体系建设，坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。随着我国人口老龄化的快速发展，60岁以上老年人口将逐步占到总人口的1/3(《关于进一步加强老年文化建设的意见》全国老龄办发〔2012〕60号)，由于独生子女和高龄老人人数的增加，依靠家庭养老使年轻人倍感力不从心。尤其是面对工作和生活的双重压力，老年人选择机构养老的意愿日趋强烈，越来越多的老年人离开原来的居住环境，选择到养老机构居住养老。过去10年我国民办养老机构发展迅速，在解决基本养老保障方面发挥了重要作用。然而，保障水平仍稍显不足，与老年人期望尚存一定差距。这在很大程度上要归因于民办养老机构服务人员培育工作的相对滞后。《社会养老服务体系建设规划(2011－2015年)》(以下简称《规划》)提出要进一步加强对非营利性社会办养老机构的培育扶持，加快养老服务人才培养，提升养老服务质量。但是当前民办养老机构服务人员不论是从人数还是从文化层次等方面看，都急需加强对他们的培育工作，而民办养老机构对服务人员的培育过程中却存在着很多障碍，我们认为有必要对这一问题进行深入的探讨，以寻求一个良好的解决办法。

二、民办养老机构服务人员发展的基本情况

学界普遍认为，民办养老机构是指由社会团体、组织和个人举办的为老年人提供养老服务的公共福利设施，如托老中心、养老院、康复中心、敬老院等，当前以养老院居多。［1］民办养老机构服务人员是指在这类养老机构工作，为入住老年人提供物质生活、医疗健康及精神生活等各方面照料和服务的工作人员。服务人员培育主要是指服务人员人数的增加和质量的提高，体现在队伍的扩大与对人员进行培训、教育的过程，使其能适应老年人不断提高的养老需求，为老年人提供高质量的机构养老照护服务。

社会养老服务供需矛盾突出是我国老龄事业所面临的诸多困难之一。相比于我国失能、半失能老年人的数量，全国现有养老护理员难以满足社会养老方面的需求。［2］全国老龄办民办养老服务机构基本状况调查研究报告(以下简称“报告”)显示，目前我国大多数民办养老机构配备的养老服务人员数量严重不足，与国家相关政策要求的老年人与服务人员配置比例差距较大，服务人员素质、技能等也急需提高，人才培育工作有待进一步加强。为了解各地养老机构服务人员培育现状，课题组进行了大量的调研访谈，从总体上看，当前我国民办养老机构服务人员发展有如下一些特点:

其一，以女性服务人员居多，整体年龄偏大。调查显示，民办养老机构中女性服务人员占到了71.9%，平均年龄为47.1岁。而公办养老机构服务人员则相对年轻，平均年龄只有39.7岁。①本文的数据来源于重庆大学“我国失能老人多元需求分析与长期照护服务体系的构建”课题组于2012年1－2月利用寒假组织学生在全国大部分地区随机发放的调查，针对养老服务人员的问卷共发出650份，收回564份，回收率86.8%。其中，包含民办养老机构服务人员199位，公办养老机构服务人员365位。

其二，文化层次不高，专业人员欠缺。民办养老机构服务人员中小学及以下文化的占总人数的31.7%，初中文化为42.2%，职高、中专及高中文化占18.6%，大专及以上文化仅占4.5%。从专业角度来看，民办养老机构服务人员中相关专业学生仅占2.5%，其他服务人员则多是外来务工人员、本地农民或者被征地人员。相对来说，公办养老机构服务人员中小学及以下文化的仅为23.4%，大专以上文化则为12.7%，相关专业学生也占到了6.8%(图1、图2)。

图1 两类养老机构服务人员学历对比

图2 两类养老机构服务人员结构

其三，取得任职资格证书人员很少。民办养老机构接收失能、失智老人居多，服务人员工作时间长、任务繁重且很多脏活累活，非常辛苦，所以服务人员往往都是把目前的工作视为权宜之计，仅仅是为了生存不得已而为之。这种“临时、过渡、短期”的思想观念导致部分服务人员没有长期从业的打算，更不要说进一步学习提高业务水平了。其结果是持证上岗的人员非常少。调查显示，民办养老机构服务人员中拥有资格证书的仅为9.5%，却有26.1%的服务人员没有听说过资格证书。而公办养老机构中情况则较为乐观，对应比例依次为21.5%和18.1%。

为了进一步分析当前民办养老机构服务人员发展的基本情况，笔者采用对比分析的方法，以SPSS17.0软件独立样本非参数检验方法为工具，对调查数据中民办养老机构和公办养老机构服务人员各项指标进行研究，得出以下输出结果(表1、表2):

就年龄一项进行分析，表3给出了Mann－Whitney U检验相关的检验统计量，渐进显著性水平为0.003;表4给出了Kolmogorov－Smirnov Z双样本检验法的检验统计量，Kolmogorov－Smirnov Z统计量值为1.724，渐进性显著水平为0.005。以上两种方法的检验结果显示，P值均小于0.05。因此可以得知，两类养老机构服务人员在年龄结构上是存在显著差异的。同理，两类养老机构服务人员在文化程度、日均工作时间、照顾老人人数、有无资格证书等方面也有显著差异，而在满意度、是否参加过培训、月均收入、是否有评比制度和激励措施以及对未来打算等方面并无明显差别。结合访谈情况可以发现，民办养老机构服务人员发展中存在一些问题:

表1 Mann－Whitney检验

表2 双样本 Kolmogorov－Smirnov检验

(一)年龄结构不合理。调查显示，我国现有机构养老服务人员平均年龄为43.3岁。而民办养老机构服务人员的平均年龄却超过这一均值3.8岁，比公办养老机构服务人员平均年龄高出了7.4岁。人员构成也多以“4050”为主，有81.5%的服务人员年龄在40岁以上，其中50岁以上的占29%，队伍整体年龄偏高，年龄结构极不合理。这样的状况说明民办养老服务人员队伍后继乏人，直接影响了这支队伍规模的扩大。

(二)文化层次偏低。我国民办养老机构服务人员队伍整体文化层次偏低。数据显示，民办养老机构服务人员中初中以下文化的多达73.9%，公办养老机构相对较低，为60.1%;而大专及以上学历人员则低至4.5%，公办养老机构是12.7%。

(三)对专业人才缺乏吸引力。在数量不易扩大、质量难以提高的同时民办养老机构还遭遇难以吸引优秀人才的窘境。当前很多民办养老机构服务人员都是直接从劳务市场现招现用，他们往往缺乏专业的医疗、护理知识，护理技术和服务水平较低，不能及时应对一些新情况新问题。报告也显示有相当数量的民办养老服务机构从业人员甚至没有参加过正规的岗前培训。而通过我们的调查发现目前民办养老机构服务人员持有养老护理资格认定证书的不足8%，在访谈中我们也了解到，持有高级护理资格证的更是不足1%，获得了中级资格证的约占3%～5%。一般的服务人员构成也多以征地农民工、下岗失业人员以及残疾人员为主，缺乏专业人才。公办养老机构则有近1/4的服务人员持有资格证书。

(四)从业意愿较低。民办养老机构服务人员从业意愿低、流动频繁，大大增加了人才培育的成本。据了解，受多种因素影响，很多相关专业学生不愿意到民办养老机构工作，可见从业意愿较低。而调查显示民办养老机构在职服务人员工龄不足2年的占51.8%，愿意继续从事这一工作的占42.2%，表示要随时转岗的达到了20.1%，没想过的占35.2%，而公办养老机构服务人员中对应比例依次为56.3%、12%和29.9%。

(五)工作满意度低。36.2%的民办养老机构服务人员表示对自己当前的工作岗位不满意，而公办养老机构中仅为18.9%。访谈中发现相对较多的民办养老机构负责人反映服务人员经常表现出对自己工作和养老机构不满意，心存抱怨，很难正确对待入住老年人，甚至出现打骂老年人的情况。

可见，民办养老机构服务人员存在的一高一低的情况，即年龄偏高，文化层次低;导致他们双低一高:即从业意愿低、工作满意度低，离职率高;致使民营养老院服务人员队伍的数量严重不足，质量难以提高，开展人才培育工作的需求已相当迫切，否则民办养老机构将难以得到健康发展。

三、民办养老机构服务人员培育的障碍

近年来，我国民办养老机构发展迅速，但服务人员培育工作却严重滞后，遭遇了许多障碍，主要体现在以下几个方面:

(一)政策扶持不足

2000年国务院办公厅转发了民政部等11部门《关于加快实现社会福利社会化的意见》;2005年，民政部出台《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》，对民办养老机构在建设规划、土地使用、税收减免、水电使用等方面给予优惠;2006年全国老龄委、发展改革委、民政部等10部门联合下发的《关于加快发展养老服务产业的意见》中明确指出:发展养老服务业要按照政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的原则，积极支持以公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式兴办养老服务业;《规划》中也提到了对社会办养老机构的扶持发展……但由于这些政策条文过于原则，对具体的优惠没有明确规定，加上一些部门出于本部门的利益考虑，在落实优惠政策上往往推诿扯皮，国家政策对民办养老机构重视和支持力度不够，很多地方政府对其缺少实际支持举措，使各项优惠政策几乎形同虚设，难以得到落实。［3］当前现状是公办养老机构仍然获得大量的政府公共资源，大量的投资、政策仍然向公办养老机构倾斜，而民办养老机构却处于运营成本高、收入低的矛盾之中。全国老龄办发言人在谈及民办养老机构现状时称目前建成运营的民办养老机构，能够自负盈亏略有盈余的占9%，基本持平的占51%，亏损的占40%左右。［4］因此，在政策支持不力的情况下，民办养老机构为了降低服务成本只能在减少人力成本方面做文章，大量雇佣文化程度不高、缺乏专业技能的服务人员，无法补充年轻高学历人才，造成服务人员队伍年龄老化、整体学历层次偏低，给人才培育工作带来了一定的困难。

(二)认知存在偏差

一方面，人们对选择养老服务工作的认知方面存在偏差。受传统观念影响，许多人都认为养老服务缺少技术含量，社会地位低下，因此形成了一种“谁都能干、谁都不想干”的社会环境压力。而民办养老机构服务对象主要是失能、失智老人，［5］服务人员要照顾老人尤其是大小便失禁的老年人的生活起居，工作十分辛苦，有其他就业途径的人，一般不会从事这种伺候人的工作。认知偏差也使得他们仅把这一工作当做谋衣求食的手段，工作责任心不高，往往借机换岗，人员流动频繁;另一方面，老人及其家属也存在认知偏差。他们往往不能正确理解与尊重服务人员，总认为自己是付费方就高人一等，经常出现责备甚至是打骂服务人员的情况。这种认知上的偏差降低了民办养老机构服务人员工作满意度，服务人员队伍呈现出较大的流动性。

(三)工作强度高，报酬相对较低

服务人员劳动时间长、强度大、收入低、长期处于超负荷运转，是普遍存在于很多民办养老机构的现实状况，也是民办养老机构服务人员培育的又一障碍。因为高强度的工作将导致服务人员无暇接受系统培训，相对较低的报酬则容易造成服务人员工作满意度不高，即使受训可能效果也不明显。数据显示，多达42.7%的服务人员每天要工作9－10小时，13.1%的服务人员工作11－12小时。除此之外，还有36.2%的服务人员几乎是随叫随到(表3)。每位服务人员平均照顾10位老人，与民政部出台的《老年人社会福利机构基本规范》规定一位服务人员平均照顾5位老人的配置比例相差甚远。

表3 民办养老机构服务人员日均工作时间

在收入方面，民办养老机构服务人员主要是45岁以上的农村女性，多为临时工，执行城市最低工资标准，月平均收入在1000元以下的有27.6%，1001元～1500元之间的为40.7%(表4)。据河南省统计局2012年各行业职工平均工资数据显示，居民服务业和其他服务业为22438元/年，其中养老护理工作补贴标准为62.3元/天，折合1896元/月;重庆市统计局发布的“2011年度私营与非私营单位年度平均工资”报告显示，2011年全市城镇非私营单位在岗职工年平均工资达到了40042元，人均月收入3337元，而社会保障和社会福利业私营单位在岗职工年平均工资也达到了29376元，人均月收入2448元。［6］这些数据都远远高于民办养老机构服务人员工资水平。横向对比会起到负激励的作用，即使在职服务人员心态失衡，工作满意度不高，又降低了人们的从业意愿，使得民办养老机构服务人员“招不进、留不住”，专业人才缺乏，服务人员培育工作困难重重。

表4 民办养老机构服务人员月平均收入

(四)培训体系尚未完善

养老机构服务人员的培训应是一个不间断的过程，不仅应包括岗前培训，同时也应包括入职后的再培训。一套完整的培训体系应从培训组织者、培训内容、培训方式、培训效果评估等多方面去构建，但目前养老机构服务人员培训体系尚未得到完善，在职的服务人员大多没有接受过专业培训，即使有受过培训的服务人员也大多表示培训时间短且效果较差，难以适应新情况、新形势的需要。而这一情况在民办养老机构表现得更为突出。调查显示，服务人员培训工作的组织者主要是政府和养老机构，但政府直接组织实施的培训大多是针对公办养老机构服务人员的，对民办养老机构服务人员的培训相对欠缺。民办养老机构自己组织的培训则多是一些低级别的、分散的、重复的培训。培训内容也主要集中在养老机构的规章制度方面，缺少对服务人员专业技能传授、心态培养和心理调节等方面的内容。同时由于监督力度不够，民办养老机构也并没有组建专业的培训师资队伍，多是采用边做边学的培训方式，导致低水平的重复培训比较多，服务人员专业知识得不到及时更新、技能难以提高，阻碍服务人员培育工作进展。

(五)激励措施过于单一

完善的激励机制对于稳定养老机构服务人员队伍有着极为重要的作用，能有效推进服务人员培育工作，但目前民办养老机构服务人员激励方式单一、精神激励和物质激励未配套、缺乏晋升空间等现实问题凸显。调查显示，民办养老机构服务人员激励中采用“精神鼓励”激励方式的有40.7%，“现金或其他物质奖励”仅为19.6%，这说明两成民办养老机构只有精神激励而并没有设立相应的物质或现金奖励，激励措施较为单一，长时间下去容易给服务人员造成一种“画饼充饥”的感觉，导致其工作满意度下降;同时，采取“给予培训机会”激励方式的仅为7.5%，可以看出，很少有民办养老机构能为服务人员提供培训机会，服务人员知识技能陈旧，队伍整体层次难以提升，人才培育工作也就无从谈起;另外，采取“升职奖励”的占7.0%，服务人员晋升空间的缺乏会使其看不到期望，很多有技能、有经验的优秀服务人员因此而流失，既破坏了服务人员队伍结构稳定性，又降低了机构养老服务的质量。

四、加强民办养老机构服务人员的培育

民办非营利性养老服务机构是社会养老服务体系的重要组成部分，一直受到人们的高度关注。服务人员培育是一项全面系统的工程，需要全社会共同努力。

(一)政策方面:加大政策扶持力度，营造良好的培育环境

社会保障制度作为一种典型的公共物品，政府也就必然参与其构建和管理，［7］老龄化不断加深的背景下，老年人的养老保障问题更需要政府未雨绸缪、统筹规划。而民办养老机构作为一项与社会福利事业相关的微利性产业，对于政府政策具有较大的依赖性。［8］因此，从政策角度来讲，政府首先要加大对民办养老机构的政策扶持力度，加强对民办养老机构服务人员培育工作的重视程度，不仅要全方位地细化资金补助等相关优惠政策，更重要的是将资金补助、建设用地优惠、减免税费等政策落到实处，促进民办养老机构建设发展，营造吸引服务人员的良好环境，为开展培育工作创造最基本的政策条件。同时，要建立健全相应的社会保障机制，并探索出台相应的政策文件使之规范化、法律化，有效保障民办养老机构服务人员的权益，力争民办养老机构服务人员能享受与公办养老机构服务人员同样的保障待遇，增强服务人员工作的积极性和创造性。此外还要积极引导社会舆论，对民办养老机构服务工作进行正确宣传，消除公众的偏见，努力引进专业人才。

(二)观念方面:树立正确就业观念，稳定从业意愿

民办养老机构服务人员应转变自身就业观念，摒弃职业贵贱之分的认识，正确对待自己的工作岗位，自觉克服浮躁心理，虚心学习、踏实工作、爱岗敬业，树立职业责任感及荣誉感，积极参加政府及养老机构组织的各项培训工作，认识到培训对自身发展的重要性，全方位提升自己。同时，要不断提高自身技能水平，懂得在工作中如何去做到最好，力求能为老年人提供最高质量的机构养老照护服务。另外，民办养老机构负责人也应转变自身观念，营造崇尚学习的企业环境氛围。对于高层次服务人员的培养和使用，要适当区别于普通员工，尽可能为他们创造机会，给其有挑战性的工作，辅以尊重服务人员人格、重视服务人员需要的优秀企业文化，消除人员培育工作的障碍，充分发挥服务人员的潜能，增强其从业意愿，真正做到人尽其才、才尽其用。

(三)制度方面:完善培训体系，强化激励机制

从制度方面来讲，加强民办养老机构服务人员培育工作要从培训和激励两个方面去努力:

一方面，按照《规划》提出的“到2015年养老护理员全面持证上岗”的要求，要不断完善培训体系，加大对民办养老机构服务人员的培训力度，提高其技能水平。首先，应专门制定民办养老服务人员培训规划，力争几年之内使民办养老机构服务人员的质量有一个较大的提高;其次，要建立专门的培训机构，也可以采取挂靠到职业学校进行岗前培训;另外，应根据实际情况拟定培训方案:对没有上岗证的培训人员进行初级培训，领取初级上岗证;对有上岗证的人员进行再培训，提高他们的业务水平，实行规范服务。同时在培训内容方面要注意分类培训，可将培训内容分为基础知识和专业技能。基础知识培训主要包括规章制度讲解、职业道德培养、心理健康辅导等方面，可采取邀请外部专家讲课、现场讲解等方式;专业技能的培训要针对老年人的生理和心理特点，按照不同岗位具体要求，采用情景模拟以及传帮带等方式进行培训，从而实现人性化关怀和专业化护理，不断提高养老服务人员技能水平和业务能力，建立起完善的服务人员在职培养机制;最后，要加大资金投入。民政部应划拨专款用于培训民营养老机构服务人员，地方政府及民营养老机构自身也要安排专项资金用于服务人员的培训。

另一方面，强化民办养老机构服务人员激励机制，综合运用多种激励措施。首先，针对当前民办养老机构服务人员工作重、收入少的现状，要适当提高他们的待遇，使其至少不低于同行业平均工资水平。同时，健全保障制度，使民办养老机构服务人员享有“社保”以及相应的福利待遇。另外，要完善养老服务人员的职业资格证书制度，对民办养老机构来说，可以考虑每雇佣一个持证上岗的服务人员就给机构发放一定补贴;对持证上岗的服务人员则要进行评级，为工龄长、业务技能强的服务人员提供发展晋升的空间，让他们看到从事这一职业的希望，防范优秀服务人员的流失。最后，要健全绩效考核评价体系，对不合格人员要坚决降职，形成一种压力与动力、机遇与挑战并存的局面，鼓励内部竞争上岗，建立起奖勤罚懒的激励制度，推进服务人员培育工作，提升服务人员层次。

［1］孙静晓:《民营养老机构发展困境的经济学分析》，载《现代商贸工业》，2011(1)。

［2］孙艳芳:《首批福彩公益金养老护理员通过认证》，载《公益时报》，2012－05－25。

［3］刘红、张妍蕊:《对我国民营养老机构存在的问题及发展前景的探析》，载《技术经济与管理研究》，2008(2)。

［4］文秀为:《山西:民营养老机构盼春天》，载《三晋都市报》，2012－05－02。

［5］罗强:《金融行业年人均工资近十万元》，载《重庆晨报》，2012－06－02。

［6］谢冰、李海鹏:《近十年国内农村养老保障研究内容及其文献综述》，载《社会保障研究》，2009(6)。

［7］黄健元、谭珊珊:《江苏省民营养老机构发展现状、困境与出路》，载《西北人口》，2011(6)。

［8］社会养老服务体系建设规划(2011－2015)。